Reforma si administratie publica

Reforma si administratie publica

Administratia publica reprezinta un domeniu vast, caracterizat de probleme si abordari diverse, dar si de teme ce prezinta o valabilitate perpetua; alaturi de imaginile "clasice" referitoare la sistemele administrative si modul lor de operare problema inovatiei si reformei in domeniul administratiei publice a suscitat intotdeauna o dezbatere teoretica semnificativa axata in primul rind pe compatibilitatea conceptelor de inovatie si administratie publica. Deseori administratia este prezentata ca fiind imobila prin natura sa si incapabila, in esenta, sa se adapteze evolutiilor cerute; diversele abordari ale reformelor administrative se plaseaza pe o scala larga, intre o perceptie pozitiva si o imagine profund negativa a aparatului birocratic.

Pe de o parte putem considera teza pozitiva ce se concentreaza asupra virtutilor unui sistem administrativ institutionalizat si laicizat. In analiza facuta de Max Weber birocratia reprezinta un progres considerabil in tehnicile de organizare a grupurilor umane. Datorita complexitatii crescute pe care acestea o prezinta gestionarea devine tot mai dificila iar solutiile traditionale apar a fi depasite si incapabile sa conduca la construirea unor sisteme moderne. Ca atare apare ca o tendinta naturala promovarea unui fenomen general de institutionalizare si laicizare a puterii care acopera atit nivelele de conducere cit si cele de executie. Din aceasta perspectiva birocratia elimina elementele feudale: opune autoritatea functiei personalizarii puterii; universalitatea regulilor privilegiilor; selectia pe baza competentei specializate sistemului de favoruri; un sistem ierarhic clar unui complex de subordonare bazat pe legaturi familiare.

Astfel descrisa birocratia apare a fi tipul ideal de organizare formala si rationala (un "sistem de administratie publica institutionalizata", Bariali, 1994); aceasta analiza poate parea a fi in continuare pertinenta; modelul de organizare birocratica este legat de existenta statului de drept si deci de cea a democratiei. Este posibil sa afirmam ca birocratia de tip weberian reprezinta una din conditiile necesare aparitiei unor societati unde libertatile individuale sint dezvoltate. Acest lucru poate fi sustinut de exemplul unor tari subdezvoltate in care organizatiile publice functioneaza pe baza unui model de tip feudal ce favorizeaza nepotismul si utilizarea abuziva a privilegiilor.

Este insa interesant de observat ca elementele pozitive ale sistemului birocratic au fost mai putin puse in evidenta de-a lungul timpului, pe fondul dezvoltarii unui puternic curent de analiza a disfunctionalitatilor fenomenului birocratic. Teza negativa, axata pe ideea patologiei birocratice, a avut un impact si o raspindire semnificativa. Aceleasi elemente care asigura eficacitatea in conditii generale - tehnicitatea, respectarea regulilor, precizia, repartizarea stricta a sarcinilor, raporturile formalizate, etc. - pot conduce, in cazuri particulare, la ineficacitate. Tratarea cazurilor particulare de o maniera personalizata suscita din partea structurii birocratice o reactie de dezaprobare. Birocratia va cauta sa includa cazul intr-o categorie definita pentru care exista reguli clare iar aceasta maniera impersonala de tratare a problemelor da nastere reprosurilor de rigiditate si inflexibilitate adresate birocratiei.

Putem sa ne intrebam de ce un sistem administrativ de tip birocratic ar fi interesat sa evolueze, sa isi modifice maniera de functionare; odata plasata in cadrul sistemului administrativ institutia publica va fi interesata de altceva in afara traditionalei preocupari de crestere a greutatii birocratice? ce tip de stimuli (interni sau externi) este mai important din punctul de vedere al reformei?; din acest punct de vedere putem identifica citeva constringeri externe capabile a exercita o presiune semnificativa. Daca am incerca trasarea unui model al reformelor manageriale in domeniul sectorului public, vazut ca o harta conceptuala sau o diagrama a fortelor implicate in acest fenomen, acesta ar trebui sa se constituie intr-o sinteza a experientelor de reforma in diferite societati. Arhitectura acestui model trebuie sa inglobeze citeva concepte cheie (Pollit, Bouckaert, 2000):

procesul de luare a deciziilor la elite; acest lucru nu poate fi perceput ca fiind un accident odata ce multe teorii referitoare la reforma administrativa considera ca schimbarile vizate au avut un sens descendent, in sensul ca au fost gindite si promovate de catre politicieni sau inalti functionari publici. Bineinteles, aceste elite pot fi puternic influentate de idei si presiuni "din afara"; oricum reforma managementului public, in special la nivelul administratiei centrale, este un proces ce tinde a fi initiat la nivelele superioare ale guvernamintului. Evident, in cadrul acestei discutii trebuie sa facem o distinctie intre perceptiile elitei referitoare la ceea ce este de dorit sa reprezinte reformele si ceea ce este realizabil. Exista alte doua observatii importante ce pot fi mentionate referitor la acest model de luare a deciziilor de catre elite. Prima se refera la faptul ca schema reformelor este rareori comprehensiva, chiar si in intentie. Reformatorii vor incerca sa imbunatateasa institutii sau programe particulare, uneori un sector intreg (educatie, sanatate, protectie sociala, etc), si mai putin sa remodeleze intregul spectru de institutii ale sectorului public intr-o singura actiune; nu exista un singur design sau un singur designer in ceea ce priveste reformele ci o multime de incercari si formulari, lucru ce trebuie luat in considerare de orice tentativa serioasa de modelare institutionala (Goodin, 1996).

Poate fi extrem de usor sa exagerezi gradul de intentionalitate in multe reforme. Rezultatele finale ale eforturilor reformatoare pot reprezenta doar o vaga urma a intentiilor manifestate de elite la debutul procesului. Institutiile existente pot fi uneori mai degraba produsul unor actiuni ce nu a mers bine decit rezultatul transformarii elitelor organizationale in "zei" capabili sa realizeze in mod rutinier scheme largi de imbunatatire a situatiei.

- influenta fortelor economice la nivel global; anumiti comentatori considera ca globalizarea si cresterea importantei si influentei companiilor multinationale si a comertului international au slabit controlul guvernelor nationale in ceea ce priveste propriile politici economice - este ceea ce Konig (1996) numeste "reducerea latitudinii financiare". Intensificarea competitiei internationale a obligat, de asemenea, guvernele sa acorde o atentie mult mai mare decit inainte competitivitatii "firmelor "lor". Companiile nationale sunt incapabile sa se incadreze in mod corespunzator in competitie daca sunt presate de taxe foarte mari (destinate finantarii cheltuielilor publice) sau de o birocratie puternica si consistenta. Aceste argumente, deosebit de puternice si influente nu pot fi trecute cu vederea; totusi, este important sa nu exageram puterea lor explicativa dincolo de anumite limite. Chiar daca acceptam, inevitabil, faptul ca fortele economice la nivel global constituie un factor vital in ceea ce priveste considerarea serioasa a reformelor administrative, ele nu determina forma precisa sau desfasurarea exacta in timp a acestor reforme. Modelele managementului schimbarii se prezinta sub forme specifice in diferite tari, sugerind faptul ca efectele pietei globale nu sunt uniforme. Mai mult, momentele de desfasurare a unor reforme particulare in diferite tari nu sunt, in mod frecvent, corelate cu crize economice. Unele dintre tarile cele mai de succes in domeniul economic in anii'80 (in special Germania si Japonia) au fost, in acelasi timp, printre cele mai putin active in domeniul reformei managementului public. In cele din urma trebuie observat faptul ca presiunile economice nu se traduc in mod direct in anumite tipuri de reforma manageriala. Reformatorii au nevoie de idei- modele/planuri/viziuni despre cum poate fi organizat mai bine sectorul public; pietele pot furniza presiunea necesara schimbarii dar nu inlocuiesc ideile.

- intrarea in functia publica a unor generatii de functionari noi, mult mai orientati catre finalitati si nu inspre proceduri si beneficiind de un nivel de educatie mai ridicat; construirea unei mase critice din acest punct de vedere pare a reprezenta un element favorabil reformei - si de aici importanta care trebuie acordata factorului educational.

- schimbarile socio-demografice reprezinta un alt factor de presiune considerabil. In acest caz ne referim la presiunile aparute datorita schimbarilor in modul de viata a milioane de cetateni din diferite societati. Evident, elementele componente sunt prea numeroase pentru a putea fi prezentate in totalitatea lor, dar ele includ probleme precum cresterea sperantei de viata, schimbari in modelele vietii familiale (cum ar fi rate inalte de divort) si o crestere considerabila in ceea ce priveste rata somajului. Efectul principal al multor dintre aceste schimbari sociale se refera la o crestere majora in ceea ce priveste cererea pentru servicii finantate si furnizate de stat (in sanatate, asigurari sociale, protectie sociala). Spre exemplu in anii '90 resursele in domeniul sanatatii consumate de un american sau britanic avind virsta peste 75 de ani erau de 6 pina la 10 ori mai mari decit cele necesare unui cetatean de virsta medie. A avea un segment important de populatie in virsta implica deci o crestere considerabila a cheltuielilor publice, lucru vizibil in multe state moderne, in cazul carora capitole majore de buget se refera la asigurari sociale si de sanatate.

Cum afecteaza aceste lucruri reforma manageriala in cadrul serviciilor publice? Ca si in cazul globalizarii, impactul este indirect. O crestere a numarului de pensionari sau de someri nu conduce in mod automat la un anumit tip de schimbare organizationala; acest lucru va furniza insa politicienilor si functionarilor publici motive puternice pentru a incerca relaxarea presiunilor exercitate asupra sistemului. Aceasta poate include cresteri in participarea la plati a beneficiarilor, identificarea riguroasa a grupurilor eligibile, etc dar si schimbari cu impact in ceea ce priveste modul de organizare si conducere a serviciilor publice in cauza (Harrison, Pollit, 1994).

- factori relationati cu sistemul politic. Aranjamentele de ordin structural pot fi extrem de importante din acest punct de vedere si sunt capabile sa influenteze reformele manageriale de o maniera semnificativa. Spre exemplu, in Germania, existenta unei abordari constitutionale stricte face foarte dificila, daca nu imposibila, o restructurare majora la nivel federal, in timp ce in Marea Britanie procesul de 919e45j schimbare a masinariei guvernamentale a fost, pentru mult timp, remarcabil de usor (Pollit, Bouckaert, 2000). In tari precum Finlanda, caracterizate de un sistem politic consensual si coalitii de guvernare, procesul de reforma este mult mai putin combativ decit in tari cu un sistem politic mult mai bazat pe "adversitati" (precum Marea Britanie, Noua Zeelanda sau Australia). Un alt exemplu interesant se refera la protectia deosebit de puternica pe care constitutia Germaniei sau tarilor nordice o acorda nivelului regional/local/municipal; acest lucru semnifica faptul ca, de multe ori, guvernul central este in pozitia de a reusi cu relativa dificultate sa extinda procesul de reforma la nivel local - bineinteles in afara cazului in care exista o coalitie care furnizeaza suportul politic necesar chiar la acest nivel. Acest lucru se afla in contrast, spre exemplu, cu actiunea doamnei Thactcher, care in anii '80 a abolit practic Marele Consiliu al Londrei si cele sase autoritati metropolitane atunci cind s-a plasat intr-un profund dezacord cu politicile acestora (Stoker, 1988).

Unul dintre elementele care poate fi considerat a avea o importanta particulara se refera la influxul de idei manageriale noi in interiorul sectorului public. In ultimele doua decade acest lucru a generat un val de idei referitoare la aplicarea managementului in diferite sectoare. Fara indoiala, funizarea de idei manageriale a reprezentat una din industriile in plin avint in anii '80 si'90. Putem considera, de asemenea, ca scrierile unor "guru" si prezentarile consultantilor in domeniul managentului au avut o influenta politica si administrativa semnificativa in diferite democratii occidentale. Unul dintre cele mai vehiculate cazuri se refera la linia descendenta ce porneste de la scriitori de management precum Peter Drucker, trecind prin lucrarea lui Osborne si Gaebler - Reinventing Government si finalizindu-se intr-un raport federal american foarte citat in literatura ce vizeaza reforma: Creating a government that works better and costs less: report of the National Performance Review (Gore, 1996).

Bineinteles ca ideile manageriale, oricit de la moda ar fi, sunt rareori traduse intr-o forma pura direct in anumite reforme specifice. Mult mai des ele sunt incluse intr-o masa larga de idei provenite dintr-o varietate de surse, idei folosite de elitele politice si administrative. Totusi ideile manageriale au avut un impact proeminent in tari precum Statele Unite, Marea Britanie sau Australia; in aceste tari, abordari si tehnici precum Managementul pe Obiective (MPO), Managementul Calitatii Totale (MCT), etc au fost larg acceptate in cadrul sectorului public. In acelasi timp cu aceste teorii manageriale si deseori intersectindu-se cu ele au fost folosite in mod larg principiile constructiei organizationale bazate pe teoriile micro-economice - este, spre exemplu, cazul utilizarii teoriei alegerilor publice.

Ideile politice pot sa se constituie in elemente de influenta asupra reformelor administrative. Partidele politice asimileaza idei despre cum ar dori sa guverneze, iar aceste idei contin elemente de structura, stil si procese. Spre exemplu, un partid poate decide ca doreste sa "reduca birocratia" sau sa "descentralizeze si sa transmita puterea mai aproape de oameni"; de asemenea el poate adopta propuneri specifice precum crearea unor ministere sau agentii pentru mediu, regiuni, familie, sport sau orice alt domeniu ce se intimpla sa fie proeminent sau la moda. Ideile provenite dinspre partidele politice pot fi mai mult sau mai putin infuentate din punct de vedere ideologic; una dintre doctrinele extrem de influente in anii '80 si '90 a fost cea a privatizarii; bazata pe o preferinta consistenta pentru domeniul privat fata de cel public, aceasta doctrina a avut un impact evident asupra sectorului public in ceea ce priveste reducerea dimensiunilor. Australia, Noua Zeelanda si Marea Britanie au promovat programe viguroase de acest tip, doctrina fiind aplicata, chiar intr-o forma ceva mai diluata, si in tari precum Canada, Statele Unite, Franta sau Olanda.

- evolutia tehnologica (aici principalul impact poate fi legat de informatizare; nici o administratie publica nu poate sa neglijeze impactul pe care aparitia noilor tehnologii il are; de la dezvoltarea unor servicii alternative - precum posta electronica sau telefonia mobila - la transferul rapid de informatie elementele legate de tehnologia moderna sunt capabile sa influenteze la baza functionarea organizatiilor publice).

- presiunea venita din partea cetatenilor; este interesant de observat faptul ca reformele manageriale nu sunt in mod obisnuit plasate in topul preferintelor cetatenilor; ele nu reprezinta un subiect fata de care oamenii simpli, de pe strada, au de facut sugestii sau observatii. Chiar daca nu se asteapta in mod deosebit ca cetatenii simpli sa vina cu propuneri concrete pentru un management public mai eficient ei pot exercita o presiune semnificativa pentru schimbare. Daca, spre exemplu, cetatenii se obisnuiesc foarte rapid cu modul de abordare orientat spre satisfactia clientului caracteristic unor firme private ei pot deveni in mod progresiv tot mai nemultumiti de modul de tratare inflexibil si lipsit de amabilitate al serviciilor publice. Asemenea nemultumiri referitoare la standardele scazute in institutii publice pot fi transmise reprezentantilor politici sau mass-mediei. Mai mult, in cazul in care exista o convingere larg raspindita ca functionarii publici sunt corupti sau ca un serviciu public particular este furnizat intr-un mod inechitabil, opinia publica se poate mobiliza pentru a crea o anumita presiune favorabila reformei. Deci, chiar daca acceptam faptul ca cetatenii sunt rareori forta coordonatoare a reformelor administrative, ei pot constitui, in anumite cirsumstante, un element de influenta major.

- Exista un factor de influenta ce opereaza in afara grupurilor principale constituite de fortele socio-economice, factori ai sistemului politic si elemente ale sistemului administrativ. Acesta se refera la efectele unor evenimente speciale: scandaluri, dezastre naturale sau provocate de om, accidente, tragedii imprevizibile, etc. Efectul unor astfel de evenimente in ceea ce priveste programele de reforma poate sa nu fie evident, insa uneori este semnificativ. Spre exemplu, in Statele Unite, dezastrul navetei spatiale Challenger a dus la modificari majore in cadrul National Aeronautics and Space Admnistration (NASA), una dintre cele mai mari agentii federale; este de asteptat ca dezastrul recent al navetei Columbia sa aiba acelasi tip de efect; diferitele accidente conduc de multe ori la o concentrare a mass-media asupra problemei deosebit de sensibile a responsabilitatii institutiilor publice in cadrul noilor politici bazate pe descentralizare (Gregory, 1998).

- presiuni legate de factori externi, tot mai importante in societatile moderne (este suficient sa urmarim aici impactul efortului de integrare al Romaniei in structurile euro-atlantice din punctul de vedere al functionarii administratiei publice); de multe ori, in mod surprinzator, acest element poate avea o importanta mult mai crescuta decit vointa interna de reforma.

Reforma administrativa nu este vizata atit din punctul de vedere al procesului in sine cit din cel al beneficiilor anticipate in urma aplicarii ei. Un management performant va utiliza resursele existente de o maniera eficienta in perspectiva unei dezvoltari organizationale crescute. Aceasta intelegere a termenului este cuprinsa in definitia data reformei administrative de Natiunile Unite ca "folosire deliberata a autoritatii si influentei pentru aplicarea de noi masuri intr-un sistem administrativ prin schimbarea obiectivelor, structurilor si procedurilor in ideea imbunatatirii si dezvoltarii acestuia" (Natiunile Unite, 1983). Unii autori (Quah, 1976,p.58) au mers pina la a considera folosirea termenului de reforma administrativa doar in cazul organizatiilor implicate in obiective de dezvoltare. Alti autori au observat faptul ca reforma administrativa este orientata spre obiective si scopuri multiple, de obicei constind dintr-o mixtura de elemente intra-administrative preocupate de imbunatatirea administratiei si scopuri extra-administrative preocupate de rolurile societale ale sistemelor administrative (incluzind functii pur politice).

Teoretic, intre beneficiile reformei administrative ar trebui sa putem identifica elemente precum:

protejarea drepturilor si libertatilor individuale;

eliminarea barierelor artificiale intre persoane;

prevenirea razboaielor, distrugerii vietilor umane si a proprietatilor;

conservarea resurselor naturale si prezervarea mostenirii culturale;

reducerea suferintei umane, a mizeriei, a suferintei si saraciei.

Pe scurt reforma administrativa este valorizata pentru potentialul sau si contributia adusa progresului uman si calitatii vietii. Din acest punct de vedere ea poate sa contina orice problema de interes public din orice colt al planetei. Aspectul administrativ este deseori pretextul de a avansa inspre o anumita cauza dorita de cetateni; el serveste la a demonstra preocupari, clarifica valori, reafirma ideologii, testa puterea, reordona prioritatile, modifica politicile, simboliza actiuni, etc. Externalitatile reformei administrative nu se refera doar la beneficiile rezultate dintr-o mai buna administrare ci si la cistigurile politice ce pot rezulta din promovarea ei ca si provocare la adresa status quo-ului.

Intr-o perspectiva generala putem considera ca explozia reformelor din ultimele decenii poate fi atribuita unui numar mare de factori, in particular fortelor economice, schimbarilor socio-economice si valului de noi idei manageriale. Oricum, aceasta presiune nu a gasit intotdeauna un teren favorabil de manifestare; dimpotriva, ea a fost foarte rapid contrabalansata de actiunea unor forte opuse - de la opozitia masiva a unor grupuri interesate in status quo pina la rezistenta latenta a unor retele conservatoare. Reforma presupune schimbari la nivelul reglementarilor, schimbari ce presupun timp si majoritati politice interesate. In cazuri extreme, un mod particular de reforma poate necesita modificari chiar la nivelul Constitutiei, sau a unor tratate fundamentale. Mai mult decit atit, chiar daca o majoritate este de acord ca sistemul administrativ nu functioneaza corespunzator, alegerea unei directii clare de actiune nu este simpla. Exista si posibilitatea ca reformele manageriale sa presupuna, pur si simplu, investitii considerabile in noi tehnologii informationale, noi sisteme de evaluare si noi programe de training. Toti acesti factori reprezinta costurile schimbarii si mult prea des reformatorii tind sa subestimeze dimensiunea acestora pina in momentul cind sunt direct confruntati cu ei.

Multe din costurile schimbarilor efectuate sunt asociate cu modificarea sistemelor politice sau administrative, in ideea de a face loc pentru noi forme ale acestora. In orice tara sistemele existente contin multe elemente de istorie ce influenteaza profund prezentul politic si administrativ; asemenea sisteme se constituie practic in harti arheologice ale confruntarilor si compromisurilor trecute (March, Olsen, 1995). Este suficient sa analizam superficial influenta evolutiilor istorice asupra dezvoltarii administratiei publice romanesti pentru a realiza importanta acestui factor.

Odata cu introducerea reformelor manageriale functionarii trebuie sa abandoneze modalitati vechi de a trata problemele si sa adopte altele noi; retele de informatii si influenta bine puse la punct sunt afectate prin aparitia altora noi; politicienii obisnuiti sa foloseasca o anumita configuratie a autoritatii fata de agentiile publice ce prezinta interes pentru ei trebuie sa gaseasca noi modele. Elementele capabile sa limiteze reforma nu se restring in acest caz doar la nivel politic; ele se manifesta similar si in cadrul institutiilor administrative. Cele doua elemente actioneaza impreuna pentru a tempera entuziasmul reformatorilor si pentru a pastra, pe cit posibil, status-quo-ul.

Sistemele administrative se dovedesc deseori greu de schimbat in afara unei abordari incrementale. Spre exemplu serviciul civil al Marii Britanii este construit in jurul unui corp de generalisti in timp ce unele servicii civile continentale (Franta, Germania) se bazeaza mai ales pe functionari pregatiti in domeniul juridic. O asemenea diferenta culturala sau de disciplina nu poate fi eliminata peste noapte, fiind capabila sa influenteze modul in care functionarii abordeaza si conceptualizeaza o varietate de probleme. Diferentele structurale pot sa fie semnificative: in Suedia si Finlanda guvernamintul central a constat mult timp dintr-un grup de ministere de dimensiuni modeste inconjurate de un cerc de agentii relativ independente cu responsabilitati pentru cea mai mare parte a problemelor operationale. Aceast lucru a reprezentat un sistem mult mai descentralizat (cel putin pina curind) decit in Franta sau Marea Britanie. Multe din problemele pentru care autoritatile locale din Marea Britanie ar trata direct cu un minister ar fi rezolvate de agentii independente in Finlanda sau Suedia (chiar daca la inceputul anilor '90 finlandezii au lansat o actiune de limitare a propriului sistem bazat pe agentii). Un alt exemplu se refera la reglementarile referitoare la personal; aceste reglementari sunt necesare pentru a ne asigura ca functionarii publici se comporta de o maniera propice. Cu timpul insa ele au tendinta de a capata dimensiuni masive, lipsite de sens; reducerea sau revizuirea reglementarilor prezente sub forma unor manuale complexe poate fi insa la fel de dificila. Cind, in 1993, vicepresedintele american Al Gore a lansat National Performance Review, manualul federal al functionarilor publici a fost ars, in mod ceremonial, la Casa Alba; realitatea a fost insa mult mai putin impresionanta - un serviciu public masiv nu poate pur si simplu elimina rapid regulile interne traditionale, multe dintre agentii continuind sa aplice aceleasi proceduri ca si inainte. Reglementarile referitoare la personal pot deveni deosebit de constringatoare in ceea ce priveste efectul lor asupra efortului de reforma (asa cum s-a intimplat, spre exemplu, in Franta).

La un nivel mai aplicat sistemele administrative pot pune probleme extrem de practice in calea reformei. Spre exemplu, informatizarea serviciului public este o forma prin intermediul careia se pot aduce schimbari importante in ceea ce priveste eficienta si simplificarea procedurilor birocratice. In practica insa acest efort poate conduce la complicatii semnificative. O multime de functionari vor trebui pregatiti pentru a putea folosi noile tehnologii; nivelul educational necesar intrarii in functia publica va creste; sindicatele functionarilor se pot arata preocupate de aceste schimbari si gata sa reziste unor forme de reformare care conduc, inevitabil, la restructurari de personal. Probleme de relationare a informatiilor continute de noile baze de date cu altele situate la diferite nivele guvernamentale pot pune diferite probleme, inclusiv legale. Pentru a realiza o astfel de schimbare este evident ca este nevoie de eforturi, planificari si esalonari in timp deosebit de riguroase. Anuntarea reformelor reprezinta partea usoara a actiunii, punerea lor in practica necesitind competenta si rabdare.

In ciuda tuturor acestor obstacole remarcabile diverse reforme sunt lansate si au deseori un impact real. Continutul pachetelor de reforme reprezinta produsul interactiunii intre ceea ce este dorit si ceea ce este posibil; atunci cind sunt lansate aceste reforme contin o dimensiune retorica considerabila, combinind stiluri si idei de moment. Ele incearca sa initieze sau sa sustina discursuri capabile sa promoveze schimbari institutionale particulare. De multe ori reformele anuntate la inceput se regasesc intr-o masura extrem de redusa la nivelul rezultatelor finale. Procesul de implementare reprezinta un stagiu important al procesului de reforma iar stiinta administratiei nu este foarte exacta; multe elemente sunt asimilate de-a lungul efortului de punere a ideilor in practica si unele dintre acestea se traduc in devieri de la traiectoria vizata initial. De-a lungul anilor '70 literatura academica anglo-saxona a cunoscut contributii importante referitoare la implementare, contributii marcate de pesimism in ceea ce priveste sansele ca reformele planificate sa decurga conform estimarilor initiale; unele dintre lucrarile amintite (Presman, Wildavsky, 1973) au aratat cum reformele venite de sus in jos sunt implementate prin intermediul unui lung lant de decizie si a multor nivele administrative, sansele de succes situindu-se la aceeasi cota cu cea mai slaba veriga a lantului. Chiar daca putem considera ca acest model linear al procesului de implementare este mult prea simplist, ideea de baza referitoare la complexitatea reformelor ramine valabila. Tot mai multe programe sunt derulate prin intermediul unor retele complexe de organizatii si nu a unui singur operator. Aceste retele pot include diferite nivele ale guvernului, institutii publice autonome, combinatii public/privat, firme private, organizatii non-guvernamentale. Tot mai mult retelele de implementare sunt internationale - lucru evident in politicile din domenii precum telecomunicatii, transport, mediu, etc. Implicatiile tuturor acestor elemente in ceea ce priveste reformele manageriale sunt complexe; daca aceste reforme se doresc a fi efective ele trebuie sa considere ca unitate de analiza intreaga retea si nu doar o organizatie vizata.

O alta problema ce poate aparea pe parcursul implementarii este ca reformele individuale, chiar daca au sens vazute la nivel particular, se pot contrazice cu alte reforme promovate in acelasi timp. Implementarea reprezinta totodata un stagiu crucial in ideea transmiterii de feed back catre elitele care iau deciziile referitor la ceea ce este de facut in constinuare - daca este bine sa se continue pe acelasi model sau sa fie modificata tactica existenta. Spre exemplu, la sfirsitul anilor '80, in Noua Zeelanda, a fost initiat un sistem sofisticat de masurare a performantelor manageriale; in anii '90 in momentul in care acest sistem a atins o faza matura de dezvoltare s-a observat faptul ca exista un pericol semnificativ reprezentat de concentrarea excesiva pe outputuri masurabile. Obiectivele reale ale programului (cum ar fi educarea copiilor, scaderea ratei somajului, etc) pot fi inlocuite de o concentrare intensa si exclusiva referitoare la cit de bine sunt predate lectiile, cite cursuri destinate reorientarii profesionale au fost oferite somerilor, etc.

In final putem atinge capatul acestui proces deosebit de complicat - realizarile ce decurg din eventuala aplicare a procesului de reforma. Acestea pot semana sau nu cu aspiratiile initiale ale elitei politico-administrative; oricum, rezultatele sunt capabile (ca si faza implementarii) sa transmita un feed-back semnificativ inspre stagiile preliminare ale procesului - in special in ceea ce priveste perceptia elitei refeitoare la tipul de schimbari dorite si posibile. In practica "rezultatele finale" ale reformei sunt greu de identificat cu siguranta; realitatea finala nu poate fi definita intotdeauna foarte clar, fiind puternic impregnata de discursurile ce au stat la baza promovarii reformelor. Mai mult decit atit, chiar existenta unor noi structuri administrative poate face obiectul unei interogari referitoare la gradul in care acestea se datoreaza sau nu reformelor particulare intiate sau unei varietati de influente.

Acest model al reformei managementului public este relationat cu o suma de procese si bazat pe stagii multiple; presupune interactiuni intre influente sociale, economice, presiuni politice si elemente specifice sistemelor administrative; identifica atit presiuni in favoarea schimbarii cit si rezistente ce i se opun; accepta si include existenta unor variatii de la o tara la alta, odata ce acestea se plaseaza diferentiat in procesul schimbarii (fiecare tara prezinta particularitati specifice sistemelor politice si administrative); incorporeaza influente semnificative ale feedback-ului, in ideea in care reformatorii invata din procesul de implementare (iar odata cu internationalizarea pietei ideilor manageriale ei invata nu doar din experienta nationala ci si din cea a altor societati). Cu toate acestea acest model nu se poate considera complet; el poate insa oferi o idee asupra complexitatii procesului de reforma manageriala in sistemele administrative moderne.

Datorita activitatilor extrem de largi pe care administratia publica contemporana le presupune obiectivele interne ale reformei administrative pot fi deosebit de ambitioase. Ele trateaza fiecare aspect al statului, tot ce poate contribui la o mai buna performanta a institutiilor si organizatiilor publice si avantaja clientii si functionarii, toate detaliile managementului modern. Chiar si problemele care par a tine strict de structurile interne ale sistemului administrativ se pot dezvolta in probleme sociale largi precum natura sistemului educational, natura relatiilor de munca, drepturile si indatoririle cetatenilor, distributia bogatiei, incidenta sistemului de taxare, structura sociala, etc.

Odata ce aceste doua domenii nu pot fi separate de o maniera pur tehnica, reformatorii administratiei folosesc schimbarile din sectorul public ca elemente de impact in afara acestuia; modificind cerintele specifice din administratia publica, ei forteaza schimbari in domeniul legislatiei, educatiei sau protectiei sociale. Prin promovarea unor modele de functionare ei forteaza alte organizatii sa se raporteze la aceleasi standarde (cum ar fi siguranta la locul de munca, practici non-discriminatorii de angajare, etc). Reforma administrativa poate deci fi folosita ca un instrument pentru realizarea unor reforme care depasesc cadrul strict administrativ si care fac ca viziunea proprie asupra unei societati mai bune sa devina mai apropiata de realitate (presupunind ca actiunile reformatorilor se bazeaza pe motive onorabile si dezinteresate). Pe de alta parte, pot fi intilnite cazuri in care actele reformatorilor duc inspre o inrautatire a conditiei umane. In aceasta arie se plaseaza cei care folosesc administratia ca un instrument pur tehnic de atingere a oricaror obiective (sisteme administrative corupte, cresterea puterii personale, monopolizarea institutiilor publice, imbogatirea propriului "clan", distrugerea rivalilor, pedepsirea oponentilor, etc).

In general, putem considera ca progresele reformei administrative pot fi masurate prin comparatie cu idealurile bine intentionate formulate de reformatorii administratiei publice de-a lungul anilor; aceste idealuri sunt concentrate in jurul a 16 arii majore ale reformei administrative (Caiden, 1991):

1. Scopul si activitatile administratiei publice (Raspuns la nevoile publicului/cetatenilor; Un corp de functionari capabil, competent si interesat in a raspunde nevoilor comunitatii; Servirea interesului public presupune institutii publice capabile a oferi produse si servicii; Productivitate, performanta).

2. Planificare nationala, constructia agendei administrative, indicatori de performanta (Anticipare si prognoza a viitorului apropiat; Mssuri proactive de tratare a evenimentelor viitoare previzibile; Alocarea resurselor pentru obiective prioritare; Feedback in vederea unor ajustari continue).

3. Organizarea si structura masinariei guvernamentale (Intarirea controlului si coordonarii diverselor unitati; Performante semnificative; Actiune rapida si efectiva; Economisirea eforturilor si resurselor; Exercitarea responsabila a autoritatii publice).

Guvernarea legii (Limitari constitutionale si legale ale puterii publice si arbitrariului; Control asupra exercitiului autoritatii discretionare; Dreptul publicului de a fi informat; acces la informatie).

Elaborarea politicilor publice (Calitate crescuta; Suport informational adecvat, consiliere si evaluare; Operabilitate).

Implementarea programelor (Profesionalism; Monitorizare; Adaptare la circumstante schimbatoare; Accesibilitate; Echitate).

Bugete publice si administratie financiara (Compatibilitate cu planificarea si elaborarea politicilor publice la nivel national; Evitarea risipirii irationale a banilor publici; Urmarirea detaliata a circulatiei banilor si tranzactiilor; Valorizarea banilor).

Functia Publica (Competenta; Ideologia serviciului public; Practici corecte de angajare; Rezolvarea disputelor).

Reglementari publice (Demonstrarea nevoilor reale; Implementare impartiala; Garantii impotriva abuzurilor).

Capitalul public (Prezervare si intretinere; Utilizare performanta; Imbunatatire).

Servicii generale (Standardizare si consistenta; Performante/ calitate; Prezenta prompta).

Companii publice (Impact pozitiv asupra politicilor economice; Politici corecte de stabilire a preturilor; evitarea folosirii abuzive a monopolului legal sau natural; Satisfactia consumatorului; marketing public).

Practici ale managementului public (Leadership efectiv; Debirocratizare; Simplitate si convergenta; Productivitate; Disciplina).

Etica serviciului public (Onestitate si integritate; Profesionalism; Prevenirea coruptiei, fraudelor, neglijentelor).

Participarea publica (Voluntarism; Mecanisme de tratare a plingerilor).

Institutionalizarea reformei administrative (Autoritate desemnata; Cercetare; Pregatire si educatie; Inovatie si experiment).

Toate aceste idealuri reprezinta folclorul reformei administrative; ele acopera un spatiu larg si fiecare element prezinta avantaje incontestabile, capabile sa trezeasca interesul decidentilor publici. Cel mai important lucru este insa ca aceste elemente furnizeaza un teren sigur pentru lansarea atacurilor la adresa proastei administrari a spatiului public. Problema este insa ca, dincolo de argumente sentimentale, ele se situeaza la un nivel teoretic accentuat; prinsi in avintul dezbaterii cu cei ce se opun reformei, promotorii acesteia au uneori tendinta de a fi "luati de val", uitind ca aceste idealuri nu au fost suficient supuse unei testari serioase (desi s-au facut pasi importanti in aceasta directie in ultimele decenii). De fapt, nu trebuie sa pierdem din vedere faptul ca, inainte de a-i convinge pe altii, reformatorii trebuie sa se convinga pe sine de valoarea "produsului" si sa transmita propriul entuziasm potentialului "cumparator". De aici o anumita suprasolicitare a ofertei; aparent, inovatiile nu pot fi bine lansate pe piata daca ele nu promit mai mult decit pot oferi in realitate, iar promotorii reformei pot face acest lucru pentru ca produsele acesteia sunt in mare masura netestate; nu se poate oferi garantia functionarii unui "produs" particular in acest domeniu.

Atunci insa cind reforme specifice nu reusesc sa isi atinga rezultatele promise in totalitate sau se finalizeaza prin esecuri credibilitatea reformei administrative este profund afectata si acest lucru va fi resimtit de urmatorul val de reformatori, care se vor confrunta cu obstacole majore. In cazul in care reformatorii vizeaza crearea unui sistem administrativ perfect, ideal perspectiva esecului este intotdeauna prezenta. Succesul in domeniul reformei administrative pare a fi legat de realism; desi este nevoie de idealism, reformatorii "efectivi" trebuie sa fie pragmatici si capabili sa constientizeze ceea ce pot sa realizeze (de multe ori prea putin asemanator cu ceea ce se propusese intial); de fapt este vorba de acceptarea unui succes limitat. Succesul reformelor este deseori doar partial sau temporar; motivele ce fac ca acestea sa nu fie complete sunt multe si bine cunoscute, fara sa fie foarte diferite fata de factorii generali ce restring perfomantele guvernamentale. Managerii publici activeaza intr-un mediu politic si birocratic complex, urmarind scopuri concurente, suferind de "exces de informatie", nedispunind niciodata de suficient personal, timp sau resurse financiare pentru a raspunde tuturor asteptarilor existente fata de ei. Responsabilitatea si autoritatea sunt fragmentate; scopurile sunt definite diferit; chiar si in interiorul aceleiasi institutii administrative este greu sa obtii o definitie general acceptata a ceea ce semnifica performanta in termeni de obiective, prioritati, rezultate. Date fiind constringerile existente managerii publici tind sa acorde putina atentie imbunatatirii performantelor institutiei (Wholey, 1989).

Este important ca reformatorii si criticii acestora sa constientizeze punctul de plecare inainte sa deplinga departarea fata de obiectivele definite la inceput. Sistemele administrative necesita o cantitate mare de timp si rabdare pentru a fi structurate in modele functionale acceptabile. Incercarea si eroarea reprezinta componente inevitabile ale procesului de schimbare, iar starea de continua nemultumire tinde sa fie o caracteristica tipica in cazul reformatorului public "total". "Cum putem face oamenii sa inteleaga faptul ca, daca asteapta ca toate lucrurile bune sa se intimple instant, vor distruge totul? Cum sa le spunem ca trebuie sa pastreze o presiune constanta asupra institutiilor lor sociale pentru a realiza o schimbare ce aduce beneficii si nu pentru a distruge aceste insitutii?" (Gardner, 1968, p5)

Evaluarea reformei administrative depinde foarte mult de perspectiva din care este realizata. Daca este vorba de cautarea perfectiunii administratiei publice sau de compararea a ceea ce a fost realizat cu idealul perfect atunci reforma administrativa este in buna parte furnizoare de dezamagiri. Reformele nu au reusit niciodata din aceasa perspectiva "completa". Nu au aparut miracole; nu s-a intimplat nimic dramatic; comportamentul uman nu s-a modificat intr-atit de mult; aceleasi vechi practici se perpetueaza chiar daca legile sunt modificate sau structura resursei umane regindita. De aceea multi reformatori se simt dezamagiti, deziluzionati, demotivati.

Daca insa este vorba de cautarea oricarei schimbari in status quo, de reducerea proastei functionari a administratiei publice, atunci se poate spune ca reforma administrativa functioneaza; aproape in fiecare zi lucruri care nu s-ar fi modificat, functioneaza diferit in institutiile publice datorita prezentei reformatorilor. Actiunile, atitudinile se schimba; uneori aceste diferente sunt greu de perceput la nivelul unei singure generatii; alteori ele sunt evidente si tangibile. Invatarea, perfectionarea ce duce spre asimilarea si dezvoltarea unor abilitati si perspective noi face ca oamenii sa devina persoane noi, ce solicita un tratament nou. Exemplul pozitiv reprezentat de o persoana poate influenta intreaga organizatie, transformind-o; acelasi lucru il pot face managerii publici ce cauta alternative fata de functionarea traditionala. Desi aceste rezultate pot parea firave, ele produc in timp si ca ansamblu efecte considerabile; chiar daca progresul poate parea mult prea incet fata de ceea ce isi doresc reformatorii el exista.

Elementul esential al reformei administrative, al imbunatatirii performantei sectorului public este reprezentat de schimbarea culturii administrative. Schimbarea legilor, reorganizarea institutiilor, elaborarea ghidurilor de actiune, promovarea trainingului, instituirea de noi proceduri - toate acestea nu vor functiona decit daca ele vor schimba atitudini, comportamente si mentalitati ale functionarilor publici, modul in care acestia isi definesc responsabilitatile si obiectivele proprii, maniera in care conduc institutia, chiar modul in care inteleg autoritatea, functia publica sau societatea moderna. In mod inevitabil cautarea progresului in administratia publica este strins legata de probleme precum rolul statului, mobilizarea resurselor comunitatii, imaginea sectorului public, accesibilitatea functiei publice, masurarea performantelor organizatiilor publice, capacitatea sistemelor guvernamentale de a se adapta la schimbarile mediului. In toate aceste domenii reformatorii au posibilitatea de a modifica elemente sensibile in avantajul cetateanului.

Reforma administrativa are doua preocupari majore. Una se refera la imbunatatirea a ceea ce exista, preocupare specifica naturii umane, gata oricind sa caute imbunatatiri, nivele care nu au fost niciodata atinse in trecut. In majoritatea tarilor dezvoltate administratia publica functioneaza la cote pozitive rezonabile; majoritatea oamenilor nu trebuie sa acorde o atentie foarte mare acestui domeniu in afara cazurilor in care apare o urgenta; chiar si in aceste cazuri anumite mecanisme sunt gata sa corecteze sau sa ascunda erorile majore.

Pe de alta parte este un lucru mai mult decit evident ca administratia publica functioneaza prost (chiar extrem de prost) uneori, chiar si in societatile cele mai prospere; de aici cea de a doua preocupare majora a reformei administrative - corectarea deficientelor/practicilor negative ale administratiei. Oricit de performant poate fi un sistem administrativ sau oricit de multumiti pot fi cetatenii, anumite elemente functioneaza defectuos; de cele mai multe ori acest lucru se intimpla de mult timp insa evidentele sunt refuzate, semnalele de alarma ignorate, erori corectabile sunt trecute cu vederea, prea putin este facut pentru a se evita disfunctionalitatile ulterioare.

Odata ce aceste disfunctionalitati fac parte din viata de zi cu zi a societatilor moderne, cu greu ar putea trece o zi fara ca oamenii sa nu fie deranjati sau iritati de "defectiuni" administrative traduse in confruntari cu birocrati limitati sau proceduri lipsite de rationalitate. Datorita acestui fapt am putea crede ca disfunctionalitatile administrative reprezinta una din preocuparile majore ale refomatorilor administratiei si ca efortul de corectare a acestora este mult mai important decit construirea marilor modele de functionare a administratiei publice viitoare. De fapt, acest lucru s-a intimplat prea putin pina in acest moment. Poate ca investigarea deficientelor punctuale ale administratiei publice nu este atit de atragatoare precum definirea mecanismelor optime de functionare. Poate ca reformatorii au considerat ca o concentrare pe cazuri individuale intr-o mare de disfunctionalitati administrative cotidiene ii va face sa piarda din vedere modele generale. Datorita acestor lucruri putem considera ca exista destul de putine studii serioase referitoare la disfunctii particulare ale sistemelor administrative; sistematizarea patologiilor birocratice este foarte greu de identificat in lucrarile referitoare la administratie, organizare sau management sau chiar in cele ce exploreaza fenomenele contra-productive in comportamentul organizational (Brown, 1987).

Unul din marile obstacole este reprezentat de greutatea identificarii erorilor de judecata ce pot fi atribuite in principal practicilor administrative; activitatile umane sunt atit de complexe incit spatiul administrativ si non-administrativ se confunda de multe ori. Care ar fi citeva dintre scuzele cel mai frecvent invocate de birocrati atunci cind lucrurile merg prost?

"Am urmat ordinele; nu ne-am pus problema daca erau bune sau rele; nu era treaba noastra".

"Am facut tot ce era omeneste posibil".

"Asteptarile au fost prea mari si obiectivele prea ambitioase".

"Nu am avut suficient timp; termenele au fost nerealiste".

"Nimeni nu s-ar fi putut astepta la asta; e in afara posibilitatilor noastre de control".

"Am fost dezinformati; nimeni nu ne spune niciodata nimic".

"Nu putem sa schimbam oamenii; asa sunt ei; la ce va asteptati?"

*** Putem considera ca evolutia administratiei publice din Romania dupa 1989 a adaugat doua tipuri de argumente orientate impotriva reformei si foarte des invocate de responsabilii administrativi, argumente ce au stat la baza constructiei discursului conservator romanesc in ultima decada:

"Nu este momentul acum; ideea este buna dar aplicarea ei ar duce la crize majore in acest moment; sa mai asteptam un pic".

"Romania este un caz specific; nu putem sa aplicam aici ceea ce s-a facut in alte tari".

Toate aceste "argumente" vor sa arate ca birocratii nu sunt de vina pentru cele intimplate; vina trebuie cautata oriunde altundeva. Este adevarat ca de multe ori ei se afla pusi in situatii imposibile si greu de solutionat; insa acest lucru nu se intimpla nici pe departe atit de des pe cit pretind responsabilii administrativi; ei sunt vinovati; gresesc; performantele lor sunt de foarte multe ori slabe; ei nu sunt interesati de imbunatatirea unor lucruri care merg prost in mod evident.

Oricine este gata sa isi asume un succes dar nimeni nu doreste sa faca acest lucru in caz de esec; situatia administratiei publice este de asa natura incit de multe ori responsabilitatea nu poate fi identificata la nivel individual ci doar la nivel colectiv (aceasta pe baza unei tactici de tip "umbrela" specifica birocratiei bazate pe un model corporativ ce tinde sa isi protejeze membrii fata de atacuri venite din exterior). Multi oameni se obisnuiesc cu erorile comise de functionari si nu mai reactioneaza la ele, fiind preocupati de lucruri mai presante sau asimilind culturi organizationale ce accepta o proasta functionare a sectorului public. Pe de alta parte se vor gasi intotdeauna oameni suficient de enervati, ofensati, afectati de aceste greseli incit sa reactioneze dur, sa protesteze si sa se plinga. Ei functioneaza ca agenti de avertizare, fiind gata sa aminteasca oricui ii asculta deficientele existente in functionarea organizatiilor publice (Truelson, 1987). Dar chiar si cazurile expuse de acesti agenti palesc fata de dezastrele administrative atunci cind acestea au loc; imaginatia umana pare a nu fi suficient de dezvoltata pentru a prevedea aceste dezastre. Atunci cind ele se petrec cel mai des intilnite reactii sunt de genul: "Cum s-a putut intimpla asa ceva?" Cine poate fi atit de incompetent?" "De ce nu s-au respectat procedurile?" "De ce nu s-a vazut ceea ce era evident?" Aici este domeniul unde se intilnesc disfunctionalitatile administrative majore; atit firmele private cit si organizatiile publice au trecut si trec in mod continuu prin acest tip de experiment; modele de excelenta se dovedesc la un moment dat a fi esecuri lamentabile si rasunatoare. Dezastre ce puteau fi evitate se petrec in ciuda unui lung sir de avertismente si evidente (de la catastrofe aeriene la fraude fiscale si falimente rasunatoare). Aceste dezastre administrative apar atit de des si afecteaza profund un numar atit de mare de oameni incit nu pot fi neglijate sau tratate ca "intimplari nefericite". Intrebarea care se pune este daca ele sunt inerente unei administratii complexe. Hood (1974) a identificat cinci tipuri de disfunctionalitati administrative:

rezultatele sunt atinse pe baza unor costuri mult prea mari;

rezultatele sunt contrare celor dorite initial;

inertia: nimic nu se intimpla ca raspuns la stimuli;

lipsa eficacitatii: se realizeaza prea putin sau nimic;

cu cit se realizeaza mai mult cu atit se cere mai mult ("fuga in jurul cozii")

si opt mecanisme implicate:

sub si supra organizare;

risipa;

sisteme de control si temeri autodistructive;

actiuni care atrag reactii antagoniste sau perverse;

raspunsuri intirziate;

reorganizari: schimbari structurale ca raspunsuri simbolice, de forma, lasind fondul neschimbat;

suboptimizare: unitatile componente distrug scopul comun definit; obiective aflate in conflict, lipsa coordonarii;

fragmentarea profesionala.

Thomas Martin (1973, p.128) observa: "aproape fiecare efort al aproape fiecarui birocrat din aproape oricare birocratie este contraproductiv, aproape intotdeauna producind rezultate contrare celor prevazute si planificate". El citeaza si alte perspective foarte cunoscute in literatura manageriala: "Daca ceva poate sa merga prost, atunci asa se va intimpla" (legea lui Murphy); "Intr-o ierarhie, fiecare angajat tinde sa isi atinga nivelul maxim de incompetenta" (principiul lui Peter-1969)

Exista si alte sentinte, mai largi, care sunt aplicabile administratiei publice precum cele oferite de lordul Acton ("Puterea corupe iar puterea absoluta corupe absolut") si de Gresham ("Problemele comune, nesemnificative sunt tratate prompt iar cele importante nu sunt niciodata rezolvate").

Peter Drucker a ajuns la concluzii asemanatoare: "proasta functionare a administratiei este tot mai mult considerata ca fiind fireasca.tot ceea ce asteptam acum .inseamna cheltuieli mai mari, un buget mai mare, o birocratie tot mai ineficienta" (Drucker, 1980; el considera ca exista 6 "pacate mortale" ale administratiei publice:

oferirea de obiective nespecificate, fara existenta unor tinte clare, ce pot fi masurate, evaluate si judecate;

realizarea mai multor lucruri deodata fara stabilirea unor prioritati;

credinta ca proportiile sunt importante si nu competenta;

perpetuarea dogmatismului si teama de experimente;

incapacitatea de a invata din experienta si pe baza feedback-ului;

incapacitatea de a abandona programe lipsite de continut.

Evitarea acestor pacate nu va garanta automat performanta (datorita slabiciunilor practicienilor si lipsei de preocupare pentru performanta din partea teoreticienilor) dar va aduce anumite de efecte pozitive.

Wiliam Pierce (1981) a detectat o lista extinsa de erori birocratice: coruptia (furtul, mita, conflicte de interese), proasta alocare a resurselor, ineficienta (risipa, management de slaba calitate, investitii nepotrivite, lipsa inovatiei), lipsa eficacitatii (activitati lipsite de sens, consiliere proasta), servirea sub standarde minime a clientilor, lipsa coordonarii, obiective conflictuale, spoil system-ul, favoritismul, arbitrariul si inflexibilitatea.

Toate aceste vicii si maladii constituie o adevarata patologie a serviciilor publice; ele nu sunt doar simple erori personale ale indivizilor ce constituie organizatiile ci practici sistematice; ele nu pot fi tratate ca incidente izolate sau disparate. Chiar daca nu sunt neaparat regulate, ele nu sunt nici foarte rare. Pentru a corecta aceste probleme sunt necesare schimbari majore, legate in mod direct de conceptul de reforma administrativa. Intrebarile care apar in acest caz sunt insa multiple si complicate: cine poate furniza un diagnostic exact? cum pot fi tratate? care sunt efectele secundare?

Probabil ca cel mai mare obstacol in calea reformei administrative este reprezentat de inertie; patologiile administrative sunt capabile deseori de crearea unei atmosfere confortabile, relaxate, linistite in care lucrurile se desfasoara dupa un anumit tipar si totul pare, la suprafata, perfect. Odata insa ce se trece de aparente maladiile sunt vizibile si persistente. Este interesant de observat faprul ca in multe organizatii de acest fel oamenii considera ca ceea ce s-a facut nu este suficient si ca sunt posibile imbunatatiri semnificative. Ca indivizi cu totii accepta si cer schimbarea, uneori chiar definesc schimbari specifice pe care le doresc. Se traseaza planuri, linii de actiune, se organizeaza si reorganizeaza personalul, dar se asteapta un moment "mai oportun", ce pare sa nu apara niciodata. Nimeni nu vrea sa initieze primul pas si aceleasi idei sunt discutate la nesfirsit fara ca ceva sa se intimple cu adevarat. Pe de alta parte este posibil ca anumite persoane sa isi asume initiativa schimbarii si sa propuna modele fezabile, posibil de implementat - ele nu vor mai auzi nimic insa despre aceste propuneri, care se"pierd" in mod inexplicabil undeva in procedurile administrative.

Nu trebuie sa tragem concluzia ca in aceste organizatii oamenii sunt intotdeauna inactivi; ei pot munci din greu si pot fi extrem de ocupati incercind sa rezolve problemele zilnice. Toata lumea pare a fi extrem de ocupata cu probleme bine definite; toata lumea este loiala organizatiei, aproba si intelege misiunea acesteia, este dornica sa faca lucruri bune. Toata lumea constientizeaza deficientele existente si crede ca stie cum se poate imbunatati situatia existenta. Totusi schimbarile sunt nesemnificative. Aceeasi rutina domina totul, aceleasi vechi greseli se repeta, aceleasi deficiente sunt perpetuate. Atunci cind organizatia se schimba totusi acest lucru merge foarte foarte greu, predictibil si nu neaparat intr-un sens pozitiv. Uneori putem avea senzatia ca organizatia detine o minte proprie, total opusa oricaror modificari de functionare; de fapt datorita lipsei capacitatii de anticipare, recunoastere, evitare, neutralizare sau adaptare fata de presiuni sau amenintari supravietuirea organizatiei pe termen lung poate fi pusa la indoiala, cu repercursiuni enorme asupra societatii sau indivizilor dependenti de produsele sau serviciile furnizate. Schimbarile organizationale pot aparea, pot avea succes, dar de multe ori organizatia poate fi deja incapabila sa recunoasca amenintarile, prea inerta pentru a decide remedieri, prea incompetenta pentru a implementa actiuni pozitive, pe scurt lipsita de capacitatea de supravietuire. Esecurile locale legate de administrarea gresita a sectorului public produc efecte locale in timp ce fenomenele de patologie birocratica sunt capabile sa afecteze intregul sistem cu rezultate devastatoare.

In orice moment si in orice sistem administrativ pot fi gasiti oameni care cred cu sinceritate ca se poate face ceva mai bun. Pina in momentul institutionalizarii in citeva tari in anii '60 reforma administrativa s-a constituit in evenimente periodice. In acest moment reforma semnifica insa o activitate continua, concentrata pe inlaturarea disfunctionalitatilor existente in cadrul administratiilor moderne. Ea se confrunta in mod curent cu o serioasa opozitie, reprezentind foarte rar o initiativa populara. Chiar in lipsa unei structurari mai putin rationale, reforma administrativa semnifica acte de curaj fata de pozitia celor care cred ca "sistemul nu poate fi schimbat". Ea vizeaza modernizarea administratiei ca forta dinamica a societatii, imbunatatirea eficientei si eficacitatii, intarirea responsabilitatii si controlului pentru asigurarea servirii corecte a interesului public, reconstructia sistemelor existente, revitalizarea organizatiilor publice incompetente, corupte, inerte, incapabile.

In mod evident sistemele administrative nu pot fi schimbate usor in aceasta directie, nefiind construite in ideea de a fi reformate facil. "Virtutile" lor sunt reprezentate de permanenta, soliditate, masivitate, forta. Normele existente sunt dublate de interese, indiferenta, dogmatism si au tendinta de a deveni parte a oricaror planuri sau asteptari viitoare; oamenii tind sa prefere ceea ce cunosc si le este familiar si nu ceea ce este nou si prezinta semne de intrebare. Acest pesimism ce dubleaza orice incercare de modificare a status-quo-ului se adauga in mod semnificativ multiplelor constringeri cu care se confrunta reforma administrativa.

Oricare ar fi forma pe care reforma administrativa o ia ea presupune o serie de actiuni integrate sau asociate care implica angajamente majore: schimbarea legislatiei, reorganizarea institutiilor, revederea procedurilor, reformularea politicilor si programelor, "educarea" functionarilor si clientilor. In acest context reformatorii au uneori tendinta de a exagera beneficiile presupuse de actiunile initiate sau, mai rau, de a promite lucruri pe care nici un sistem administrativ, oricit de performant, nu ar fi capabil sa le realizeze: eliminarea coruptiei, eradicarea saraciei, garantarea egalitatii absolute, etc. Pentru a justifica aceste pretentii ei critica practicile curente si (lucru specific sectorului public) initiaza o condamnare totala si globala a institutiilor publice; oricit de atragatoare (si de inteles in anumite cazuri) ar parea aceasta tactica ea este capabila sa furnizeze un efect secundar extrem de puternic legat de subminarea moralului, loialitatii si sigurantei in sfera domeniului public. In 1947 o comisie guvernamentala din Marea Britanie observa ca "nici o organizatie nu poate sustine moralul personalului pe termen lung sau atrage tipul de functionar dorit daca este stigmatizata ca fiind formata din paraziti ai societatii sau supusa oprobiului" (Hennessy, 1989, p.170). Reforma administrativa presupune atit de multe detalii incit obstructiile pot aparea la orice moment; odata ce exista suficienta inertie si rezistenta in cadrul sistemului, nu este neaparata nevoie ca aceasta sa fie dublata de suspiciuni si resentimente provocate neglijent, prin abordari negativiste globale.

Subordonarea politica, sociala sau juridica a administratiei publice nu semnifica insa o lipsa de initiativa si un perfect automatism din partea acesteia; ea dispune de o anumita suplete in actiunea proprie si de o capacitate de adaptare la cazuri particulare ("masinaria birocratica trebuie sa faca apel in permanenta la bunavointa membrilor sai, la capacitatea lor de a imagina solutii pe care textele nu le prevad sau le fac imposibile" - Dupuy, Thoenig, 1983); este interesant de observat de altfel ca, cu cit la virful ierarhiei se elaboreaza reglementari mai complexe si inaplicabile cu atit libertatea creste la baza, facind posibila functionarea ansamblului - aici poate fi analizata adevarata capacitate de adaptare a organizatiilor birocratice.

Pornind de la aceste realitati s-a ajuns la un alt tip de dezbatere direct legata de problema rationalitatii alegerilor publice si actiunilor administratiei (Chevallier, 1994). Ideea de rationalitate a fost intotdeauna prezenta in cadrul proceselor de decizie publica: de multe ori autoritatile sunt considerate ca fiind ghidate doar de preocuparea de a cauta cea mai buna solutie posibila intr-o situatie data. Tinind cont de functiile care le revin in rezolvarea unor probleme la nivelul comunitatii ele trebuie sa faca proba coerentei, rigurozitatii si pertinentei in arbitrajele efectuate. Decizia publica apare deci, in mod traditional, ca o alegere constienta si deliberata, efectuata in cunostinta de cauza, pe baza existentei mai multor linii de conduita posibile, in vederea atingerii anumitor rezultate; rationalitatea rezulta din ceea ce decidentul isi fixeaza ca obiective, in functie de problemele de rezolvat si de posibilitatile de realizare prin mobilizarea resurselor necesare.

Aceasta preocupare in directia rationalizarii a cunoscut o noua dimensiune in societatile contemporane: progresele generale ale ideii de rationalitate in viata economica si sociala, responsabilitatile tot mai largi incredintate statului au condus la cerinte crescute in termeni de rigurozitate si pertinenta a decidentilor politici. Aparitia unor instrumente noi a furnizat mijloacele necesare pentru a reduce de o maniera crescinda gradul de irationalitate in procesul de luare a deciziilor. Efortul de rationalizare se traduce in primul rind printr-o perspectiva strategica accentuata: alegerile se inscriu tot mai mult in cadrul unei strategii globale, permitind o coordonare a deciziilor punctuale. Rationalizarea se traduce si prin dezvoltarea metodelor de sustinere a procesului de luare a deciziilor, ce vizeaza sustragerea acestui proces din zona subiectivismului decidentului si dezvoltarea sa in directia unui calcul obiectiv sprijinit pe instrumente de analiza tot mai complexe si sofisticate. Aceste progrese in domeniul rationalizarii au intilnit, destul de rapid, anumite limite: nu numai ca actiunea administrativa nu este ghidata intotdeauna de obiective precise si coerente, dar continutul deciziilor este rar subordonat criteriilor alegerii optime, datorita interferentei altor factori. Rationalitatea tehnica definita in mod abstract si absolut cedeaza in fata realitatilor socio politice concrete.

Ideea unui proces esentialmente rational de luare a deciziilor se bazeaza pe elemente distincte: existenta unui decident unic, bine informat, detinind o viziune de ansamblu a situatiei si structurilor implicate; constientizarea consecintelor probabile ale deciziilor luate; alegeri efectuate pe baza unei scheme de tip cost/beneficii. In mod evident acest tip de abordare a deciziei publice (sustinut de crearea unor unitati de analiza si sinteza) doreste sa inlocuiasca modelul traditional, bazat pe o perspectiva pur subiectiva si irationala. Multe teorii organizationale privilegiaza aceasta idee a unui proces de luare a deciziilor rational si a unui tip de manager calculat si previzibil; insa organizatiile publice reprezinta un spatiu mult prea complex pentru a putea asuma cu usurinta aceste idei; gradul in care procesul de luare a deciziilor reprezinta un demers rational (chiar si in organizatiile publice) este variabil si discutabil. Este extrem de dificil sa eliminam complet influenta mediului si subiectivitatii individuale.

Schema rationalista presupune faptul ca decidentul este in masura sa aleaga in cunostinta de cauza, gratie informatiei pertinente existente. Chiar daca metodele de culegere si analizare a informatiei au evoluat semnificativ este imposibil pentru decidentul public sa controleze toate datele unei probleme si sa ia in considerare ansamblul consecintelor posibile. In termeni de resurse disponibile, informatie, monitorizare, control managerial, etc, datele existente pot fi fragmentate, modificate, capabile sa ofere o perspectiva distorsionata decidentului (si, ca atare, sa afecteze direct calitatea deciziei). Abordarea rationalista nu tine cont de incidenta subiectivitatii individuale asupra procesului decizional: decidentul nu este o entitate abstracta, capabila sa asimileze toate informatiile disponibile si sa actioneze exclusiv pe baza unor elemente rationale, ci un individ concret, cu calitati si defecte, cu interese si preferinte personale; gradul de rationalitate al deciziei este conditionat de existenta acestor factori de ordin emotional. Perceperea diverselor fenomene este diferita de la decident la decident; mecanismele de filtrare existente la nivel individual asimileaza doar anumite elemente noi; deseori apare tendinta de a substitui unei situatii reale prea complexe o reprezentare simplificata si aproximativa a acesteia, inainte de a lua o decizie. Chiar aceasta percepere este modelata de o serie de factori subiectivi: individul are tendinta de a privilegia aspectele care coincid cu schemele sale de referinta; el prefera sa ignore sau sa minimizeze ceea ce contrazice convingerile proprii.

Decizia nu se bazeaza atit de des pe cit si-ar dori teoreticienii organizatiilor publice pe dorinta de a gasi cea mai buna solutie posibila. De cele mai multe ori ea se bazeaza pe considerente ce tin de experienta sau rutina si nu pe realizarea unor analize strategice profunde. Pe de alta parte procesul de cautare a unor noi alternative nu este declansat decit in caz de insatisfactie; in activitatile obisnuite se prefera ca alternative elemente stabile, deja existente. In fine, decidentul va inceta cautarea de noi alternative odata cu identificarea unui mod de actiune acceptabil. Este important de observat deci ca si proiectele administrative se supun unor modele de rationalitate limitata: "decidentul nu cauta optimul, cea mai buna solutie in mod absolut. El adopta prima solutie care raspunde criteriilor de rationalitate ce ii sint proprii.omul nu este un animal ce cauta optimizarea ci satisfactia" (March, 1958).

Toate aceste elemente ne permit sa avem o imagine clara a dificultatilor majore cu care se confrunta reformatorii in momentul luarii deciziilor fundamentale referitoare la domeniile prioritare de actiune:

Reforma administrativa interfereaza in mod inevitabil cu reformele sociale, politice si economice in cautarea unor rezultate semnificative; nu exista limite clare de separare a sistemelor sociale iar reforma va afecta elaborarea politicilor publice, comportamentul publicului, institutiile si mass-media. Una din marile slabiciuni ale reformatorilor publici a fost constituita de inabilitatea de a plasa si intelege actiunile intreprinse in mediul si contextul existent; spre exemplu descentralizarea bugetului poate aparea a fi doar o tehnica de management financiar, dar in fapt ea implica realocarea puterii de decizie, transferul puterii, redefinirea responsabilitatii politice si financiare, regindirea instrumentelor bugetare,etc. Reformatorii administratiei trebuie sa fie capabili sa defineasca limitele necesare - ele nu trebuie sa fie atit de largi incit reforma sa devina de necontrolat dar nici atit de restrinse incit reforma sa fie foarte usor de blocat.

Cind este momentul pentru reforma? Se pare ca niciodata; reforma apare intotdeauna la un moment "nepotrivit". Odata ce momentul perfect pare a nu exista, reformatorii nu trebuie sa stationeze in asteptarea acestuia; un moment mai favorabil este tot ceea ce pot spera, dat fiind faptul ca in multe cazuri ei nu dispun de fapt de posibilitatea de a alege. Perceptia publicului fata de ceea ce pare a fi urgent este deosebit de importanta. Reforma administrativa ocupa foarte rar un loc de frunte in preocuparile opiniei publice astfel ca orice moment in care se manifesta o oarecare atentie trebuie speculat. Reformatorii trebuie sa se asigure ca actiunea lor se bucura de atentie, ca este considerata o prioritate si ca dispune de suficient timp pentru a fi implementata si evaluata in mod corect.

Acoperirea tuturor domeniilor majore ale reformei in cadrul unei singure actiuni reprezinta un obiectiv imposibil de atins pentru orice sistem administrativ; anumite alegeri trebuie facute referitor la cele mai importante arii si schimbarile cu cel mai mare impact. Nu exista o solutie universal valabila - fiecare situatie detine o logica proprie. Metodele de diagnosticare ale administratiilor "bolnave" sunt prea putin evoluate iar teoriile ce vizeaza realizarea unor aranjamente optime nu prezinta o fezabilitate semnificativa: reformatorii "au foarte putine teorii si metode valabile astfel ca este deosebit de dificil sa se estimeze eficienta instrumentelor si metodelor schimbarii sau sa se prevada rezultatele acestora" (Leeman, 1976, p.47). Date fiind aceste realitati reformatorii trebuie sa fie flexibili si capabili sa isi reevalueze in mod continuu planurile si actiunile; recomandarile OECD in domeniul reformei administrative sugereaza ca atentia sa fie indreptata in principal asupra domeniilor ce prezinta sanse mari de succes, efect de multiplicare sporit si rezultate potentiale crescute (OECD, 1980).

Una din marile intrebari ale reformei administrative se refera la implicare- cine va fi implicat, cine doreste sa fie implicat, cine detine suficienta expertiza pentru a fi implicat? Daca in interiorul sistemului administrativ nimeni nu stie ce trebuie facut pot fi implicati experti din exterior. Solutiile date de acestia trebuie evaluate si aplicate. Politicienii si functionarii publici de nivel inalt trebuie implicati in schimbare (daca nu sunt consultati reforma nu va constitui o prioritate pentru ei); sectoarele vizate de reforma trebuie si ele implicate si transformate in agenti de schimbare; chiar si oponentii reformei trebuie cooptati in masura in care acest lucru este posibil (chiar si pentru a nu le oferi argumentul lipsei consultarii in probleme importante pentru societate).

Lista poate continua la infinit; in mod ideal toti cei care pot ajuta si care doresc trebuie implicati in reformarea sistemului administrativ, dar acest lucru este practic imposibil. Politicienii nu arata in general un interes deosebit fata de reforma administrativa pe care o considera un proces normal, in special la nivel declarativ. Ei nu se implica in prima linie a reformei si prefera solutiile pe termen scurt in detrimentul strategiilor pe termen mediu si lung. Ei au tendinta de a tolera functionarea proasta a administratiei, de a lasa administratia sa isi urmeze cursul rutinier de functionare, de a modifica ceea ce opozantii politici au realizat in domeniu - evident cu exceptia cazurilor in care au interes precis, subiectiv in domeniu sau sunt promotori convinsi ai reformei. De obicei politicienii par a-si pierde foarte repede interesul si a viza orice compromis acceptabil; nu au rabdare sa astepte perioade lungi de timp pentru a vedea transformari radicale si devin nemultumiti atunci cind rezultatele imediate intirzie sa apara.

Functionarii de rang inalt nu sunt, de asemenea, extrem de entuziasti fata de reformele administrative; linistea si stabilitatea sistemului existent par a fi mult mai atractive decit agitatia si schimbarile reformei; ei nu se vor arata extrem de critici fata de un sistem care le-a permis accesul la pozitii privilegiate. Experienta le-a temperat entuziasmul si, considera ei, i-a facut sa devina mai inteligenti, mai realisti, mai priceputi (desi reformatorii pot percepe aceste "calitati" in mod cu totul diferit ca reprezentind complacere, lene, orbire, incremenire in proiect, rigiditate, etc); tot experienta le-a aratat existenta multor reforme incepute cu entuziasm si abandonate ulterior. Este bine sa constientizam faptul ca foarte foarte rar birocratul de rang inalt este un manager orientat spre rezultate, un idealist sau un reformator inrait; mult mai des intilnit este birocratul aparator al sigurantei si rutinei organizationale, protector al domeniilor proprii, politicianul organizational, birocratul cu interese personale puternice - iar atunci cind acesti functionari de rang inalt se opun reformei ei sunt aproape imposibil de invins.

Oportunitatile pentru reforma apar in general pe neasteptate; acest lucru presupune ca nu exista prea mult timp de gindire iar decizii majore trebuie luate rapid. In primul rind trebuie clarificate obiectivele - fie ca este vorba de imbunatatirea performantelor sistemului administrativ, de simplificarea acestuia sau schimbarea metodelor si modelelor de operare (evident, poate fi vorba si de o combinatie intre aceste elemente). Ulterior reforma este determinata de urmatoarele alegeri ce tin de scop, perspectiva, focus si preocupari.

Numarul instrumentelor de reforma aflate la dispozitia institutiilor publice este in continua crestere (Kickert, 1997; Caiden, 1991); instrumentelor traditionale - consultanti, comisii publice, legi, educatie si training, cercetare - li s-au adaugat mass media (prin intermediul investigatiilor), organizatii permanente axate pe promovarea reformei (ministere, comisii, departamente, etc), evaluarea performantelor, ombudsman-ul, liniile de comunicare directe (contact direct si confidential prin telefon), comisiile independente de lupta impotriva coruptiei, cercurile de calitate, libertatea informatiei, codurile de etica, etc. Toate aceste elemente sunt destinate atragerii atentiei publicului asupra deficientelor administrative, mobilizarii opiniei publice in favoarea reformei, investigarii patologiilor administrative, alcatuirii politicilor de reforma, desemnarii responsabilitatilor, angajarii de sustinere si resurse in favoarea reformei, monitorizarii progreselor. Nu mai putem accepta deci, la acest moment, scuze legate de lipsa de posibilitati de actiune; totul a devenit doar o problema de vointa.     

Anii '90 au demonstrat puterea manifestatiilor si demonstratiilor in favoarea reformelor economice si sociale; in Europa de Est, spre exemplu, regimurile comuniste s-au prabusit in fata acestei presiuni iar reformele politice si economice au fost urmate curind de reforme administrative. Rareori insa actiunea directa a stat la baza reformelor sistemului administrativ, confirmind convingerea mai veche conform careia reformele urmeaza si nu preced schimbarile sociale. Totusi, nu trebuie neglijat faptul ca actiunea directa pare sa devina un instrument de reforma redutabil intr-o societate in cadrul careia mass-media preia si dramatizeaza frustrarile si ostilitatea fata de status-quo si face publicitate reformei; publicitatea reprezinta pentru un reformator inteligent o cale de atac la adresa inertiei si rezistentei structurilor.

Regula independentei justitiei este inca capabila sa furnizeze input-uri semnificative reformei administratiei; confruntate cu sanctiuni legale, administratiile trebuie sa se supuna schimbarilor. Numarul actelor juridice care sustin si promoveaza reforma administrativa in cadrul institutiilor publice rezistente la schimbare a crescut continuu in tarile democratice dupa aparitia in Statele Unite in 1946 a asa numitului Administrative Procedures Act (document devenit ulterior un adevarat model de realizare a unui comportament organizational public echitabil, etic, deschis). Multitudinea de acte si coduri ce guverneaza managementul resursei umane, managementul finantelor publice, etica sectorului public, institutia ombudsman-ului, relatiile interguvernamentale, sanatatea si siguranta cetateanului, auditul public, tribunalele administrative, comisiile publice, etc (Rosen, 1989) a sustinut reformatorii in efortul lor.

In mod traditional mass media nu a fost foarte preocupata de reforma administrativa. Ziarele de calitate sumarizeaza documente ale reformei si comenteaza aspecte particulare ale disfunctionalitatilor administrative in timp ce ziarele populare se concentreaza asupra abuzurilor sau esecurilor vizibile. Dupa momentul Watergate insa mass media acorda o atentie mult mai mare administratiei publice. Impactul vizual direct face ca managerii publici sa fie pusi de multe ori in situatia de a raspunde imediat plingerilor si criticilor. Greselile administratiei sunt vinate de mass media si prezentate rapid comunitatii nationale sau internationale- fie ca este vorba de scandaluri de coruptie, accidente imputabile proastei administrari, deficiente ale sistemului public. Chiar si tarile care incearca sa blocheze accesul cetatenilor lor la informatie fac tot mai greu fata noilor realitati informationale; mass media a devenit un aliat extrem de puternic pentru reformatorii administratiei publice.

Organizatiile internationale detin deja o istorie semnificativa in ceea ce priveste sustinerea reformelor administrative, reforma manageriala si organizationala, angajarea de experti pentru imbunatatirea actiunilor reformatoare ale diferitelor guverne. De asemenea marile puteri ale lumii si diferite fundatii private ofera asistenta tehnica in domeniu. Corporatiile multinationale promoveaza o activitate puternica in domeniul managementului, auditului si domeniului bugetar pentru sectorul public. Tuturor acestor consultanti externi li se adauga consultantii interni la care guvernul poate apela si care detin avantajul cunoasterii situatiei specifice tarii respective, acet lucru fiind insa dublat de anumite deficiente in ceea ce priveste obiectivitatea evaluarilor proprii.

Traditia britanica a mentinut in atentia reformatorilor un instrument folosit deseori: cel al anchetelor/comisiilor publice chemate sa examineze o problema specifica, sa adune informatii specifice si sa conduca investigatii, sa realizeze un raport si sa ofere anumite solutii de imbunatatire a situatiei existente. Guvernele folosesc aceasta tehnica pentru a restaura increderea cetatenilor in institutiile publice, incredere afectata de proasta functionare a administratiei publice. Datorita naturii lor politice ele pot fi insa manipulate pentru a ajunge la o anumita concluzie, pentru a legitima actiuni guvernamentale sau pot amina actiunea pina cind problema, odata presanta, este uitata de public. Pe de alta parte aceste comisii/anchete publice au stimulat realizarea unor analize si cercetari extrem de importante, au furnizat politici pe termen lung, au adus noi perspective si au promovat consensul politic in domenii specifice. Cu siguranta lumea administratiei publice a fost afectata profund de rapoarte precum cel al comisiei Norchote-Trevelyan (1854) in Marea Britanie sau al comisiilor Hoover (1949, 1955) in Statele Unite. Experientele avute de diferite tari occidentale in domeniu in ultimele decenii au aratat si slabiciuni de ordin tehnic ale acestui instrument: "toate comisiile de reforma administrativa tind sa combine diagnoze critice si radicale cu prescriptii relativ moderate. Cuvinte brave nu sunt urmate de actiuni la fel de brave, deoarece desi aceste comisii trebuie sa demonstreze un grad necesar de indignare referitor la erorile birocratiei, concluziile formulate de ele trebuie implementate de acceasi birocratie" (Smith si Weller, 1978, p.311). Uneori comisiile publice se misca exasperant de incet, pierzind momentul propice reformei; alteori componenta comisiilor si calitatea oamenilor care le contin lasa mult de dorit. Dincolo de aceste deficiente ale ramin arme importante in mina reformatorilor pentru stabilirea unor standarde de calitate in administratie, pentru studierea realitatilor sistemului si pentru stimularea eforturilor de schimbare, fiind sustinute si de o literatura destul de bogata ce vizeaza imbunatatirea activitatii lor (Bulmer, 1983).

Incepind cu anii '60 institutia ombudsman-ului s-a extins puternic dincolo de tarile scandinave; desi aceasta institutie este perceputa in mod esential ca reprezentind o cale de contracarare a abuzurilor administrative si de protejare a cetateanului, ea este totodata si un insntrument de lupta impotriva patologiilor birocratice. Investigarea cursului inepuizabil al plingerilor permite ombudsman-ului sa cunoasca difunctionalitatile administratiei publice, sa recunoasca modelele de manifestare si sa faca publice rezultatele. Personalul implicat in institutia respectiva poate deveni un factor extrem de bine documentat si calificat pentru a analiza practicile administrative si a formula imbunatatiri. Cu citeva exceptii insa ombudsman-ul nu a fost folosit decit limitat in reforma administrativa; datorita independetei de care se bucura, precum si datorita sprijinului politic si public acesta poate actiona semnificativ in fazele de diagnoza si elaborare a strategiilor reformei.

O alta structura cu puteri semnificative de investigare independenta in interiorul administratiei publice este cea de audit, care, incepind cu anii '60 a evoluat mult dincolo de limita simplei verificari a balantei financiare sau legalitatii cheltuielilor inspre elemente de eficacitate si eficienta, evaluare a politicilor si programelor, analiza cost/beneficii, actiuni corective (Geist, 1981). In ultimele decenii au avut loc evolutii majore in ceea ce priveste audit-ul, evolutii care au dus la conectarea unor tehnici precum Managementul pe Obiective (MBO), Planning-Programming-Budgeting Systems (PPBS) intr-un sistem integrat de management finaciar bazat pe analiza politicilor publice, evaluare (Wholay et al, 1989; Posavac;Carey, 1997) si masurarea performantelor.

In literatura administrativa exista doua modele ilustrative pentru aceasta evolutie. US General Accounting Office (SUA) a cunsocut o schimbare profunda de la auditarea clasica inspre evaluarea eficacitatii programului, consiliere in domeniul politicilor publice, legislatie si actiuni strategice (Mosher, 1971). In Marea Britanie, incepind cu anul 1983 Comisia de Audit pentru Autoritatile Locale a fost chemata sa evalueze eficienta si eficacitatea administratiilor locale si a realizat evaluari (managementul comunitatilor locale, indicatori de performanta, compararea rezultatelor, analize cost/beneficii) ca parte a programului national de reforma a administratiei publice.

De-a lungul timpului dictatorii au utilizat, pentru a se proteja, inspectori ce activeaza ca proprii "ciini de paza", detectori de deficiente si informatori. Structura militara a preluat de asemenea acest model pentru a promova disciplina si remedia abuzurile. Serviciile publice au apelat de acest instrument ca raspuns la nevoia de structuri independente capabile sa detecteze si previna fraude, abuzuri si risipa si sa promoveze eficienta si eficacitatea. Incepind cu anii '70 aceste structuri s-au dezvoltat semnificativ in tari precum Statele Unite, fiind conduse de un inspector general, numit de Presedinte cu aprobarea Senatului; ele au ca obiect realizarea de audit in diversele servicii publice, analiza propunerilor de legi si reglementari pentru determinarea impactului acestora asupra eficacitatii institutiilor publice, detectarea practicilor negative, fraudelor si abuzurilor.

Deseori institutiile ce investigheaza disfunctionalitatile administrative ofera linii de comunicatie gratuite in cadrul carora diverse persoane pot furniza indicii referitoare la erori grave ce nu pot fi observate datorita unor conspiratii interne. Acesti senzori (numiti de literatura occidentala "whistle-blowers") trebuie insa protejati impotriva represaliilor la care se supun in urma actiunii lor; contributia lor reprezinta un instrument extrem de important in cadrul reformei administrative (Jos et al, 1989), data fiind capacitatea de a vedea in interiorul organismului administrativ si detecta disfunctionalitatile cele mai profunde.

Aparitia noilor instrumente de reforma nu a dus la ignorarea celor traditionale. Elaborarea bugetului, spre exemplu, a constituit si constituie una din tehnicile cele mai eficiente ale reformei; relationarea resurselor, obiectivelor si rezultatelor a dus la perceperea elaborarii bugetelor ca un contract de performanta. Aceasta a fost intentia multor initiative reformatoare in Marea Britanie (Financial Management Initiative), Canada (Inceased Ministerial Authority and Accountability), Australia si Noua Zeelanda, etc( Schick, 1990).

Dezbaterea moderna asupra reformei administrative presupune explorarea unor termeni noi precum reinventarea guvernamintului sau noul management public (NMP). Ideea "reinventarii guvernamintului" s-a manifestat atit in Statele Unite cit si in Europa; asa cum remarcau Osborne si Gaebler (1993), aparitia unui guvernamint antreprenorial "constituie o evolutie inevitabila,..singura optiune posibila". Noile abordari in materie de management public sunt descrise ca o "modernizare" a organizatiilor publice: "guvernele din tarile cele mai dezvoltate sunt pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale in ceea ce priveste sectorul public/privat" (Metcalfe, Richards, 1990) Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui "nou model" in ceea ce priveste sectorul public, un model de "managerialism" care se distinge de administratia birocratica traditionala. Principalele componente ale noii tendinte se refera in principal la:

o etica ce lasa managerilor libertatea de a coordona, actiona si gira problemele;

punerea in practica a criteriilor si masurilor de performanta explicite;

o importanta semnificativa acordata controlului rezultatelor;

cresterea concurentei datorita contractelor pe durata determinata si a procedurilor de oferte publice;

adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;

introducerea disciplinei si controlului in utilizarea resurselor.

Acest model de actiune publica se incadreaza intr-un nou tip de cultura (OECD, 1995) axata pe rezultate intr-un sector public mai putin centralizat, cultura caracterizata prin:

privilegierea interesului pentru rezultate in termeni de rentabilitate, eficacitate si calitate a serviciilor;

inlocuirea structurilor organizationale puternic centralizate si ierarhizate cu medii de gestionare descentralizata, in care deciziile asupra alocarii resurselor si furnizarii de servicii sunt mult mai apropiate de punctul de "livrare", permitind detinerea de informatii de la clienti si alte grupuri interesate;

posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice, in ideea obtinerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce priveste costurile;

importanta acordata eficacitatii serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea unor obiective de productivitate si crearea unor medii concurentiale in interiorul si intre organizatiile sectorului public;

intarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice capabile sa ghideze evolutia statului si sa ii permita sa reactioneze adecvat, suplu si cu costuri scazute schimbarilor externe si diverselor interese.

Mondializarea principiilor si practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de mondializare mai larg datorat (pe plan economic) unei evolutii inspre o economie mondiala in care productia este internationalizata iar capitalurile circula libere intre tari; aceasta evolutie a fost in mod esential impulsionata de revolutia informatica ce a contribuit la ridicarea barierelor nationale. Reformele structurale si institutionale au devenit inevitabile; contextul mondializant in domeniul economic si informational a facilitat un schimb international de idei si optiuni politice, astfel ca acum "guvernele pot sa foloseasca experienta altor tari pentru a defini propriile raspunsuri politice" (OCDE, 1996).

Aceasta convergenta poate lua doua forme:

guvernele nationale incearca sa se adapteze practicilor internationale pentru a ramine "in cursa";

guvernele nationale incearca sa preia cele mai bune practici ale omologilor internationali.

Este totusi necesar sa constientizam faptul ca exista grade diferite de convergenta internationala; nu exista surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor nu este intotdeauna aceeasi; practica administrativa poate face obiectul unor imbunatatiri mutuale, dar necesitatea si modalitatile de schimbare tin de contexte si consideratii pluraliste, influentate de factori politici si birocratici nationali si de alte nevoi in materie de guvernare.

La nivelul democratiilor dezvoltate domeniile in care se iau cel mai des masuri sint (vezi grila de analiza a centrelor reformei in sectorul public in tarile OECD, 1993):

reforme financiare si de management;

descentralizare;

delegare si deconcentrare.

Diferente de abordare a reformei au aparut, spre exemplu, intre tarile nordice si Marea Britanie/Statele Unite; in acestea din urma reforma sectorului public a fost considerata din perspectiva unei logici a privatizarii, care primise deja o "aprobare" politica in anii '80, in special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan si Teacher. In tarile nordice (March, Olsen, 1989) privatizarea a provocat reactii puternice chiar daca termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare intre sectorul public/privat. De aici a rezultat o diferenta intre discursul politic si ideologic utilizat de catre guvernul britanic/american si reformele nordice exprimate in mod esential intr- un limbaj apolitic, mergind pe ideea "modernizarii". In Marea Britanie reforma administrativa a constat mai ales intr-un proces mergind dinspre virf spre baza, un proces dirijat de catre centru ("un mijloc politic pentru primul ministru"). In SUA, de multe ori reforma administrativa a fost legata de concurenta politica intre Congres si Presedinte.

Putem considera ca este aproape imposibil de definit "the best way" in ceea ce priveste reformarea sectorului public: "nu exista modele unice de reforma, nu exista solutii predeterminate" (OECD, 1995b); variatiile de abordare in materie de reforma sint de inteles data fiind diversitatea datelor istorice, institutionale, politice, ca si diferentele la nivel de politici si economii nationale. Diferentele intre tari constau in intensitate si in luarea de initiativa in reformele particulare. Exista citeva divergente importante si in ceea ce priveste obiectivele reformei; anumite tari au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, in timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe imbunatatirea performantei sectorului public si intarirea rolului sau.

Reformele sectorului public pot viza instrumente adoptate in circumstante politice diferite, pe baza unor ratiuni diferite si cu impact diferit. Aceasta posibilitate are precedente in istorie; un studiu (Mueller, 1984) referitor la reformele sectorului public in Anglia si Prusia secolului XIX a aratat ca, pe cind sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc in curs de aparitie in interiorul elitei administrative, in Anglia s-a avut in vedere contrariul: birocratia publica a fost perceputa ca fiind un domeniu rezervat aristocratiei (asa nunita Oxbridge). Chiar daca in general suntem tentati sa credem ca doar rezistenta la privatizare este determinata de politicieni interesati si corupti, de multe ori (Liou,1992) chiar procesul de privatizare are la baza criterii politice si nu pur economice (asa cum ar fi de asteptat).

Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelasi obiectiv. Spre exemplu in China reforma sectorului public vizeaza ameliorarea eficacitatii si "rentabilitatii" administratiei guvernamentale prin edificarea unei birocratii legale si rationale de tip weberian (Dong, 1994), un sistem care, paradoxal, este deja pus in discutie prin reformele occidentale vizind noul management public dintr-o perspectiva post birocratica (Hughes, 1994); putem identifica aici similitudini interesante cu situatia administratiei publice din Romania, confruntata cu provocari similare. In economiile in tranzitie din Europa Centrala si de Est reformele administrative au fost esential definite ca un proces vizind mai degraba finalizarea unei situatii anterioare decit atingerea unei situatii dorite (Toonen, 1993). Pe cind eforturile de privatizare din tarile occidentale au vizat in general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile in domeniu din Europa de Est vizeaza in mod esential elaborarea unui sistem de piata inexistent inainte.

Nu putem considera ca exista probe suficiente pentru a sustine teza unei convergente administrative pe plan international. Este mult mai interesant de analizat modul in care diferite guverne si administratii fac fata provocarii managementului public in circumstante specifice decit considerarea tuturor reformelor nationale intr- un model mondial caracterizat de superficialitate.

Deseori se considera ca reforma sectorului public, in cadrul mai larg al noului management public, este acompaniata de o schimbare fundamentala a valorilor. Rentabilitatea costurilor, eficacitatea si raportul calitate-pret reprezinta valori esentiale si criterii de masura ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniaza in mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizarii si comercializarii si de transformare a culturii organizationale, lucru ce semnifica un nou regim de motivare, noi conditii de munca, recompense si sanctiuni. Valorile esentiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate; atit aparatorii cit si scepticii reformei au un punct comun: uzeaza de argumentele lor in cadrul unui discurs asupra eficacitatii, primii aparind reforma ca fiind singurul mod de a creste eficacitatea in timp ce cei din urma sint ingrijorati de faptul ca reforma ar creste eficacitatea in detrimentul altor valori (cum ar fi etica) si consideratii. Nici una din cele doua parti nu a contestat faptul ca reforma sectorului public vizeaza eficacitatea si ca ea poate fi imbunatatita. Se poate considera ca aceasta noua conceptie a reformei constituie o negatie a modelului traditional de administratie publica, conducind inspre un tip de gestiune administrativa bazata pe un model "postbirocratic". (Barzelay, 1992)

Regimul birocratic de tip traditional pe care reforma sectorului public de tipul noului management public il vizeaza in vederea schimbarii nu este un regim esentialmente ineficace. Din contra, modelul birocratic weberian implica importanta capitala a eficacitatii si rationalitatii; Weber a afirmat ca tipul pur birocratic de organizare administrativa era capabil sa atinga cel mai inalt grad de eficacitate si ca este, in acest sens, cel mai rational mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiintelor umane.

Istoric, modelul traditional de administratie publica a fost rezultatul unui amalgam de elemente institutionale provenind din diferite contexte in diferite epoci si neavind in mod neaparat acelasi tip de logica instititionala. Preocuparea europeana pentru administratie publica a fost marcata de un trecut imperial, monocratic, centrindu-se semnificativ asupra perfectiunii clasei guvernante. Serviciile publice ale Frantei lui Napoleon sau ale Prusiei lui Frederic cel Mare au fost bazate pe o organizare militara, urmind aceleasi principii ale centralizarii, disciplinei si solidaritatii unei "clase de ofiteri" (Dunshire, 1973). Aceste caracteristici clasice ale birocratiilor europene au fost ulterior rationalizate de Weber.

Demersul american de reformare a administratiei publice a pornit de la cu totul alta realitate, rivalitatile si conflictele rezultind din sistemul clientelismului politic (considerat a paraliza administratia publica). Noua administratie publica "progresista" va incerca sa elimine coruptia si incompetenta asociata spoil systemului. Apelul lui Wilson in anii 1880 pentru o separare a administratiei de politica (Shafriz, Hyde, 1997) a reprezentat o tentativa de depolitizare a administratiei publice prin intermediul profesionalizarii si vocatiei. Putem deci considera ca la finalul secolului eficacitatea administratiei publice a fost definita atit din punct de vedere organizational cit si politic, in cadrul problemelor specifice de guvernare care s-au pus in aceasta epoca.

In anii '80 contextul administratiei publice s-a schimbat pe baza problemelor puse de intelectualii scolii economice a alegerilor publice (public choice), care au caracterizat comportamentul birocratic ca un comportament esential ineficace si axat pe maximizarea bugetului (Dunleavy, 1991). Cum a remarcat Frederickson (1996), in literatura asupra reinventarii guvernamintului se sustine ca modelul birocratic este cel care pune probleme si ca "teza antibirocratica a reinventarii guvernamintului convine cu siguranta epocii contemporane".

Nu este deci nimic nou in preocuparea preponderenta inspre "eficacitate" a noului management public. Ceea ce a aparut clar de-a lungul timpului au fost opiniile si teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor si surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea ce semnifica eficacitatea si cum va fi realizata. Noul management public, ca si tendintele anterioare in materie de reforma administrativa, a facut apel la o serie asemanatoare de valori esentiale. Ceea ce este cu adevarat nou in reforma contemporana a sectorului public nu sint temele centrale de eficacitate si competenta manageriala ci noile contexte politice si ideologice in interiorul carora aceste teme sint rearticulate (sau reinventate) si care fac ca ele sa figureze in agenda reformelor publice.

Fundamentele noului management public dau impresia ca reforma sectorului public este antibirocratica (Self, 1993). Neincrederea fata de puterea birocratica si tendintele de expansiune ale elitelor birocratice au produs schimbarile bazate pe descoperirea "noilor modele". Contrar originii aparent antibirocratice a reformelor sectorului public nu putem concluziona imediat ca aceste reforme produc un model antibirocratic mondial. Hood (1996) remarca faptul ca managementul public va fi in viitor mult mai diversificat din doua motive:

in spatele criticii aparent concordante asupra administratiei publice exista o diversitate in agenda reformelor;

exista posibilitati variate intre solutii "etatice" si solutii "de piata" in cadrul reformelor managementului public, pentru ca transformarea sistemului birocratiei publice nu inseamna pur si simplu simplu un stat minimal;

Este evident faptul ca noul management public se bazeaza pe elemente cum ar fi chiar privatizarea, pe punerea in discutie a performantelor administratiei birocratice sau pe "rationalismul economic" (Yeatman, 1994). Totusi, privind mai atent NMP ca strategie de reforma, el poate fi considerat a se situa in favoarea sectorului public odata ce cauta sa reformeze birocratia in loc sa o inlature (privatizarea ar putea avea in schimb acest efect). De fapt se pot identifica doua tipuri de atacuri la adresa birocratiei:

unul care vine de la dreapta si este reprezentat de partizanii privatizarii; acestia incita la inlocuirea puterii guvernamentale prin concurenta pietei;

un altul de la stinga, ce incita la intarirea guvenului si cresterea spiritului sau de competitie.

Exista o neta distinctie intre agenda de reforme a celor care sint in favoarea privatizarii si a celor care pledeaza pentru reinventarea guvernamintului. Noul management public tine de cei din urma si se poate considera a fi o strategie care vizeaza sa "salveze" guvernamintul si sa il remodeleze prin reinventare; aceasta strategie constituie o solutie de management pentru tratarea unei solutii politice. Cum personalul si beneficiarii serviciilor publice sint preocupati de impactul negativ pe care o privatizare totala poate sa il aiba asupra interesului lor, o reforma orientata pe NMP constituie o posibilitate acceptabila. Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie inteleasa politica de reforme promovata de un sistem anume. Putem considera ca la acest moment si din acest punct particular de vedere aceasta politica contine in mod esential trei grupe de actori:

conducatorii politici;

inaltii functionari de la nivel central;

managerii operationali.

Coordonatorii politicii incearca sa exercite un control politic asupra birocratiei, agentiile centrale incearca sa exerseze un control politic asupra departamentelor de pe teren/din teritoriu, iar acestea din urma incearca sa aprofundeze autonomia lor in materie de management operational si de management al resurselor umane fata de nivelul central.

Managerialismul a furnizat leaderilor politici (ministri si politicieni) o abordare globala si strategica pentru a exercita un control mai eficace asupra performantelor birocratice - lucru total diferit de discursul clasic al libertatii manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo american (Peters, Savoie, 1994) a aratat ca anii '80 au constituit un "mediu ostil" birocratiei din serviciile publice. Oricum, orientarea functionarilor spre "managerialism" nu a antrenat o diluare a controlului politic. Odata ce functionarii sunt pusi intr-o situatie responsabilizanta fata de clienti si de piata ei trebuie, in mod egal, sa "dea socoteala" politicienilor. De multe ori schimbarea manageriala in cadrul sectorului public a fost legata de problema controlului politic; in Marea Britanie (Pollitt, 1993) guvernul conservator s-a orientat spre managerialism (partial) pentru a pune in aplicare o agenda politica (facind recurs la tehnici ale sectorului privat de ameliorare a controlului), reduce autonomia profesionala si slabi sindicatele in sectorul public. Exista numeroase exemple in istoria administrativa de recurs la reforme administrative si de management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic (spre ex. reforma Fulton sau initiativa CPRSC-Central Policy Review Staff in Marea Britanie la debutul anilor '70). Aceste reforme au fost abandonate datorita modificarii climatului politic, odata cu instalarea unui nou guvern avind o agenda si o strategie politica diferita.

Daca institutiile sunt percepute ca fiind "scene politice" unde contestarea, negocierea si lupta intre diferitele grupuri si rationalitati sunt elemente rutiniere, procesul de schimbare organizationala tinde sa influenteze intensitatea acestor lupte. Un aranjament institutional existent reprezinta o ordine si o schema stabilita de repartizare a intereselor si valorilor intre diferitele persoane vizate. Posibila aparitie a unor divergente si conflicte provocate de procesele de reforma (probleme de putere, autonomie, cultura, conditii de munca, etc) constituie un fapt inerent al vietii unei organizatii.

Interpretarea "mondializanta" a procesului de reforma a sectorului public este, asa cum s-a putut constata, discutabila. Chiar daca putem distinge o anumita convergenta in termeni de reforma si obiective generale ale reformei (ce constau in punerea in practica a unui cadru de structuri si programe ce permit guvernelor sa realizeze o performanta crescuta si o guvernare mai eficace in contextul unor circumstante economico-sociale schimbatoare), mijloacele angajate pentru realizarea obiectivelor variaza considerabil in ceea ce priveste punctul de greutate al reformelor in functie de istorie, politica si caracteristici institutionale ale tarilor implicate. Motivele si stilurile de reforma variaza de la o tara la alta.

In ciuda revendicarii anti-birocratice sau post-birocratice a reformei sectorului public, rezultatul procesului de reforma este mai putin sigur in masura in care comporta negocieri institutionale, ce includ tendinta functionarilor sau expertilor de a-si reconstitui puterea, autonomia si dominatia in interiorul unei culturi si a unui context nou, de tip "managerial". Trebuie deci reexaminat, in cadrul reformei sectorului public, ceea ce s-a schimbat in mod real in termeni de valori si relatii de putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz in cadrul reformei sectorului public nu este noua decit din punctul de vedere al articularii retorice. Nu putem presupune automat faptul ca descentralizarea si comercializarea antreneaza in mod necesar sfirsitul birocratiei si ascensiunea cetatenilor in postura de consumatori sau clienti ai serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect, o crestere a gradului de putere a managerilor publici si nu neaparat a cetatenilor. Aparitia unor noi instrumente de reforma nu semnifica in mod automat o imbunatatire a sistemelor administrative; mai mult, noile practici pot duce la o inrautatire a situatiei existente datorita vulnerabilitatii procesului de reforma; problemele apar in special nu la nivel de conceptie ci la nivel de aplicare.

Este important de inteles faptul ca cele mai multe reforme administrative nu se bucura de un succes deosebit; reformatorii pot sa aiba un start bun dar sa fie incapabili sa treaca de nivelul declaratiilor bombastice si formularilor simbolice. Interesele puternice existente si inertia birocratica sunt capabile sa stopeze intentiile de reformare; chiar daca anumite actiuni - aparitia de noi reglementari, reorganizarea unor structuri, elaborarea de instructiuni - sunt puse in aplicare aceleasi modele comportamentale continua sa domine sistemul administrativ. Cultura administrativa - credinte, valori, prioritati, norme - este extrem de greu de afectat. Putem considera ca istoria este plina de exemple de reforme administrative lipsite de rezultate; in cadrul literaturii de specialitate insa atentia a fost in mod esential indreptata inspre succese inregistrate, dind impresia ca reforma este mult mai usor de realizat decit este cu adevarat. Nivelul de implementare pare a fi punctul cel mai vulnerabil pentru reforma administrativa; orice decizie de reforma trebuie acompaniata de un plan strategic de implementare.

Reforma administrativa are tendinta de a evolua extrem de incet, mult mai incet decit reformele politice sau economice; sa nu uitam ca putine propuneri care se leaga de reforma sunt noi si inedite - debirocratizarea sau schimbarea manageriala reprezinta teme deja comune. Este surprinzator pentru un cercetator interesat in fenomenul reformei sa constate cit de mare este numarul tarilor carora le lipseste cel mai elementar nivel de profesionalizare administrativa si care sufera de pe urma unor proceduri si mecanisme administrative anacronice si primitive.

Implementarea reformei administrative este marcata de citeva elemente esentiale care ar trebui luate in considerare (Caiden, 1991):

Un inceput bun este esential si presupune o pregatire minutioasa a actiunilor de reforma, independenta si angajare, deschidere; cu exceptia cazurilor in care situatia este cu adevarat disperata este gresit sa se initieze reforma fara nici un fel de viziune referitor la ceea ce ar trebui realizat. Reforma nu este revolutie - mai mult sau mai putin ceea ce exista va functiona, intr-o forma sau alta, si in viitor. La nivel minim reformatorii trebuie sa aiba o idee despre elemente de baza precum situatia existenta, fortele active in domeniu (pro sau contra), strategii generale; dincolo de acest nivel insa este nevoie de o apreciere istorica a situatiei, anumite evaluari ale reformelor anterioare, cunoasterea persoanelor influente in procesul de reforma, realizarea unui feedback referitor la progrese. Aceste lucruri pot parea evidente, insa foarte multe persoane implicate in reforma retraiesc senzatia redescoperirii rotii si isi risipesc resursele in actiuni initiate deja de altii. De multe ori startul reformei este afectat de apartenenta reformatorilor la institutii administrative; odata ce ei sunt priviti ca instrumente ale aceluiasi sistem pe care se presupune ca trebuie sa il reformeze, credibilitatea lor este atacabila si supusa suspiciunilor legate de superficialitate, lipsa de obiectivitate si complicitate. Acesta este de multe ori cazul comisiilor publice chemate sa investigheze disfunctionalitati sau fraude ale administratiei, comisii acuzate de complicitate si tendinte de musamalizare;

Inovatia semnifica adaptarea la conditii specifice si evitarea imitarii lipsite de imaginatie precum si a abstractizarii; rolul reformatorilor este de a analiza cauzele inactivitatii sistemului, de a evalua oportunitatile pentru reforma si de a pune in aplicare masurile cele mai bune. Simpla repetare ritualica a perceptelor reformei, desi furnizeaza un anumit suport ideologic, nu este capabila sa inlocuiasca imaginatia si aplicarea unor idei noi. Multi reformatori stiu ce trebuie sa faca, dar nu sunt la fel de siguri fata de cum trebuie sa faca; daca ei nu sunt capabili sa furnizeze elemente semnificative la nivel pragmatic sau idei inovatoare nimeni nu ii va lua in considerare.

Diagnoze corecte si obiective; rezultatele semnificative nu pot exista in lipsa unei evaluari realiste a situatiei existente. Reformatorii sunt de prea multe ori distrasi de scandaluri politice sau fascinatia intelectuala; ei confunda opiniile cu faptele si cultiva un fel de confuzie programatica prin ignorarea datelor si realitatilor. Datorita acestor motive reforma poate fi distrusa chiar inainte de a incepe. Marile probleme in implementarea reformei apar atunci cind obiectivele fixate sunt irealiste (imposibil de atins), cind structurile obstructioneaza activitatea de reforma sau cind anumite componente nu isi fac treaba ( performante inadecvate).

Evitarea intentiilor ascunse; Reformatorii pot avea, dincolo de aparente, obiective ascunse prea putin interesate de impactul reformelor asupra eficacitatii sistemului adminitstrativ. Ele se pot referi la diferite elemente de la evitarea criticilor prin schimbarea pozitiei in interiorul aparatului administrativ si realizarea unor interese materiale directe la dorinta de publicitate si obtinere de noi perspective in cariera, fara a acorda prea multa atentie reformei propriu-zise.

Abordari decise ale activitatilor reformei; multe reforme administrative au fost sortite esecului datorita indeciziei celor care le-au condus. Incapacitatea de a ajunge la concluzii clare referitoare la scopul reformei, magnitudinea schimbarilor, prioritati, etc a dus la promovarea compromisului si neglijarea substantei reformelor. Oponentii reformei au avut astfel posibilitatea de a deplasa atentia publicului de la scopurile si obiectivele reformei la erorile vizibile prezente la nivelul procesului de luare a deciziilor.

Planificare strategica si capacitatea de reorganizare a planurilor in functie de schimbarile aparute; reforma administrativa semnifica de fapt o pregatire pentru un viitor care nu poate fi definit cu usurinta; chiar daca declaratiile ce stau la baza programului de reforma sunt impresionante, de multe ori planificarea propriu-zisa a actiunilor lasa mult de dorit iar acest lucru are un impact negativ hotaritor asupra fazei de implementare.

Imaginatie si flexibilitate; chiar daca instrumentele reformei s-au diversificat extrem de mult si abordarile clasice au fost dublate de noi elemente tinind de societatea informationala, noul management public si reinventarea guvernamintului multi reformatori se bazeaza in continuare exclusiv pe metode traditionale precum promovarea de legi noi, intarirea mecanismelor de impunere a reglementarilor, schimbarea (sau rotirea) inaltilor functionari, etc. In cazul reformei necesare in mediul actual reformatorii trebuie sa fie mult mai deschisi in ceea ce priveste alegerea instrumentelor schimbarii si in aplicarea tehnicilor inovative. Atragerea de persoane creative in cadrul centrelor de reforma, crearea unei mase critice de indivizi deschisi schimbarii in cadrul corpului functionarilor publici, promovarea unei atmosfere stimulative in interiorul institutiilor publice (printr-un management responsabilizant) reprezinta conditii inerente reformei administrative moderne.

Capacitate de a utiliza resursele; reforma poate fi privita ca o investitie ce necesita timp, energie, creativitate si finantare. Mobilizarea resurselor avute la dispozitie si folosirea lor de o maniera rationala nu este doar de dorit ci indispensabila in managerierea de succes a reformei.

Feedback; implementarea nu presupune doar alegerea instrumentelor de reforma ci si observarea a ceea ce se realizeaza in cadrul actiunii "de teren". Feedback-ul este indispensabil; multi manageri considera ca munca lor se incheie in momentul in care unitatile operationale trec la implementarea masurilor de reforma; de fapt munca lor de-abia incepe la acesl moment si se refera la mentinerea directiei si ritmului organizatiei pina la realizarea cu succes a obiectivelor.

Evaluare; evaluarea eforturilor de reforma trebuie realizata la citeva nivele diferite; pe de o parte ea trebuie sa contina o componenta profesionala, tehnica ce vizeaza diferitele tipuri de evaluari; pe de alta parte ea trebuie sa ia in considerare opinia clientilor/cetatenilor fata de serviciile/produsele sistemului administrativ. Din nefericire acest aspect tinde sa fie mai putin luat in considerare datorita lipsei de articulare a opiniei publice, secretomaniei administrative si abordarii autoritare a relatiei cu cetateanul (rareori putem vorbi de o miscare publica masiva si hotarita in favoarea reformei administrative).

Evitarea deplasarii scopurilor; reforma administrativa poate deveni foarte usor un pretext pentru atingerea unor obiective politice, economice, financiare complet deviate de la ideea schimbarii, pentru a distrage atentia criticilor, pentru avansare in cariera, etc. La orice punct al reformei obiectivele initiale pot fi inlocuite cu altele, mai mult sau mai putin diferite.

Odata ce este acceptat faptul ca administratia publica functioneaza defectuos, dezvolta diferite patologii si necesita in mod continuu masuri de corectare, este evidenta necesitatea existentei unor mecanisme institutionale de analiza si prognoza. Reforma administrativa nu trebuie lasata, asa cum s-a intimplat deseori in trecut, in seama hazardului, calculelor politice si ignorantei. Structurile administratiei trebuie sa contina unitati capabile sa monitorizeze si evalueze actiunile institutiilor publice, sa detecteze erorile majore de functionare si sa propuna masuri de corectare. Desi aceste functii pot fi realizate de o institutie desemnata ca factor de leadership in reforma administrativa, solutia ideala este reprezentata de existenta unor retele ale schimbarii, situate in interiorul si in afara sistemului administrativ, retele ce pot contine:

unitati executive situate in subordinea directa a sefului guvernului;

ministere separate, devotate in mod direct reformei administrative si combinind functii de planificare, mobilizare a resurselor, evaluare;

unitati de audit independente, cu acces la toate organizatiile ce utilizeaza fonduri publice;

unitati juridice independente cu responsabilitati in domeniul organizatiilor publice;

unitati independente axate pe protejarea drepturilor omului, protejarea vietii private, asigurarea oportunitatilor egale si non-discriminarii;

unitati independente axate pe lupta anti-coruptie;

unitati independente de educatie, training si cercetare;

mass media independenta;

universitati autonome;

asociatii profesionale, sindicate;

think-thank-uri independente;

unitati de cercetare ale partidelor politice.

Ceea ce este foarte important in ceea ce priveste aceste elemente ale retelelor schimbarii (fie ele bazate pe finantare publica sau privata) se refera in principal la constientizarea faptului ca nici una nu detine monopolul cunostintelor sau experientei in ceea ce priveste reforma administrativa. In cazul tarilor dezvoltate, bazate pe o traditie democratica, aceste retele exista si contin majoritatea elementelor precizate anterior, dublate de aportul adus de organizatiile internationale specializate in domeniu; in cazul tarilor aflate in tranzitie retelele reformei administrative sunt doar in stadiu de formare - ignorarea importantei lor semnifica o intelegere unilaterala si simplista a procesului de schimbare a sistemelor administrative.

Din perspectiva particulara a Romaniei, insusirea observatiilor legate de reforma administrativa poate semnifica doua lucruri:

fie o folosire a teoriei diversitatii proceselor de reforma pentru justificarea unui conservatorism administrativ axat pe pastrarea unui model birocratic prin excelenta si bazat, dincolo de declaratii superficiale referitoare la "integrare" sau "modernizare", pe ideea simplista si periculoasa a "unicitatii" statutului si situatiei societatii romanesti (teza ca am fi diferiti si ca nici un model, oricit de viabil s-ar arata in alte admininistratii din vestul sau estul Europei si din Statele Unite nu poate fi aplicat in Romania) si pe deficiente majore la nivelul definirii si implementarii reformei; aceasta abordare, extrem de prezenta in cadrul multor centre de putere ce influenteaza evolutia sistemului administrativ romanesc reprezinta unul din pericolele majore la adresa unei evolutii pozitive a administratiei publice din Romania.;

fie intelegerea unui fenomen nu numai vizibil ci si inevitabil in orice democratie ce doreste sa isi eficientizeze sistemul administrativ, sa raspunda noului tip de asteptari ale cetateanului si noilor realitati ale unei societati globale si informatizate.

Aceasta ultima abordare nu poate fi conceputa in afara promovarii unui model de managerialism distinct de modelul birocratic traditional si integrat intr-un nou tip de cultura axata pe rezultate intr-un sector public mai putin centralizat. Concentrarea in directia reformelor manageriale poate semnifica o multitudine de abordari:

limitarea dimensiunilor sectorului public;

descentralizare;

deconcentrarea in interiorul serviciilor guvernamentale;

recursul la mecanisme de tip piata;

noi roluri/abilitati pentru entitatile guvernamentale;

initierea unui efort de constructie/ameliorare a managementului proceselor politice, managementului performantelor, managementul resurselor financiare, managementul resurselor umane, managementul tehnologiei si informatiei, etc;

imbunatatirea relatiilor cu cetateanul.

Reforma administrativa semnifica doar o parte minora a initiativelor de schimbare existente la nivel global, insa transformarile majore nu pot sa aiba loc in lipsa unor evolutii fundamentale in cadrul sistemelor guvernamentale; in mod evident exista legaturi strinse intre reformele politice, administrative, sociale, etc. Invatamintele trase in urma experientelor existente in materie de reforma administrativa sunt insa numeroase (Caiden, 1991, 1994):

rareori reformele functioneaza asa cum se asteapta, uneori nu functioneaza de loc si deseori au rezultate mixte sau consecinte neintentionate ce pot inrautati situatia existenta;

refomele apar in cicluri si stimuleaza o tendinta de imitare rapida;

reforma reflecta si reafirma increderea in imbunatatirea conditiei umane;

reformele trebuie sa fie selective - nu toate problemele pot fi rezolvate deodata;

politicile reformei sunt complicate si prezinta outcome-uri greu de prezis;

reforma necesita angajament total si nu promovarea compromisului

reformatorii trebuie sa actioneze rapid atunci cind au suport si resurse la dispozitie, inainte ca opozantii reformei sa isi consolideze pozitia si sa le saboteze eforturile;

reformatorii trebuie sa inteleaga faptul ca afirmarea valorilor promovate, obtinerea unui loc in agenda publica si educatia civica ocupa un loc la fel de important ca si schimbarile de substanta;

reformatorii trebuie sa accepte ca anumite rezultate sunt mai bune decit nici un rezultat si ca orice cistiguri pot fi consolidate in viitor;

reformele trebuie adaptate in functie de contextul existent;

reformele sunt in mod inevitabil alterate in cursul implementarii;

reformatorii trebuie sa persiste in eforturile lor odata ce reformele satisfac rareori asteptarile initiale si se lovesc de inertie si rezistenta;

reformatorii trebuie sa inteleaga ca participarea creste intotdeauna sansele de acceptare a schimbarii;

reformatorii trebuie sa institutionalizeze reformele, sa modifice cultura organizationala si sa furnizeze structuri capabile sa faca din reforma o activitate continua;

reforma se desfasoara la infinit - intotdeauna este loc pentru imbunatatirea situatiei existente.

Dincolo de tehnici particulare este insa extrem de necesara constientizarea tipului de logica ce sta la baza reformei sectorului public (necesitatea "modernizarii", "integrarii", etc), si a directiei inspre care este orientata reforma (limitarea dimensiunilor sectorului public/ameliorarea performantelor, etc). Mai mult decit orice, este insa necesara o vointa politica vizibila, coerenta si ferma in directia reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reforma pot fi diferite, dar ele nu au nici o semnificatie si nici o finalitate in lipsa initiativelor reale de reformare a serviciului public.