DREPT PENAL IN ADMINISTRATIA PUBLICA

NOTIUNEA DE ADMINISTRATIE PUBLICA

Lucrarea de fata incearca sa evidentieze locul si importanta dreptului penal in ceea ce priveste administratia publica si legaturile pe care functionarul public le stabileste in cadrul atributiilor de serviciu cu societatea, pe de o parte si cu institutiile statului, pe de alta parte.

Este necesara o analiza aprofundata a functiei publice si a functionarului public, pentru a evidentia importanta implicarii responsabile pe care acesta o are in statul modern, ca principal actor al administratiei publice.

Prin analiza infractiunilor voi incerca sa evidentiez faptul ca functionarul public poate crea o instabilitate a societatii daca nu isi indeplineste obligatiile profesionale; impactul social al actelor ilegale emise de acesta poate crea victime in randul institutiei in care isi desfasoara activitatea si poate afecta, implicit, buna functionare a acesteia.

Comportamentul neadecvat al functionarului poate umbri increderea de care beneficiaza institutia si mai mult, poate afecta sistemul administrativ in general.

Pe de alta parte, functionarul insusi poate fi o victima a colegilor sau a societatii in general, creandu-se uneori suspiciunea ca acesta ar putea fi un infractor.

Se insista asupra responsabilizarii functionarilor publici de la toate nivelurile pentru eficientizarea activitatii specifice administratiei publice, in vederea garantarii sigurantei persoanei, a ordinii si a legalitatii, ca dimensiuni ale democratiei si ale mentinerii echilibrului si credibilitatii institutiilor statului de drept.

Etimologic, cuvantul administratie provine din limba latina si este format din prepozitia ad, care inseamna la, catre si minister care se traduce prin "servitor, supus mai mic, slujbas"[1]. De aici, cuvantul legat administer ne apare atat intr-o semnificatie directa: ajutor al cuiva, slujitor, executant, cat si intr-o semnificatie figurativa de unealta, instrument. Plecand de la sensul etimologic, s-a ajuns la o prima semnificatie a notiunii de administratie si anume serviciul celui mai mic, a celui supus; activitate subordonata, sub comanda. Aceasta "semnificatie din limba latina a patruns in toate limbile de circulatie mondiala" .

Dictionarul limbii romane retine pentru verbul a administra explicatia: a conduce, a carmui, iar pentru "administratie"- totalitatea autoritatilor administrative existente intr-un stat, sectie sau serviciu, care se ocupa de probleme administrative ale unei institutii sau "agent economic"[3].

Constitutia noastra, spre deosebire de Constitutiile altor tari (de exemplu Franta), dupa care parlamentul dispune doar de un domeniu rezervat legii, consacra rolul Parlamentului de unica autoritate legiuitoare a tarii. Aceasta inseamna ca numai Parlamentul are prerogativa stabilirii de norme cu caracter primar. De aici, o consecinta imediata, executivul si administratia publica, chiar daca adopta norme, acestea nu pot fi decat secundum legem si praeter legem.

Intr-o formulare concentrata , administratia publica poate fi definita ca ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere politica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza "serviciile publice"[4].

Alti autori au definit administratia publica ca fiind "o activitate de organizare si executare a legii sau de prestare a serviciilor publice, desfasurate de autoritatile administratiei publice sau de institutii publice ori organizatii, potrivit legii"[5].

Administratia publica nu mai este nici forma de realizare a puterii de stat (sau forma fundamentala de activitate a statului), pentru ca sistemul democratic al Constitutiei Romaniei din 1991, revizuita in 2003, ca de altfel in sistemul tuturor Constitutiilor democratice, nu numai statul este persoana morala de drept public. Fata de reglementarile din tara noastra, aceasta calitate, in mod neindoielnic, apartine si unitatilor administrativ - teritoriale. Administratia locala, in baza principiului autono 252g66c miei locale, este, ca esenta, "administratie publica si nu administratie de stat." [6]

Nu se poate face abstractie de dimensiunea sociala a faptului administrarii, oricat de specializat ar fi domeniul in care se realizeaza si oricat de sofisticat ar fi echipamentul tehnic utilizat. Ajungem la om, la caractere, la profesie sau, dimpotriva, la o desemnare, in functii administrative, prin jocul politic.

Cand "valoarea"[7] pe care o are de realizat un fapt administrativ este o valoare politica, atunci suntem in prezenta unei administratii publice.

FUNCTIA PUBLICA SI FUNCTIONARUL PUBLIC

FUNCTIA PUBLICA

1. Aspecte generale ale functiei pulice

Functia publica este conditie obiectiva, necesara si indispensabila a desfasurarii activitatii, fiecarui angajator din administratia publica.

Necesitatea respectarii unei anumite ordini, a unor reguli, care sa coordoneze conduita indivizilor, pentru atingerea scopului comun, se impune cu "forta evidenta valabila pentru orice activitate umana desfasurata in colectiv"[8].

Autorii de drept public, ca si cei de stiinta administratiei, sunt unanimi a considera ca la ora actuala democratia nu mai poate sta la usa de acces pentru functiile publice, acesta trebuie sa fie accesibile pentru orice cetatean, in virtutea principiului egalitatii in drepturi. De aici , principiul contemporan al egalitatii accesului la functii publice.

Egalitatea accesului la functii publice a fost unul din obiectivele revolutionarilor francezi de la1848, fiind inscrise expres in art. 6 alin.(4) din Declaratia drepturilor omului si cetateanului din 26 august 1789, formula devenita celebra: Toti cetatenii fiind egali in fata legii, au capacitatea de a fi admisi la toate demnitatile, locurile si muncile publice, conform capacitatii lor, fara nici o alta discriminare decat aceea a virtutilor si a talentului lor.

Egalitatea accesului sub aspect juridic, trebuie inteleasa ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului si autoritatilor, ca o egalitate a sanselor, deci a conditiilor, dar in competitie nu pot intra decat cei care indeplinesc acele conditii, urmand ca dintre acestia, "pe baza merit system sa fie alesi si apoi incadrati anumiti candidati la functia publica"[9].

Conform Constitutiei din 1991, art. 16 alin. 3: "Functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, in conditiile legii, de persoanele care au cetatenie romana si domiciliul in tara. Statul roman garanteaza egalitatea de sanse intre femei si barbati pentru ocuparea acestor functii si demnitati"[10].

Este indubitabil ca functia publica presupune prin insasi esenta sa existenta unor drepturi si obligatii stabilite, pe cale unilaterala, prin norme juridice, de catre "organele competente"[11].

2. Notiunea de functie publica

Notiunea de "functie publica"[12], traditional, s-a impus ca o notiune fundamentala a dreptului public, in principiu a dreptului administrativ, ea fiind strans legata de notiunea de activitate, autoritate, organ. S-a aratat ca un organ de stat sau o autoritate publica, in general, structural, cuprinde trei elemente:

a)   competenta;

b)  mijloace materiale-financiare ;

c)   personalul, iar personalul la randul sau, este structurat pe compartimente, linii ierarhice si functii, dintre care numai unele ne apar ca fiind functii publice.

In opinia unor "autori" functia publica este:

a. o totalitate de atributii, competente de specialitate si responsabilitati cu care sunt dotate la infiintare serviciile publice;

b. functiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse in statul de functii, intocmit si aprobat, potrivit legii;

c. atributiile si competentele functiilor publice se stabilesc in raport cu sarcinile specifice pe care serviciile publice le exercita in vederea satisfacerii intereselor generale ale societatii;

d. atributiile si competentele functiei publice se exercita in mod continuu si ritmic;

e. atributiile si competentele functiei publice se realizeaza de catre functionari publici numiti in functia respectiva;

f. persoana fizica care doreste sa ocupe o functie publica trebuie sa indeplineasca conditiile de studii si stagiu cerute de statul de functii al serviciului public;

g. pentru munca prestata, in cadrul functiei publice pe care o ocupa, functionarul public primeste un salariu lunar si alte drepturi banesti prevazute de lege;

h. functia publica se desfiinteaza de catre organul care a infiintat-o, prin acte juridice de aceeasi natura.

In consecinta, prin functie publica vom intelege situatia juridica a persoanei fizice-investita legal, cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice - "ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza continutul juridic complex dintre persoana fizica respectiva si organul care l-a investit"[14].

Legiuitorul a definit functia publica ca reprezentand "ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala"[15]

Definind notiunea de functie publica, Prof. P. Negulescu arata ca "functiunea publica este complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vedere de a fi ocupata, in chip temporar, de un titular (sau mai multi), persoana fizica, care exercitand puterile in limitele competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata "functiunea" .

Daca prin "notiunea" de functie publica intelegem o profesie, in virtutea careia persoana care o ocupa are un drept la cariera, atunci trebuie sa indeplineasca anumite conditii generale, necesare pentru ocuparea oricarei functii publice, si conditii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de functii din administratie, din sfera justitiei, a legislativului.

3. Functia de demnitate publica

Functia de demnitate publica este acea functie publica care se ocupa prin mandat direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii.

In opinia unor autori si demnitarii se impart in trei categorii, in functie de competenta teritoriala pe care le-o da functia de demnitate publica pe care o ocupa:

a. demnitari nationali;

Sunt demnitari nationali: Presedintele Romaniei, parlamentarii, ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale. Cu alte cuvinte, detin functii de demnitate publica - sunt demnitari nationali - cei care ocupa functiile prevazute in Anexa II/2 a Legii nr.154/1998, in Capitolul I pct. 1-9 si Anexa II/2, din aceiasi lege, pct. 1-45, precum si cei cu functii asimilate cu functii de demnitate publica, cuprinsi in Anexa III din sus-mentionata lege.

b. demnitari judeteni;

Sunt demnitari judeteni: presedintele si vicepresedintele consiliului judetean, consilierii consiliului judetean, prefectul si subprefectul.

Mentionam ca sunt asimilati demnitarilor judetului: primarul general si viceprimarii, consilierii Consiliului General al municipiului Bucuresti, precum si prefectul si subprefectii municipiului Bucuresti.

c. demnitari locali (municipali, orasenesti si comunali)

Sunt demnitari locali: primarii si viceprimarii municipiilor, oraselor si comunelor, precum si "consilierii consiliilor municipale, orasenesti si comunale"[18].

Functiile si demnitatile publice de sorginte politica (Presedintele Romaniei, parlamentarii, membrii Guvernului, consilierii judeteni, consilierii locali si primarii) sunt ocupate in baza votului cetatenilor, urmare exercitarii drepturilor electorale.

Restul functiilor care formeaza executivul ("secretar de stat si prefectul"[19])sunt ocupate in baza "criteriului selectiei libere" a Primului-ministru, investitura in functie facand-se fie prin hotarare de Guvern (cazul prefectilor), fie prin decizia a Primului-ministru (cazul secretarilor de stat).

4. Ocuparea functiilor publice

Cat priveste functiile statutare, din prevederile Legii nr. 188/1999, republicata, rezulta ca intrarea in corpul functionarilor publici se face prin "concurs organizat in conditiile legii de catre"[21] comisia de concurs constituita recrutarea inaltilor functionari publici, de catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici, de catre autoritati si institutii publice din administratia publica centrala si locala, pentru ocuparea functiilor publice de executie, a functiilor publice de conducere de sef serviciu si sef birou si, respectiv, a functiilor publice specifice vacante, de catre Institutul National de Administratie. Articolul 51 alin. (1) dispune ca " Ocuparea functiilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire si concurs."

Se poate spune ca disputa pe aceasta tema nu mai are obiect fata de pozitia transanta adoptata de Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici: "

Personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiilor publice, care efectueaza activitati de secretariat, administrative, protocol, gospodarire, intretinere - reparatii si de deservire, este angajat cu contract individual de munca. Persoanele care ocupa aceste functii nu au calitatea de functionar public si li se aplica "legislatia muncii" [ art.5 alin.(2)] [22].

Actul administrativ de numire in functie "nu reprezinta altceva decat manifestarea de vointa a uneia dintre parti pentru incheierea unui raport juridic contractual. Este vorba, asadar, de un acord de vointe, "de un contract"[23].

Ocuparea unei functii publice prin concurs da dreptul celui care, desi a castigat concursul, nu a fost numit in functia publica pentru care a candidat, la actiunea introdusa la instanta de contencios administrative competenta.

5. Clasificarea functiilor publice din administratia publica

1. Din punctul de vedere al importantei functiei in realizarea competentei organelor administratiei de stat, deosebim doua mari categorii:

Ø     functii de conducere;

Ø     functii de executie.

Sub aspectul continutului procesului decizional administrativ, functiile de conducere sunt:   

a)functii care presupun toate elementele conducerii;

b)functii care presupun, in mod preponderent, realizarea numai anumitor elemente ale conducerii (organizare, coordonare, control).

Sub aspectul sursei legislative, distingem:

Ø     functii prevazute numai in Constitutie (functii de demnitari si anumite functii eligibile);

Ø     functii prevazute in Statutul functionarilor publici;

Ø     functii prevazute in statute speciale, stabilite in anumite sectoare ori pentru anumite organe.

Sub aspectul gradului de complexitate si raspundere, distingem:

Ø     functii de conducere la nivelul organului administrativ;

Ø     functii de conducere la nivelul organelor interne(ce nu apar si ca organe de conducere);

Ø     functii de conducere la nivelul compartimentelor(aparatului).

Sub aspectul naturii intrinseci, putem identifica doua categorii:

Ø     functii de conducere cu o natura exclusiv administrativa (ministru, director general, director, rector);

Ø     functii de conducere de specialitate( de exemplu director tehnic, inginer sef, contabil sef).

Sub aspectul retributiei, retinem:

Ø     functii de conducere retribuite (iar, dupa caz, cu sau fara indemnizatie);

Ø     functii de conducere neretribuite (mai ales in ipoteza cumulului).

Functii de executie, la randul lor, sub aspectul naturii, pot fi clasificate in doua categorii:

Ø     functii pur administrative (de exemplu consilier, expert);

Ø     functii de specialitate: tehnice; economice; juridice; alte specialitati.

2. Dupa gradul de strictete al disciplinei, retinem cele doua mari categorii:

Ø     functii civile;

Ø     functii cu caracter militar.

3. Dupa modul de desemnare a titularilor, distingem trei mari categorii:

Ø     functii care presupun numirea titularilor;

Ø     functii care presupun repartizarea titularilor;

Ø     functii care presupun alegerea titularilor, alegere realizata, dupa caz, de: popor, o Camera a Parlamentului, Camerele in sedinta comuna, consiliul local, consiliul judetean, diferite adunari generale, diferite consilii de conducere(administratie) sau stiintifice.

4. Dupa regimul juridic aplicabil, distingem trei mari categorii:

Ø     functii carora li se aplica un regim de drept public , axat pe competitie politica (parlamentari, ministri, secretari de stat, prefecti, alesi locali);

Ø     functii carora li se aplica regimul dreptului comun, intelegand prin drept comun regimul stabilit de Statutul functionarilor publici (marea majoritate);

Ø     functii carora li se aplica regimuri statuare speciale, potrivit principiilor Statutului functionarilor publici (cadre active ale armatei, politisti, functionari publici din autoritatea vamala, servicii diplomatice si consulare).

FUNCTIONARUL PUBLIC

1. Aspecte generale ale functionarului public

Este bine cunoscuta importanta pe care a acordat-o Max Weber functionarului profesionist, "stalpul de rezistenta al statului modern si al economiei moderne". El afirma ca numai in spatiul occidental european, acesta se putea apropria de conditia de "element constitutiv pentru ordinea sociala."[24]

Titularul unei "functii publice"[25], intr-o formulare generica, poarta denumirea de "functionar public" . Persoanele fizice care ocupa, in conditiile legii functiile publice din cadrul serviciilor publice se numesc functionari publici.

2. Notiunea de functionar public

Notiunea de functionar public a fost definita prima data in legislatia noastra in Legea pentru Statutul functionarilor publici din 19 iunie 1923 - unul dintre primele statute ale functionarilor publici din Europa - care in art. 1 prevedea: "Sunt functionari publici cetatenii romani, fara deosebire de sex, care indeplinesc un serviciu public permanent (civil si eclesiastic) la stat, judet comuna sau la institutiile al caror buget este supus aprobarii parlamentului, Guvernului sau consiliilor judetene si comunale" [27].

Era exclus ca o persoana care, pe langa cetatenia romana, mai avea si o alta cetatenie, sa ocupe o functie publica, oricat de mica, fie si functionar in aparatul unui consiliu local.

In decembrie 1989 A. Iorgovan definea persoana fizica care este investita in mod legal, prin actul de vointa unilaterala a unui organ de stat, cu sarcina indeplinirii, pe un timp limitat sau nedeterminat a unei functii de stat, in vederea realizarii competentei organului din structura caruia face parte functia respectiva.

In contextul integrarii Romaniei in Uniunea Europeana, doctrina romaneasca este obligata sa puna si problema functionarului public european, fiind de la sine inteles ca Romania va avea la Bruxelles nu numai euro-parlamentari ci si euro-functionari.

Prin Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei din 1991, nr.429/2003, alin.(3) al art.16 a cunoscut o modificare esentiala, in sensul de a se permite accesul la functiile si demnitatile publice a cetatenilor romani care au si o alta cetatenie. Se deduce, logic, cu atat mai mult, ca o functie publica in Romania nu poate fi ocupata de o persoana care are numai cetatenie straina sau este fara cetatenie, fiind un "principiu prezent si in alte constitutii" .

Prof. P.Negulescu, dand o definitie notiunii de functionar public, arata ca functionarii publici sunt acei cetateni care, fiind numiti de autoritatea competenta si investiti in mod legal cu atributele functiei lor, presteaza in mod permanent o anumita activitate, ce nu este exclusiv manuala, in scop de a face sa functioneze un serviciu public in schimbul unui salariu platit periodic.

P. Negulescu mai defineste functia publica ca fiind complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vederea de a fi si ocupata, in chip temporar, de un titular (sau mai multi), persoana fizica care, executand puterile in limitele competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea.

Iar profesorul A. Teodorescu sustinea "functionarul public este persoana care, in schimbul unei remuneratii, indeplineste sau colaboreaza in mod permanent la indeplinirea unui serviciu public depinzand de autoritatea administrativa a statului, judetelor sau comunelor"[29].

Definitia functionarului public: persoana fizica investita in mod legal, prin actul de vointa unilaterala al unei autoritati publice sau al cetatenilor, cu sarcina indeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei functii publice, in vederea realizarii competentei organului din structura caruia face parte functia respectiva. Pe langa trasaturile deja subliniate, mai retinem aici "legalitatea investiturii"[30].

Valentin I. Prisacaru sustine ca functionarul public este acea persoana fizica care, cu respectarea conditiilor cerute de lege, a fost investita prin numire intr-o functie publica, pentru a desfasura, contra unui salariu, o activitatea continua si ritmica. Pe timpul cat detine functia publica, persoana fizica are anumite drepturi si ii revin "anumite obligatii"[31].

In consecinta, prin functia publica vom intelege situatia juridica a persoanei fizice-investita, legal, cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice-ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor care formeaza "continutul juridic complex dintre persoana fizica respectiva si organul care l-a investit"[32].

Statutul functionarilor publici, in art. 2 alin. 2 defineste functionarul public ca fiind "persoana numita, in conditiile prezentei legii, intr-o functie publica" iar literatura de specialitate defineste functionarul public astfel: "persoana legal investita prin numire intr-o functie publica din structura unui serviciu public administrativ, in scopul indeplinirii competentei acestuia" [33]

In explicarea notiunii de "functionar", trebuie sa tinem seama si de dispozitiile art. 147 alin. (1) C. pen.. Potrivit acestui text de lege, prin functionar public, se intelege orice persoana care exercita, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investita, o insarcinare de orice natura, retribuita sau nu, in serviciul unei unitati dintre cele la care se refera art.145. Prin termenul public se intelege, institutiile publice, institutiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publica, serviciile de inters public, precum si bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public.

Potrivit art.147 alin.(2) prin "functionar" se intelege persoana mentionata in alin. (1), precum si orice salariat care exercita o "insarcinare in serviciul unei alte persoane juridice decat cele prevazute in acel alineat"[34].

3. Atributiile si responsabilitatile functiilor publice

In virtutea raportului de subordonare, salariatul trebuie sa respecte nu numai obligatiile generale de munca prevazute in actele normative, in contractul colectiv si contractul individual de munca, in regulamentul intern, dar si masurile (dispozitiile) date de angajator prin decizii., ordine scrise sau verbale in exercitarea atributiilor sale de coordonare, indrumare si control. Punand in evidenta importanta indatoririi de a respecta disciplina muncii, Codul muncii o enunta in art. 30 alin. (2) lit. b ca o obligatie distincta a salariatilor. Aceasta obligatie corespunde dreptului angajatorului-prevazut la art.263 alin.1 din acelasi cod-de a aplica sanctiuni disciplinare salariatilor ori de cate ori constata ca acestia savarsesc "abateri disciplinare" .

Atributiile si responsabilitatile functiilor publice se stabilesc prin lege sau, pe baza legii, prin actele de infiintare, organizare si functionare a serviciilor publice - autoritati ale administratiei publice si institutii publice subordonate acestora. Conducatorii autoritatilor (organelor) publice, ori ai institutiilor publice stabilesc fisa postului adica a atributiilor si responsabilitatilor ce revin unui functionar public numit intr-o "functie publica."[36]

4. Metode de selectare a functionarilor publici

Lucrarile occidentale de stiinta administratiei, de regula, analizeaza doua mari categorii de metode de selectare a functionarilor publici:

Ø     metodele nedemocratice, incluzand in aceasta sfera metodele folosite indeosebi in

Antichitate si evul mediu: hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul (favoritizmul);

Ø     metodele democratice, cele folosite (sau cel putin proclamate) de administratiile

moderne si contemporane: selectia politica, selectia intelectuala, selectia profesionala.

RASPUNDEREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

1. Aspecte generale ale raspunderii juridice a functionarilor publici

Raspunderea juridica nu poate fi conceputa decat ca un tip special de raport juridic si anume un raport juridic de constrangere, al carui continut il formeaza, pe de o parte, dreptul statului de a trage la raspundere pe acela care a incalcat o norma de drept si de a aplica sanctiunea prevazuta de norma juridica incalcata, iar pe de alta parte obligatia corelativa a persoanei vinovate de incalcarea perceptului normei de a raspunde in fata statului pentru conduita sa si de a se supune sanctiunii aplicate pe baza "normei incalcate, care o prevede"[37].

Incalcarea de catre functionarii publici cu vinovatie a indatoririlor de serviciu, dispune art.64 din Legea nr. 188/1999 privind Statutului functionarilor publici, atrage raspunderea disciplinara, contraventionala, civila sau penala, dupa caz. Notiunea de vinovatie presupune intentia functionarului public ca prin actele sau faptele sale administrative sa savarseasca o abatere disciplinara, o abatere administrativa, "un delict sau un cvasidelict ori o infractiune" .

"Specificul" raspunderii juridice a functionarilor publici este dat de circumstantierea locului, timpului si modului de savarsire a faptului ilicit, dar si de calificarea subiectului-activ din punct de vedere al savarsirii faptei si pasiv din punctul de vedere al raspunderii juridice caruia i se cere sa aiba calitatea de functionar public.

2. Notiunea de raspunderea juridica

Raspunderea juridica este acea forma a raspunderii sociale constand in complexul drepturilor si obligatiilor conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a producerii unor fapte ilicite si care constituie cadrul in care se realizeaza sanctiunile juridice menite sa asigure restabilirea "ordinii de drept"[40].

Functionarul public trebuie sa suporte consecintele actelor si faptelor sale ilegale si atunci cand sunt savarsite ori nu sunt savarsite - de exemplu, nu a elaborat un act administrativ, un certificat sau orice alt inscris, in termenul prevazut de lege, din "culpa sau neglijenta". [41]

3. Conditiile care atrag raspunderea juridica

Faptele care atrag raspunderea juridica a functionarilor publici trebuie sa indeplineasca "cumulativ urmatoarele conditii"[42]:

Ø     Sa fie fapte care intra in sfera ilicitului: disciplinar, contraventional, penal sau civil, fiind prevazute in legislatia specifica;

Ø     Sa fie savarsite cu vinovatie (intentie sau culpa);

Ø     Sa fie generatoare de prejudicii;

Ø     Intre savarsirea faptului si producerea prejudiciului exista o legatura de cauzalitate;

Ø     Subiectul activ al faptului ilicit, subiect pasiv al raspunderii juridice, trebuie sa aiba calitatea de functionar public;

Ø     Faptul ilicit, izvor al raspunderii juridice, sa fie savarsit in timpul serviciului sau in legatura cu activitatile de serviciu.

4. Forme de manifestare a raspunderii juridice a functionarilor publici

Potrivit art. 64 din Legea nr.188/199 prevede ca principalele forme de manifestare a raspunderii juridice a functionarilor publici sunt:

4.1. Raspunderea disciplinara,

Raspunderea administrativ-disciplinara este situatia juridica care consta in complexul de drepturi si obligatii conexe, continut al raporturilor juridice sanctionatorii, stabilite, de regula, intre un organ al administratiei publice sau, dupa caz, un functionar public, si autorul unei abateri administrative (organ de stat, functionar public, structura nestatala, persoana fizica) ce nu este "contraventionalizata"[43].

Raportul juridic in care apare raspunderea disciplinara a functionarului este un raport juridic de drept public specific dreptului administrativ, reglementat de principiile si normele dreptului administrativ, respectiv raportul juridic de subordonare ierarhica. Natura juridica a raspunderii disciplinare a functionarului public trebuie definita prin raportare la natura raportului juridic ce se naste "intre Stat si autoritatea administrativa pe de o parte si functionarul public, pe de alta parte"[44].

Raspunderea disciplinara care intervine atunci cand au fost incalcate obligatiile ce constituie continutul raportului juridic de munca, aplicandu-se, deci, numai functionarilor in continutul functiei carora exista si raporturi de munca; ea consta si in aplicarea sanctiunilor disciplinare prevazute de "Codul muncii"[45].

Functionarii publici, dispune alin.(1) al art.42 din Legea nr. 188/1999, republicata, au obligatia sa isi indeplineasca cu profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea indatoririle de serviciu si sa se abtina de la orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului functionarilor publici.

Potrivit alin. (1) al art.65, din aceeasi lege, incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici a indatoririlor corespunzatoare functie publice pe care o detin si a normelor de conduita profesionala si civica prevazute de lege constituie abatere disciplinara si atrage raspunderea disciplinara a acestora.

Abaterile disciplinare pot fi savarsite si din culpa sau neglijenta; ca este asa ne-o demonstreaza lit. b) a alin.(2) al aceluiasi articol, potrivit caruia constituie abatere disciplinara neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor.

Abaterea disciplinara pentru ca aceasta este, in dreptul administrativ, natura juridica a faptelor savarsite de functionarii publici in exercitarea atributiilor ce le revin din functia publica pe care o detin in cadrul unui serviciu public.

Substratul juridic al dreptului disciplinar nu este pericolul social, nici razbunarea sociala, el nu apartine societatii, ci ierarhiei administrative; el deriva din dreptul de supraveghere si raspundere al superiorilor, pentru actele nelegale sau indisciplinare comise de subalternii lor.

Constituie abateri disciplinare, prevede alin.(2) al art. 65, "urmatoarele fapte"

Ø     intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor;

Ø     neglijenta repetata in efectuarea lucrarilor;

Ø     absente nemotivate de la serviciu;

Ø     nerespectarea in mod repetat a programului de lucru;

Ø     interventiile sau staruintele pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal;

Ø     nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor cu acest caracter;

Ø     manifestari care aduc atingerea prestigiului autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;

Ø     desfasurarea, in timpul programului de lucru, a unor activitati cu caracter politic;

Ø     refuzul de a indeplini atributiile de serviciu;

Ø     incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri,

Ø     incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici;

Ø     stabilirea de catre functionarii publici de executie de relatii directe cu pretentii in vederea solutionarii cererilor acestora.

4.2. Raspunderea contraventionala

"Raspunderea contraventionala" este o forma specifica dreptului administrativ si cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaza raspunderea celor care nesocotesc dispozitii de drept administrativ, in raporturile dintre autoritatile administrative, precum si dintre acestea si particulari (persoane fizice sau juridice).

Deci contraventia este o fapta ilicita comisa cu vinovatie, care prezinta pericol pentru societate si constituie temeiul raspunderii contraventionale. Spre deosebire de alte fapte, la contraventie acest pericol este mai redus, iar urmarile sunt mai restranse.

Raspunderea contraventionala, spre deosebire de cea penala sau alte forme de raspundere juridica (cea disciplinara) prezinta particularitatea ca pot fi sanctionate, nu numai persoanele fizice, ci si cele juridice, acest specific, isi gaseste explicatia in faptul ca persoanele juridice ca si entitati distincte, au obligatii specifice in calitatea respectiva.

Statul are dreptul de a trage la raspundere contraventionala pe contravenient pentru contraventia comisa si de a-l constrange sa execute sanctiunea aplicata dar si obligatia de a-l sanctiona pe contravenient numai daca vinovatia sa a fost dovedita si numai in limitele prevazute de lege.

Contravenientul, are obligatia de a raspunde pentru contraventia savarsita si dreptul de a raspunde si de a fi sanctionat numai in "limitele legii" .

Raspunderea contraventionala angajeaza aplicarea unor sanctiuni, precum avertisment, amenda contraventionala, obligarea la prestarea unei activitati in folosul comunitatii iar in cazul in care nu exista consimtamantul functionarului public pentru aplicarea acestei din urma sanctiune se va aplica "sanctiunea inchisorii contraventionale"[49].

"Raspunderea contraventionala"[50] a functionarilor publici intervine in cazul in care acestia au savarsit o contraventie in timpul si in legatura cu sarcinile de serviciu. Legea reglementeaza expres calea de atac: impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii functionarului public se poate adresa cu plangerea la judecatoria in a carei circumscriptie isi are sediul, autoritatea sau institutia publica in care este numit functionarul public sanctionat [ art. 72 (2) din Statut].

4.3. Raspunderea penala;

Raspunderea penala intervine atunci cand faptele functionarilor publici au un grad de pericol social deosebit.

Raspunderea penala presupune savarsirea unei fapte ilicite, a carei caracteristica principala este ca, aceasta trebuie sa constituie un ilicit penal si anume o infractiune. De aceea, pentru a exista raportul juridic penal de constrangere sau de raspundere penala, este necesar ca fapta concret savarsita si interzisa de Codul muncii sau alte legi speciale, sa indeplineasca toate conditiile cerute de norma de incriminare pentru "acel tip de infractiune" .

Raspunderea penala, ca forma a raspunderii juridice, poate fi definita ca fiind insusi raportul juridic penal de constrangere, nascut ca urmare a savarsii infractiunii intre stat, pe de o parte, si infractor, pe de alta parte, raport complex al carui continut il formeaza dreptul statului, ca reprezentant al societatii, de a trage la raspunderere pe infractor, de a-i aplica sanctiunea prevazuta pentru infractiunea savarsita si de al constrange sa o execute, precum si obligatia infractorului de a raspunde pentru fapta sa si de a se supune sanctiunii aplicate, in vederea restabilirii ordinii de drept si restaurarii "autoritatii legii"[52].

Subiectele raspunderii penale, sunt statul, pe de o parte si infractorul, pe de alta parte. Statul reprezinta subiectul denumit activ care exercita constrangerea juridica pentru aplicarea si asigurarea realizarii sanctiunii juridice, iar infractorul, care este denumit subiect pasiv, trebuie sa suporte consecintele faptei penale, adica aplicarea si executarea sanctiunii.

Particularitatea statului, in calitate de subiect activ al raspunderii penale, este aceea ca actiunea sa de constrangere, intotdeauna necesara pentru solutionarea raportului de raspundere penala, nu este posibila fara interventia organelor judiciare, adica a organelor de urmarire penala si a organelor de justitie. Singura exceptie o constituie infractiunile pentru care se prevede expres ca punerea in miscare a actiunii penale se face la plangerea prealabila a persoanei vatamate, caz in care daca acesta nu introduce plangerea in termen, sau o retrage, conflictul de drept penal se stinge in conditiile legii.

Subiectul pasiv al raspunderii penale in domeniul muncii, se particularizeaza prin aceea ca el, poate fi o persoana care are calitatea de salariat sau de una in calitate de angajator. Rezulta ca si intr-un caz si in celalalt, "subiectul pasiv este intotdeauna calificat" . Raspunderea, potrivit legii penale, se angajeaza pentru infractiunile savarsite in timpul serviciului sau in legatura cu atributiile functiei publice pe care o ocupa [ art.74 alin. (1) din Statut].

Art. 74 alin. (2) prevede ca, in cazul in care s-a pus in miscare actiunea penala pentru savarsirea unei infractiuni de natura celor prevazute la art.50 lit. h), conducatorul autoritatii sau institutiei publice va dispune suspendarea functionarului public din functia publica pe care o detine.

Suspendarea raportului de serviciu al functionarului public opereaza de drept daca functionarul public este arestat preventiv. Conform alin. (3) al art. 74, daca se dispune scoaterea de sub urmarire penala ori incetarea urmaririi penale, precum si in cazul in care instanta judecatoreasca dispune anchetarea sau incetarea procesului penal, suspendarea din functie inceteaza, functionarul public respectiv va fi reintegrat in functia publica detinuta anterior, autoritatea (institutia) publica avand obligatia sa ii achite drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Potrivit alin. (4) al aceluiasi articol, in situatia in care nu sunt intrunite conditiile pentru angajarea raspunderii penale ,iar fapta functionarului public poate fi considerata abatere disciplinara, va fi sesizata comisia de disciplina competenta.

4.4. Raspunderea civila

Raspunderea civila costa intr-un raport de obligatii in temeiul caruia o persoana este indatorata sa repare prejudiciul cauzat altuia prin fapta sa ori, in cazurile prevazute de lege, prejudiciul pentru care este raspunzatoare.

Conform art.72, raspunderea civila a functionarilor publici se angajeaza:

v    pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza;

v    pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

v    pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile;

Repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art.72 lit. a) si b), prevede alin.(1) al art.73, se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau dispozitie de imputare ,in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau , dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile.

Raspunderea civila (materiala) a functionarilor publici isi are temeiul in raporturile de serviciu.

Raspunderea materiala intervine cand functionarul public, printr-o fapta ilicita savarsita in legatura cu serviciul ori in timpul exercitarii atributiilor de serviciu, cauzeaza

un prejudiciu organului din structura caruia face parte "functia ce o detine"[54].

Art.270 alin.1 din Codul muncii prevede ca "salariatii" raspund patrimonial, in temeiul normelor si principiilor raspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina si in legatura cu munca lor. Ea este patrimoniala deoarece salariatul care a produs o paguba angajatorului va fi obligat, cu bunurile apartinand patrimoniului sau in primul rand cu salariul sa acopere acel prejudiciu, reintregind patrimoniul afectat. Si angajatorul este obligat, in temeiul "normelor si principiilor raspunderii civile contractuale, sa il despagubeasca pe salariat in situatia in care acesta a suferit un prejudiciu material din culpa angajatorului in timpul indeplinirii obligatiilor de serviciu sau in legatura cu serviciul" (art.269 alin.1 din Codul muncii).