ROLURI ORGANIZATIONALE, STRUCTURI SI PROCESE INTERNE

Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict

1.a. In organizatiile publice exista o diversitate si o ambiguitate crescuta a obiectivelor si criteriilor de evaluare a performantelor; multe obiective sunt discutabile si greu de definit precis.

1.b. O multitudine de obiective si criterii (eficienta, responsabilitatea publica, transparenta,

corectitudine, echitate sociala, corectitudine morala).

1.c. O tendinta mai larga de existenta a unor conflicte intre obiective, tendinta ce conduce adesea la

compromis.

2. Caracteristici distinctive ale managementului general

2.a. Studii recente au aratat ca rolurile generale ale managerilor publici presupun multe din functiile

specifice managerilor din orice tip de organizatie dar continind, totodata, unele caracteristici.

distinctive: un rol politic mai pronuntat, expunere crescuta, interventie majora a grupurilor de interes

din exterior si a autoritatlor politice.

Autoritatea administrativa si practicile de leadership

a. Managerul public detine o autonomie si flexibilitate mai redusa in procesul de luare a deciziei.

b. Managerul public are mai putina autoritate fata de subordonati si aceasta autoritate este mai

difuza.

c. In organizatiile publice se poate distinge prezenta unui numar mare de paliere ierarhice, a unei

utilizari crecute a regulilor formale si o tendinta de delegare scazuta.

d. Schimbarea mai frecventa a managerilor, datorata proceselor electorale si numirilor politice,

duce la dificultati in ceea ce priveste implementarea planurilor si inovatiilor.

e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial si excelenta manageriala in cazul

managerilor publici.

Structura organizationala

4.a Perceptia general intilnita este ca organizatiile publice sunt subiectul dezvoltarii unor structuri birocratice mult mai elaborate.

4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele sustinind presupunerea referitoare la excesele birocratice iar altele infirmind aceasta presupunere; numeroase studii au identificat distinctii structurale in cazul formelor publice de organizare, desi nu neaparat referitoare la o structurare birocratica mai accentuata.

Procese de luare a deciziilor strategice

5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, in general, cu cele din alte tipuri de organizatii dar sunt mult mai dispuse la interventii, intreruperi si implicare a autoritatilor externe si a grupurilor de interes

Motivarea      

6.a. In organizatiile publice este mai dificila introducerea masurilor susceptibile a ameliora perfomantele angajatilor

6.b Studii recente au aratat ca managerii publici si functionarii percep o relatie mult mai slaba intre performanta si recompense extrinseci precum salarii, promovari si securitatea locului de munca.

Caracteristici individuale, atitudini legate de munca si comportamente

7.a Diverse studii au aratat valori specifice legate de munca ale managerilor publici si functionarilor, precum o valorizare mai scazuta a stimulentelor monetare si un nivel mai crescut de motivare bazat pe apartenenta la serviciul public.

7.b. Nivelul satisfactiei si implicarii fata de organizatie este mai scazut in cazul organizatiilor

publice/comparativ cu cel intilnit in firmele private.

Performanta organizationala

8.a. Exista numeroase perceptii conform carora in organizatiile publice exista tendinta de a fi mai prudenti, mai putini flexibili si mai putin dispusi a favoriza inovatia; rezultatele studiilor sunt mixte in ceea ce priveste acest aspect

8.b. Numeroase studii indica faptul ca organizatiile publice tind sa fie mai putin eficiente decit concurentii lor privati; totusi numerosi autori apara eficienta si performantele organizatiilor publice.

Sursa: H.G., Rainey, R. W. Backoff si C. H. Levine, "Comparing Public and Private Organizations", Public Administration Review, 36, martie- aprilie 1976, p. 236-237; H.G. Rainey, Understanding and Managing Public Organizations, 1997

Una din problemele de baza in ceea ce priveste dihotomia public/ privat se refera la insasi ratiunea de a exista a organizatiilor publice. De ce piata si firmele private nu sunt suficiente in arhitectura societala? Teoreticienii (Lindblom, 1977; Downs, 1967) organizatiilor sustin faptul ca piata are o capacitate limitata de a rezolva anumite tipuri de probleme, in cazul carora este ceruta o interventie guvernamentala:

de anumite servicii beneficiaza toti cetatenii, care sunt chemati sa plateasca taxe in schimbul acestora (apararea nationala, educatia, etc); programele sociale, sistemul de pensii, etc reprezinta eforturi ce incearca sa remedieze slabiciunile pietei;

incompetenta individuala: in anumite domenii cetatenii nu detin competenta necesara pentru a lua cele mai bune decizii, astfel ca reglementarile guvernamentale sunt necesare (siguranta in cazul unor medicamente, spre exemplu);

anumite servicii sunt prea riscante sau prea costisitoare pentru a fi furnizate de firme private;

in anumite cazuri apar costuri ce trebuie asumate de indivizi sau firme care nu sunt parte a tranzactiilor directe din domeniu (este vorba de externalitati); reglementarile legate de poluare reprezinta exemple ale interventiilor guvernamentale ce vizeaza o limitare a efectelor negative legate de tranzactii si activitati realizate la nivel privat.

Pe de alta parte exista si punctul de vedere al partizanilor privatizarii ce considera ca piata rezolva in cele din urma majoritatea acestor probleme si ca interventia statului nu face decit sa inrautateasca lucrurile; din punctul lor de vedere autoritatile publice isi aroga mult prea multe functii ce ar putea fi asumate de firmele private in conditii de eficienta crescuta. Justificarea exclusiv economica a interventiei guvernamentale este insa mult prea limitata; statul trebuie sa promoveze si sa mentina sistemul de legi, sa apere drepturile individuale ale cetateanului, sa asigure stabilitatea si s 636f54g ecuritatea nationala, sa actioneze pentru cresterea prosperitatii cetatenilor, etc; in general statul furnizeaza servicii care nu se justifica neaparat pe piata economica ci pe baza valorilor sociale, a interesului public si a cererilor politice.

De altfel linia de demarcatie ce separa sectorul public si privat nu este aceeasi la diferite nivele temporale; ea este profund influentata de fortele politice dominante la un moment dat si traduce valori privilegiate ale sistemului ("Public si privat nu semnifica categorii naturale; este vorba de categorii construite de istorie, cultura si lege"- Waldo, 1980). De multe ori politicile economice reprezinta doar o modalitate de atingere a unor obiective politice; in alte cazuri organizatiile publice nu detin functii economice semnificative (cazul educatiei).

Finalitatile domeniului public se refera in principal la dezvoltarea vietii colective; el trebuie sa isi asume sarcini pe care indivizii sau grupurile nu pot sa le realizeze singuri ci doar ca parte a unei comunitati. Care ar fi aceste sarcini colective (Ranson, Steward, 1994)?

Furnizarea serviciilor si bunurilor publice; aceste bunuri si servicii sunt vazute ca fiind esentiale pentru comunitate ca intreg; ele sunt "bunuri colective" pentru ca sunt furnizate ca urmare a unor alegeri publice si sunt finantate prin fonduri colective. Odata ce sunt oferite unei persoane ele sunt, in mod necesar, oferite tuturor (apararea frontierelor, reglementari/politici referitoare la probleme de sanatate publica, infrastructura, iluminat public, etc) avind relevanta pentru intreaga comunitate. Domeniul public poate oferi un numar de beneficii (precum ajutorul de somaj) pe care domeniul privat nu este interesat sau nu poate sa le ofere. Chiar daca definirea acestor caracteristici pare facila atribuirea lor unui serviciu sau bun tine de domeniul alegerilor politice; un numar semnificativ de bunuri/ servicii sunt hibride avind atit caracteristici ale domeniului public cit si ale domeniului privat. Ce este un bun/serviciu public, care este cerut de societate sau cum trebuie el distribuit reprezinta probleme ce intra in sfera deciziilor politice si care trebuie solutionate in mod colectiv.

Stabilirea eficientei colective. Actiunile colective pot pune indivizii in fata unor alegeri extrem de dificile (Parfit, 1984, Sen, 1990, Elster, 1983); urmarirea exclusiva a interesului individual poate fi, paradoxal, in anumite circumstante, o alegere gresita; in multe cazuri alegerea rationala pentru individ se refera la actiuni colective capabile sa imbunatateasca bunastarea individuala. Acest paradox este ilustrat de exemple cunoscute:

"Tragedia comunitatilor" (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui riu; fiecare satean are in proprietate o fisie de pamint ce contine atit pamint arabil cit si padure; odata cu cresterea numarului membrilor familiilor din sat, tot mai multi copaci sunt taiati in ideea obtinerii unui spatiu arabil crescut. Copacii insa aveau si rolul de limitare a eroziunii, iar indepartarea lor duce la distrugerea graduala a tuturor loturilor arabile. Astfel actiunea individuala de obtinere a unor suprafete sporite de teren arabil va conduce la scaderea in fapt a acestora. Actiunile ce par rationale fiecarei familii in parte sunt de fapt irationale; doar daca familiile ar actiona impreuna ar fi capabile sa ia decizii pozitive pentru propria bunastare.

"Dilema prizonierului" Doi prizonieri sunt arestati pentru un delict pe care l-au comis impreuna dar pentru dovedirea caruia procurorii nu detin suficiente probe. Cunoscindu-se faptul ca prizonierii sunt vinovati si de comiterea unui delict minor vor fi separati si chemati sa isi recunoasca fapta. Dilema apare in acest moment, pentru ca ei trebuie sa realizeze un calcul dificil. Daca amindoi recunosc fapta comisa ei vor primi o sentinta redusa de 10 ani. Daca nici unul nu spune nimic ei vor fi judecati doar pentru delictul minor si vor primi doar doi ani de inchisoare. Daca doar unul dintre ei recunoaste fapta comisa atunci, pe baza cooperarii cu politia el va fi liber iar celalalt faptas primeste 20 de ani de inchisoare. Data fiind situatia amindoi aleg sa recunoasca fapta; daca ar fi fost capabili sa coopereze ei ar fi avut sansa de a face o alegere mai buna.

"Dilema contributorilor". Este vorba de cazul in care eu voi continua sa imi platesc cotizatia fata de asociatia mea profesionala sau fata de sindicat, stiind ca doar o mica parte a beneficiilor rezultate se vor intoarce la mine; as putea sa imi asum o pozitie de actiune individuala si sa nu imi platesc contributia, continuind insa sa ma bucur de rezultatele actiunilor asociatiei/sindicatului. Daca insa toata lumea va proceda astfel, rezultatele vor fi negative pentru intreaga comunitate profesionala.

Constituirea regulilor si obiectivelor colective. Scopul fundamental al domeniului public se refera la constituirea conditiilor sociale si politice ce fac posibile bunastarea colectivitatii si a individului, la crearea acelor aranjamente ce permit vietii sociale sa se dezvolte. Procesele politice si alegerile colective reprezinta doua elemente inseparabile; rezolvarea diferentelor, medierea conflictelor, luarea deciziilor dificile in ceea ce priveste obiective aflate in competitie, etc fac din procesul politic un factor indispensabil spatiului public; acest lucru este vizibil intr-o multitudine de domenii (Ranson, Steward, 1994):

Identificarea valorilor - in spatiul public avem de-a face cu o multitudine de valori; nu exista obiective unice ci o multitudine de obiective ce exprima diferite valori si sunt promovate de grupuri diverse. Acest lucru semnifica faptul ca decizia nu deriva automat din abordari pur tehnice sau in relatie cu o valoare unica; trebuie realizat un echilibru al valorilor si o reconciliere a intereselor.

Echilibrarea intereselor - in managementul public interesele diferitilor consumatori trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate si cu cele ale comunitatii ca intreg. Furnizarea unui serviciu public exclusiv in ideea satisfacerii cererilor celor direct vizati poate reprezenta o alegere simplista (in cazul educatiei spre exemplu atit parerea parintilor cit si cea a elevilor este importanta, dar nu reprezinta singurul factor relevant in alegerea curriculei). Decizia de a furniza servicii publice tine de alegerile colective si exprima interese, valori, preocupari, comportamente, reprezentari plasate dincolo de clientul individual.

Alegeri exprimind criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare si bine definite in ceea ce priveste alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori (satisfactia consumatorului spre exemplu) nu este suficienta; ea trebuie facuta pe baza unor criterii multiple. Potter (1988) a precizat ca serviciile trebuie sa fie: corespunzatoare si relevante (corespund preferintelor, dorintelor si necesitatilor individuale si ale comunitatii); disponibile si accesibile (fiecaruia sau acelor grupuri/indivizi ce au prioritate in mod explicit); echitabile (corectitudine in tratarea cetatenilor si grupurilor in circumstante similare); acceptabile in termeni de calitate a serviciilor furnizate (acest criteriu include un numar mai larg de elemente precum disponibilitatea, seriozitatea, promptitudinea, reactivitatea si interactiunea umana); economice si eficiente (din punctul de vedere al utilizatorilor de servicii, ce platesc taxe si impozite si din punctul de vedere al comunitatii in general); si efective in orientarea beneficiilor inspre clienti si comunitate.

Alegerile colective se bazeaza pe consimtamintul publicului - cu cit alegerile colective se bucura de un sprijin mai larg al publicului cu atit ele acumuleaza o autoritate crescuta; suportul public se cistiga prin alegeri si este intotdeauna limitat. In domeniul public criteriile si obiectivele nu sunt niciodata stabilite definitiv si clar; ele ramin puternic contestate, iar organizatiile publice sunt intotdeauna implicate in efortul de a defini criterii si obiective valabile.

Distinctia intre public si privat este direct relationata cu trei elemente (Benn si Gaus, 1983) semnificative (ce pot fi independente una de alta): interese afectate (daca pierderile sau beneficiile sunt legate de comunitate sau de individ), acces la facilitati, resurse, informatie si agenti (daca o persoana sau o organizatie actioneaza singular sau in interesul comunitatii ca intreg).

Wamsley si Zald (1973) au observat faptul ca pozitia organizatiei in spatiul public/privat depinde de cel putin doi factori: proprietate si finantare. Organizatiile pot fi proprietatea statului sau a unor entitati private; ele pot primi o majoritate a finantarilor din partea statului (prin alocatii bugetare, spre exemplu) sau din partea firmelor private (prin donatii, etc). Combinarea acestor doua elemente permite, in mod evident aparitia a patru categorii distincte:

organizatii detinute si finantate de stat( majoritatea institutiilor guvernamentale);

organizatii aflate in proprietatea statului dar finantate din surse private (posta);

organizatii private dar finantate de catre stat (firme ce "traiesc" in mod esential pe baza contractelor incheiate cu statul);

organizatii detinute si finantate de catre sectorul privat (retele de magazine, etc)

Chiar daca aceasta schema prezinta limitari ea este in masura a oferi o perspectiva clara in ceea ce priveste punctele centrale ale organizatiilor publice si private.

Diferentierea organizatiilor publice si private reprezinta nu doar un domeniu dificil de definit ci si un spatiu al controverselor active; abordarea comparativa comuna a construit imaginea organizatiilor guvernamentale incapabile a opera la standardele definite de sectorul privat; unii autori considera ca, de fapt, sectorul public reuseste sa functioneze mult mai bine decit se crede. In mod evident provocarea cea mai importanta se refera de fapt la realizarea unor evaluari corecte a functionarii si interactiunilor organizatiilor publice si private.

Problema care va aparea in debutul oricarei discutii referitoare la managementul public se refera la gradul in care tehnicile manageriale se pot aplica sectorului public in aceeasi masura ca si in sectorul privat. Particularismele se bazeaza pe diferentele aparute intre organizatiile private (ce vand "produsele"lor) si organizatiile publice (care nu vand "produsele" pentru a obtine un profit).

Putem identifica cel putin cinci componente care ne permit caracterizarea organizatiilor publice in contextul unui stat democratic (Santo, Verrier, 1993):

urmarirea unor finalitati externe; pe cand firma privata urmareste, de o maniera autonoma, o finalitate interna de supravietuire si dezvoltare, organizatiile publice sunt determinate de reglementari legale. Strategia administratilor este deci indusa de determinarea externa a unor obiective de interes general (aparare nationala, educatie, etc); ele dispun pentru aceasta de mijloace de constrangere asupra mediului lor (lege, politie, fisc, justitie, etc). Asigurate de perenitatea misiunilor lor, organizatiile publice sunt foarte putin structurate pe riscul propriei disparitii.

absenta rentabilitatii financiare; administratia publica nu este supusa ideii de rentabilitate financiara a interventiilor sale. Valoarea adaugata capitalului investit nu reprezinta un concept operational de analiza al acestui tip de servicii (spre exemplu construirea unui nou sediu pentru un minister este analizata in termeni de alocatie bugetara si nu in termeni clasici de investitii productive).

asigurarea misiunilor specifice in conditii de concurenta nula sau imperfecta; absenta concurentei deschise singularizeaza actiunea administrativa. Aceasta situatie de monopol sau de cvasi-monopol (Niskanen, 1971) suprima practic reglementarile induse de piata. Ea face mai dificila adaptarea activitatilor si structurilor administrative la relatiile existente, ducand la o autonomizare puternica a birocratiilor publice si la frecvente confuzii intre urmarirea interesului public si apararea corporatismelor.

sisteme complexe si foarte segmentate; organizatiile publice se caracterizeaza prin complexitatea lor legata de diferiti parametri:

misiunile lor sunt heterogene (spre exemplu o municipalitate poate gira activitati diferite, de la constructii si spatii verzi la intretinerea drumurilor si iluminat);

talia lor este importanta (numarul agentilor ce lucreaza pentru un minister poate atinge cifre impresionante);

organizarea ierarhica este foarte complexa (datorita numeroaselor grade, categorii, status-uri specifice functiei publice).

Supunerea actiunii administrative la politica; consecinta necesara a statului de drept, actiunile intreprinse de administratia publica sunt supuse deciziilor politice. Scadentele electorale permanente rup ritmul moral al strategiilor si orienteaza inevitabil deciziile politice spre actiuni cu "puternica valoare electorala". Valorizand clientelismul si lobbing-ul intern sau extern, supunerea fata de politica impune administratiei costuri mai mari decat in cazul firmelor private. Insasi conceperea programelor publice se bazeaza pe considerente de ordin politic; interesele aparute aici sunt extrem de puternice si se refera la grupuri si indivizi diversi, din interiorul si exteriorul administratiei, iar interactiunea lor conduce la schimbari masive in definirea agendei administrative. Stabilirea obiectivelor unei organizatii publice reprezinta un proces complex de negociere referitor nu doar la finalitati ci si la procese si resurse implicate. Odata ce obiectivele, procesele si evaluarea organizatiei sunt desemnate de entitati exterioare, managerii publici sunt obligati sa se raporteze in mod constant la standardele definite de acestea; actiunile lor trebuie sa prezinte o conformitate politica acceptabila iar evaluarea rezultatelor este subsumata judecatilor grupurilor interesate si nu standardelor manageriale.

Si in ceea ce priveste stabilirea scopurilor organizatiei putem considera ca acest demers este mult mai dificil pentru organizatiile publice (Swis, 1991):

Organizatiile publice au, in general un numar mare de obiective aflate uneori intr-o relatie competitionala. Scopul principal al unei firme private "tipice" este foarte clar: mentinerea sau cresterea profitului. Eficienta si eficacitatea organizationala sunt importante pentru ca duc la realizarea acestui scop. Organizatiile publice au insa obiective care depasesc conceptele stricte de eficienta si eficacitate, incluzind responsabilitatea fata de cetateni, fata de clientela proprie, precum si recompensarea de ordin politic. Deseori diferitele scopuri se afla intr-o situatie de natura conflictuala (spre exemplu o institutie publica poate fi perceputa ca fiind ineficienta din perspectiva sectorului privat deoarece are un personal mult prea numeros fata de obligatiile ce ii revin si fata de rezultatele obtinute; in acelasi timp, insa aceasta institutie poate sustine realizarea unui scop diferit: scaderea ratei somajului).

Organizatiile publice opereaza deseori sub o presiune politica puternica. Organizatiile publice sunt puse in situatia de a trata diferite probleme controversate, "fierbinti"; in mod evident, modul in care o firma privata construieste un motor reprezinta un subiect mult mai putin controversat decat unde vor fi construite locuinte sociale sau daca banii de la bugetul local sunt cheltuiti de o maniera corespunzatoare. Totusi ambiguitatea promovata de catre factorii politici in definirea obiectivelor organizatiilor publice (ambiguitate legata de dorinta de evitare a conflictelor si de oferirea unor obiective vagi, acceptabile pentru un numar cit mai mare de grupuri interesate) poate furniza managerului public o sursa de putere semnificativa legata de luarea si aplicarea deciziilor operationale. Pe de alta parte trebuie sa realizam faptul ca influentele politice vin din surse extrem de diversificate; politicieni, jurnalisti, clienti, opinia publica, etc; activitatile curente ale organizatiei pot reprezenta obiectul interesului public la orice moment; chiar si obiectivele strategice pot fi vizate de publicul larg; in numeroase cazuri aflarea de catre presa si publicarea anumitor proicete guvernamentale a afectat profund desfasurarea lor ulterioara. Legaturile intre organizatiile publice si grupurile de interes sunt intarite de elemente diferite (Gortner, Mahler, Nicholson, 1997). Actiunea specifica a unei organizatii sau inactivitatea sa are un efect direct asupra intereselor materiale ale clientelei sau al diferitelor grupuri interesate. Organizatiile publice furnizeaza celor interesati o cale de acces la structurile guvernamentale. De partea lor grupurile externe aduc un sprijin politic semnificativ dinspre legislatori sau leaderi politici; aceste grupuri pot concentra cererile lor in directia obtinerii unor puteri si resurse crescute sau se pot impotrivi masurilor legislative si administrative care le ameninta intr-o masura sau alta. Clientela si organizatiile publice pot afecta mobilitatea carierelor functionarilor publici prin oferirea de pozitii in sectorul privat sau prin miscarile de personal dinspre sectorul privat inspre cel public.

Managerii publici opereaza in contextul unor structuri de autoritate fragmentate. In sectorul privat un manager are, de obicei, un singur sef; in sectorul public managerii pot intra in contact cu diferiti "sefi", fie ei superiori directi, lideri ai grupurilor de interes, ai unor comitete formate de legislativ,etc. In aceste conditii un manager public poate fi pus in situatia de a lucra in interiorul institutiei cu un ansamblu de responsabili format din angajati, clienti, furnizori si competitori (Chase, 1978).

Evident ca, odata scopurile organizatiei stabilite, performanta organizationala este masurata in functie de acestea. Aceasta etapa este extrem de dificila pentru institutiile administratiei publice pentru ca organizatiile publice nu dispun de o masura foarte importanta de feedback-cea care se refera la profit. Aceasta este, poate, cea mai semnificativa diferenta intre organizatiile publice si cele private. Profitul serveste ca un excelent indice de functionare pentru firmele private, permitand managerilor sa stie cand actiunea lor este benefica in termeni de eficienta si eficacitate in ceea ce priveste: aspectele cantitative, aspectele calitative si alinierea la noile standarde si inovatii. Pe piata economica producatorul se implica in tranzactii voluntare cu cumparatorii produselor iar consecintele acestui lucru sunt semnficative (Downs, 1967). In primul rind piata economica furnizeaza un instrument de masura a productiei (randamentului) organizatiei. Daca producatorul poate vinde produsul sau la un pret superior costurilor avute, atunci el stie ca produsul sau are valoare in ochii cumparatorilor. Daca pretul nu acopera costurile de productie atunci producatorul stie ca produsul sau nu este suficient valorizat de catre cumparatori. In al doilea rind piata economica permite o alocare optima a resurselor intre organizatii. Ea furnizeaza in mod egal norme ce permit evaluarea randamentului individual al membrilor unei organizatii. Astfel, o persoana ce vinde mai mult decit alta este considerata, pe baza acestui fapt, mai utila firmei (chiar indivizii ce exercita functii diferite pot fi comparati in mod obiectiv pe baza unor mijloace tehnice precum contabilizarea costurilor). Organizatiile publice, ce sunt lipsite de o piata economica, au dificultati majore in evaluarea produselor sau serviciilor oferite. Incapacitatea organizatiilor publice de a- si obtine veniturile din tranzactii operate pe piata libera le anuleaza posibilitatea de a utiliza reactiile unei astfel de piete ca si ghid ce indica managerilor o crestere, scadere sau mentinere a productiei; de asemenea aceasta realitate influenteaza negativ posibilitatea ameliorarii alocarii resurselor si evaluarii randamentului birocratilor.

Sectorul public nu opereaza in mod curent cu un sistem de masurare a rezultatelor bazat pe profit; de mult furnizarea de catre organizatia publica a serviciilor si produselor catre utilizatori se bazeaza mai mult pe intentia de a-si fonda legitimitatea si domeniul de interventie si nu pe ratiuni de tip economic. Sistemele de management public solicita eforturi si informatii deosebite pentru a produce substitute imperfecte pentru masurarea profitului ce apare natural in cazul firmelor private.

Chiar si la nivelul actiunii propriu-zise organizatiile publice sunt confruntate cu obstacole particulare:

Organizatiile publice sunt rareori conduse de manageri profesionisti. Multi dintre managerii publici sunt pregatiti in domenii diferite; aceasta lipsa de pregatire in campul managerial semnifica faptul ca, deseori, managerii serviciilor publice se confrunta cu dificultati crescute in ceea ce priveste interpretarea si folosirea informatiilor generate de catre propriul sistem.

Organizatiile publice sunt confruntate cu mult mai multe restrictii de ordin legal in ceea ce priveste actiunile lor exterioare, cum ar fi alegerea misiunilor si obiectivelor. In cazul in care piata unei firme incepe sa se diminueze ea are posibilitatea de a-si schimba spectrul de activitati sau chiar misiunea principala (sa treaca intr-un nou domeniu spre exemplu). Organizatiile publice pot face doar ceea ce au fost insarcinate sa faca (in cazul in care bugetul Ministerului Apararii ar fi mai mare decat cel al Ministerului Sanatatii acesta din urma nu s-ar putea decide sa se reorienteze spre producerea de tancuri). Atunci cand sistemul managerial releva slabiciuni semnificative, este mult mai dificil pentru institutiile publice sa raspunda in mod creativ. Acest domeniu traditional de diferentiere a organizatiilor publice pe baza subordonarii legale accentuate tinde insa uneori sa faca abstractie de un factor important: institutiile publice isi plaseaza sursa puterii in spatiul legal, fiind parte integranta a sistemului constitutional. Activitatile organizatiei publice sunt legitimate de stat, promovate de actori publici si dublate de forta de sanctionare in numele autoritatii statului (si de aici aparitia unor probleme majore legate de responsabilitate si control - Gortner, Mahler, Nicholson, 1997). Principala modalitate de control a administratiei publice se refera la circumscrierea scopurilor ei in cadrul reglementarilor legale; acest cadru juridic face insa ca managerul sa fie obligat sa vizeze obiective si sa administreze resurse definite de altii; de multe ori acest proces de definire este dezastruos afectind puternic rezultatele organizatiei publice.

Organizatiile publice sunt confruntate cu mult mai multe restrictii in ceea ce priveste actiunile lor interne; ele nu pot angaja, concedia sau promova la fel de flexibil ca firmele private. In multe cazuri sistemele administrative promoveaza restrictii severe in ceea ce priveste utilizarea personalului; intr-o firma privata este mult mai usor sa recompensezi angajatii pentru performantele lor si sa ii sanctionezi pentru greseli. Lipsa de control a managerilor asupra componentelor interne poate duce la situatii in care cresterea responsabilitatilor sa nu fie insotita si de ameliorarea resurselor (umane sau financiare) avute la dispozitie; ca atare eficacitatea organizatiei este grav afectata, iar aceasta situatie a fost deseori intilnita in practica administrativa. Spre deosebire de managerul privat care dispune de posibilitati largi in ceea ce priveste modificarea structurilor si procedurilor organizatiei, proiectelor derulate si resurselor disponibile, managerul public trebuie sa se refere la un proces politic de remediere a disfunctionalitatilor (relatia organizatiei cu reglementarile). Personalul ce activeaza in institutiile publice pune probleme particulare managerilor publici, legate in principal de statutul functionarului public si de obligatia de a trata cu mai multa atentie gestionarea problemelor sociale.

Toate aceste diferente public/privat sunt substantiale, fiind posibil de prezentat multe altele; este insa mult mai important de accentuat semnificatia si directia lor. Ele reprezinta modalitati prin care organizatiile private se situeaza in avantaj fata de cele publice din punctul de vedere al eficientei si eficacitatii. Firmele private au o libertate crescuta in ceea ce priveste stabilirea unor scopuri lipsite de ambiguitate, precum si un control crescut asupra directiei de urmat si a personalului propriu. Aceste diferente sunt intrinseci; ele nu pot fi corectate sau schimbate pentru ca se afla in natura insasi a institutiilor publice. Barierele in cauza sugereaza totodata ca sistemele manageriale opereaza intr-un mediu mult mai ostil in sectorul public. Un manager public, confruntat cu un context diferit fata de corespondentul sau din domeniul privat va fi obligat sa stabileasca scopuri diferite si sa foloseasca tehnici specifice pentru a realiza o activitate pozitiva a organizatiei sale. Din aceasta perspectiva o abordare axata exclusiv pe transferarea mecanica a tehnicilor, abordarilor si sistemelor din sectorul privat in cel public fara nici un efort de adaptare nu este extrem de benefica.

Gasirea unor aranjamente optime in ceea ce priveste relatiile si rolurile organizationale reprezinta o sarcina extrem de dificila si continua; managerii sunt confruntati cu dileme structurale (Bolman, Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997;) extrem de serioase, pentru care nu exista rapunsuri facile:

Diferentiere versus Integrare; tensiunea intre alocarea sarcinilor si coordonarea acestora constituie o dilema clasica; cu cit organizatia este mai complexa cu atit strategiile de coordonare devin mai costisitoare;

Goluri versus suprapuneri; atunci cind responsabilitatile nu sunt clar definite realizarea obiectivelor sta sub semnul intrebarii; pe de alta parte atunci cind rolurile si activitatile se suprapun aparitia conflictelor, risipirii resurselor si redundantelor este inevitabila;

Sub-utilizare versus supra-utilizare; atunci cind functionarii au prea putin de lucru se plictisesc si incurca pe toata lumea; evident, atunci cind sunt incarcati excesiv cu volum de munca ei devin ineficienti;

Lipsa claritatii versus lipsa creativitatii; atunci cind functionarii sunt confuzi in ceea ce priveste ceea ce trebuie sa faca, preferintele personale vor inlocui obiectivele organizatiei; insa atunci cind responsabilitatile sunt definite excesiv de strict oamenii vor avea tendinta de a se conforma mecanic rolurilor prescrise, neluind in considerare efectele asupra serviciilor furnizate;

Autonomie excesiva versus interdependenta excesiva; atunci cind indivizii sau grupurile actioneaza pe baza unei autonomii extreme se dezvolta fenomene de izolare si respingere; atunci cind structurile si rolurile sunt prea strins legate se va pierde timp pretios in eforturi inutile de coordonare;

Relaxare excesiva versus rigiditate excesiva; atunci cind structura este neclara oamenii pot pierde sensul directiei de urmat si au o senzatie vaga a ceea ce realizeaza alti ceilalti membri ai organizatiei; structurile prea rigide distrug flexibilitatea si complica viata functionarilor in interiorul propriului sistem;

Autoritate difuza versus centralizare excesiva; in anumite situatii nimeni nu pare sa stie cine ce autoritate detine iar confuzia creata duce la conflicte si limitari ale initiativelor individuale; in cealalta extrema centralizarea duce decizia atit de departe de problema incit procesul decizional devine greoi;

Lipsa obiectivelor versus excesul de obiective;

Formalism versus favoritism; aderarea rigida la proceduri duce la tratarea lipsita de nuante a tuturor problemelor, acest lucru perpetuind imaginea patologiilor birocratice; tratarea prea personala a cazurilor poate duce insa la acuze de inconsistenta si favoritism.

Solutionarea dilemelor structurale reprezinta o provocare perpetua pentru managerii publici si necesita realizarea unui echilibru organizational necesar in functie de variabile precum mediu, resurse, tehnologii, obiective si proceduri.

Putem considera, in concluzie, ca organizatiile publice prezinta anumite caracteristici distinctive in comparatie cu firmele sau organizatiile private; ele nu reprezinta asa cum s-ar putea considera la o prima vedere entitati axate exclusiv pe stabilitate, rationalitate si liniaritate ci contin o doza semnificativa de conflict, instabilitate si schimbare; relatia lor cu mediul si capacitatea de adaptare sunt elemente indispensabile. Organizatiile publice moderne trebuie sa se asemene cu orice organizatie ce vizeaza excelenta in activitate, mentinerea unui nivel inalt de furnizare a serviciilor si produselor, satisfacerea clientilor, furnizarea unui mediu pozitiv angajatilor, incurajarea inovatiei si creativitatii, cresterea calitatii vietii, etc. Acest vis al oricarui manager poate fi reprezentat intr-o maniera mai realista in citeva elemente (dintre care ultimele sase se aplica in mod particular organizatiilor publice):

existenta unei identitati clare bazate pe valorile comunitatii;

un realism bine struturat, capabil sa analizeze mediul si resursele avute la dispozitie;

capacitatea de a realiza un impact semnificativ la nivel operational;

un climat organizational deschis si flexibil;

constientizarea puterii detinute si posibilitatile de folosire a acesteia in contextul si mediul dat;

o tendinta continua de imbunatatire a programelor derulate;

mentinerea capacitatii de furnizare a serviciilor publice la cerere (publicul are dreptul de a solicita de la ele o functionare rezonabila in orice moment);

supunerea fata de lege, atit in ceea ce priveste spiritul cit si litera acesteia;

pastrarea responsabilitatii directe pentru toate actiunile initiate in numele cetatenilor;

tratarea egala a tuturor cetatenilor, fara favoritisme sau discriminare;

promovarea unor standarde inalte de integritate si onestitate;

identificarea cu progresul organizational.

Management public

Tratarea caracteristicilor organizatiilor moderne se leaga in mod direct cu particularitatile si specificitatile managementului sectorului public; intelegerea acestui domeniu este indispensabila pentru derularea unui proces coerent de reforma administrativa. Managementul semnifica un set de credinte si practici dezvoltate in diferite organizatii ca o strategie de ameliorare a performantelor ("managerii si managementul fac ca institutiile sa fie performante"; Drucker, 1974); in multe cazuri s-a considerat ca modalitatea prin care organizatiile publice pot fi facute sa functioneze  mai eficient este reprezentata de preluarea tipului de management specific sectorului privat; acest lucru se bazeaza pe ideea ca un manager bun semnifica practici si calitati asemanatoare indiferent de tipul de organizatie in care activeaza. Insa chiar daca domeniul public modern se prezinta intr-o forma mult diferita de modelul "clasic" anumite caracteristici specifice managementului public ramin prezente. Administratia publica are o natura politica interioara evidenta fiind influentata de valori multiple si trebuind sa faca alegeri in ceea ce priveste prioritatile diferitelor grupuri de influenta. Deciziile sunt bazate in mare parte pe judecati de valoare (si nu pe abordari realiste de tip cost-beneficii) iar criteriile de evaluare sunt mult mai greu de definit. Pe de alta parte un test extrem de important pentru organizatia publica este reprezentat de alegeri; acest lucru face ca organizatiile publice sa fie responsabile in fata electoratului de o maniera fara echivalent in sectorul privat (Pollit si Harrison, 1992); in cazul administratiei publice orice poate deveni o problema de "interes public". Organizatiile publice prezinta o combinatie interesanta de drept si management, continind atit componenta legata de livrarea produsului cit si cea care se refera la aplicarea prevederilor legale; tensiunile intre cele doua componente nu sunt foarte simplu de reconciliat si stau la baza multor disfunctionalitati birocratice fata de care administratia pare a fi mult mai predispusa (Beetham, 1987).

Organizatiile publice reprezinta spatiul de interactiune a doua tipuri de rationalitati distincte: cea juridica si cea manageriala (rationalitati legate si de considerente istorice de dezvoltare a sistemelor administrative - cele continentale (franco-german) axate pe perceperea administratiei publice ca instrument de actiune al statului si cele anglo-saxone (Anglia si SUA) preocupate mai mult de ideea de organizare in cadrul sectorului public. Conceptia juridica se refera in mod esential (Chevallier, 1994) la o mai buna cunoastere a structurilor si functionarii administratiei publice, in special prin referirea la texte. Aceasta conceptie, cu toate eforturile facute, ramane larg tributara schemelor specifice dreptului administrativ. Obiectul stiintei administratiei este construit pornind de la criterii de tip juridic; el este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ, si nu pornind de la o reflectie proprie; temele de studiu sunt gandite precum cele care formeaza substanta obisnuita a manualelor de drept adminstrativ (structuri, actiune, control). Dreptul ramane in general perceput ca un mijloc privilegiat de cunoastere si intelegere a realitatii administrative, iar aceasta convingere are ca si corolar o anumita ostilitate fata de un demers de tip sociologic care neglijeaza greutatea reglementarilor juridice in viata administrativa si comportamentul functionarilor. Si metodele sunt marcate de amprenta dreptului: legate de o metoda deductiva, care porneste de la regula pentru a examina apoi conditiile de aplicare, ele privesc cu reticenta cercetarile empirice. Efortul eventual facut pentru a aborda problemele de o maniera mai concreta nu se acompaniaza deci cu o ruptura cu modelele de rationament si conceptele de drept administrativ.

Conceptia manageriala se situeaza de-a lungul preocuparilor traditionale a stiintei organizatiilor perceputa ca stiinta a gestiunii eficace si isi fixeaza o finalitate esential utilitara. Ambitia sa este de a defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele care permit organizatiilor sa atinga obiectivele pe care si le-au propus in conditii de eficienta. El se distinge insa de simplele practici empirice si de primele formulari ale stiintei organizatiilor printr-o formalizare mai accentuata: dimensiunea teoretica si conceptuala este esentiala in management; ea reuneste "un ansamblu de practici. unde se combina pragmatismul si cunoasterea stiintifica" (Nioche, 1982).

Pentru management conduita tuturor organizatiilor economice, sociale sau politice implica patru tipuri de operatiuni:

planificarea;

organizarea;

activarea (mobilizarea resurselor);

controlul.

La nivelul firmelor private, managementul a cunoscut o tendinta accentuata de depasire a cadrelor "gestiunii operationale", fondata pe o logica a optimizarii de-a lungul activitatii cotidiene, pentru a se implica in ambitia de a atinge un "management strategic", ce integreaza intr-o strategie globala un ansamblu de variabile: proiectele conducerii, mediul economic, posibilitatile si resursele intreprinderii, obligatiile si presiunile sociale, interne si externe. Aceasta gestiune se finalizeaza printr-un ansamblu de decizii strategice care sunt folosite de-a lungul procedurii de aplicare. Dar firma privata nu este singurul model managerial posibil; tot mai mult sectorul non-profit este citat ca un exemplu de management de succes. Aceasta viziune va deveni tot mai complexa prin asimilarea "contextelor organizationale": managementul nu este de fapt decat un ansamblu de reguli foarte generale care sunt susceptibile a urma variante diferite, in functie de organizatia in cauza.

O sinteza interesanta a caracteristicilor rationalitatii juridice/manageriale in cadrul sectorului public a fost furnizata de Chevallier si Loschak (1982):

RATIONALITATE JURIDICA SI RATIONALITATE MANAGERIALA IN ADMINISTRATIA PUBLICA

Dupa Chevallier si Loschak in La Revue Francaise d' Administration Publique, nr. 24, Oct.- Dec, 1982

Daca organizatiile sunt construite din perspectiva unor scopuri distincte (productie de bunuri, furnizare de servicii, etc) managementul se refera la dezvoltarea si atingerea acestor scopuri. Managementul reprezinta deci un proces, avind ca punct de plecare alegeri strategice referitoare la scopuri prioritare si modalitati de atingere a acestora. Acest proces de luare a deciziilor strategice defineste modul in care un numar de obiective specifice trebuie vizate si conditiile in care aceste obiective pot fi atinse. Actiunea manageriala este plasata intotdeauna intr-un context pe care trebuie sa il ia in considerare si fata de care trebuie sa reactioneze (Ranson, Steward, 1994).

Scopurile manageriale. Nici un tip de dezbatere referitoare la management nu poate fi initiata fara analiza scopurilor ce constituie ratiunea sa de a exista; evaluarea eficientei si performantei organizationale este imposibila in lipsa intelegerii scopurilor; din punctul de vedere al definirii scopurilor termeni specifici (transparenta fata de public, responsabilitate a institutiei publice fata de cetatean, etc) pot reprezenta valori esentiale ale organizatiei sau doar elemente minore, lipsite de relevanta.

Calitatea definitorie a managementului se refera la alegerile strategice - elaborarea scopurilor si clarificarea mijloacelor prin care pot fi atinse. Alegerile strategice determina schimbari majore de directie ale organizatiei si furnizeaza directii intr-un mediu incert si fluctuant.

Obiectivele manageriale; determinarea alegerilor strategice este relationata la un numar de obiective manageriale:

a)      Planificarea politicilor. Deciziile strategice se bazeaza pe analiza problemelor cu care se confrunta organizatia si pe identificarea posibilelor alternative de actiune in contextul resurselor existente. Acest proces necesita sisteme de informatie si capacitati de analiza a politicilor publice.

b)      Motivarea personalului, comunicare si dezvoltare. Atingerea scopurilor organizationale este direct legata de abilitatile si angajarea peronalului; acest lucru necesita actiuni manageriale ce duc la constientizarea si intelegerea scopurilor si deciziilor de catre resursa umana, inteleg importanta acesteia si dezvolta potentialul avut la dispozitie.

c)      Dezvoltarea organizationala. Alegerile strategice presupun o capacitate de dezvoltare a unor structuri capabile sa atinga obiectivele si scopurile organizatiei; definirea responsabilitatilor, organizarii muncii, modelelor de functionare, rolurilor si functiilor, nivelelor de decizie, difuziunii autoritatii, etc reprezinta caracteristici ce vor influenta direct capacitatea strategica a organizatiei.

d)      Relatiile cu publicul. Orice organizatie dezvolta o legatura esentiala cu publicul caruia ii furnizeaza bunuri; modul de raportare la cetatean si reflexia acestuia la nivel managerial reprezinta un element esential al procesului managerial

e)      Evaluarea. Alegerile si actiunile viitoare depind de capacitatea managementului de a monitoriza si evalua calitatea actiunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul de atingere al standardelor, satisfactia cetateanului fata de serviciile/produsele oferite, etc).

Conditiile de desfasurare a actiunii manageriale pot fi interne sau externe organizatiei; in interior, calitatea procesului managerial depinde de nivelul de coeziune intre sistemele interne - planificare, politici de personal, dezvoltare organizationala - si obiectivele ce trebuie realizate. Exista de asemenea un numar de conditii externe ce pot afecta semnificativ actiunile organizatiilor publice. Din acest punct de vedere este interesanta definirea pe care Allison (1980) o da functiilor managementului, definire care ne poate oferi o perspectiva asupra posibilelor domenii de interventie a managementului in cadrul sectorului public.

Functiile managementului general

Strategie

Stabilirea prioritatilor si obiectivelor pentru organizatie;

Producerea planurilor operationale pentru realizarea acestor obiective.

Managementul Componentelor Interne

Organizare: stabilirea structurilor (unitati si pozitii cu autoritati si responsabilitati desemnate) si procedurilor (pentru coordonarea activitatii si initierea actiunilor);

Conducerea personalului si sistemului de management al personalului: capacitatea organizatiei este direct afectata de calitatile si cunostintele membrilor sai; sistemul de management al personalului recruteaza, selectioneaza, socializeaza, pregateste, recompenseaza, sanctioneaza capitalul uman, capital ce reprezinta capacitatea organizatiei de a actiona pentru atingerea scopurilor sale;

Controlul performantelor. Diferite sisteme manageriale de informatie - incluzand bugete, rapoarte, sisteme statistice, evaluare de performante, asista managementul in luarea deciziilor si masurarea progreselor in efortul de realizare a obiectivelor.

Managementul Componentelor Externe

Cooperarea cu unitatile "externe" ale organizatiei, care sunt subiect al aceleiasi autoritati comune: cei mai multi manageri trebuie sa lucreze si sa coopereze cu manageri ai altor unitati din cadrul marilor organizatii (fie ca ei sunt situati la un nivel superior, inferior sau "lateral") pentru a realiza propriile obiective;

Cooperarea cu organizatii independente: institutii din alte branse guvernamentale, grupuri de interes, firme private ce pot afecta in mod semnificativ capacitatile organizatiei de a-si atinge obiectivele;

Cooperarea cu presa si publicul, a caror aprobare si bunavointa este importanta.

In prelungirea acestei definiri managementul public poate fi construit la urmatoarele nivele distincte:

- Managementul politicilor: Identificarea nevoilor, analiza optiunilor, selectarea programelor, alocarea resurselor;

- Managementul resurselor: Stabilirea sistemelor de suport precum realizarea bugetelor, managementul financiar, asigurarea aprovizionarii si managementul personalului;

- Managementul programelor: Implementarea politicilor sau operatiilor curente ale institutiilor publice de-a lungul unor linii functionale (educatie, respectarea legii, etc).

Dimensiunile multiple ale procesului managerial ne conduc inspre perceperea managementului ca sistem; partile sunt interdependente iar coerenta intregului este definita de scopurile originare. Nu exista principii universale care sa poata fi aplicate indiferent de situatie; abordarile manageriale trebuie sa reflecte conditiile si scopurile organizationale iar managementul trebuie inteles in contextul sau, context ce permite intelegerea naturii acestuia si stabilirea criteriilor de evaluare. Sistemele manageriale au cunoscut, de-a lungul timpului, diferente majore in ceea ce priveste definirea scopurilor; un model teoretic capabil sa incerce o explicatie a acestor variatiiale sistemelor manageriale se refera la teoria actiunii" (Rhodes, 1988, Pettigrew, 1973); aceasta incearca sa explice diferentele manageriale prin relationarea scopurilor ce definesc sistemul cu valorile si interesele grupurilor ce controleaza organizatia. Diferitele grupuri vor dori ca deciziile, politicile si planurile sa reflecte valorile si obiectivele lor particulare (putind intra in conflict cu alte grupuri interesate). Elementele cheie in acest model sunt:

a)      Actorii. Acest concept implica in mod tipic grupuri definite: administratori publici, reprezentanti alesi, patroni, comunitati, etc. ce interactioneaza si influenteaza in ultima instanta;

b)      Motivare si scopuri. Fiecare grup va contribui cu motivatii si perspective specifice si va incerca sa subsumeze deciziile majore intereselor si valorilor proprii. Valorile pot fi definite ca acele preferinte si finalitati care constituie motivarea actorilor (dreptul la alegeri individuale, oportunitati egale, etc). Interesele reprezinta tendinta actorilor de mentinere si dezvoltare a participarii lor in distribuirea unor resurse limitate ce pot include finante, autoritate, expertiza, informatie, acces, etc (Rhodes, 1981);

c)      Schimburi si tranzactii. Diferitele grupuri interactioneaza in efortul de realizare a valorilor si scopurilor asumate; tranzactiile reprezinta o modalitate de acumulare de influenta si atingere a obiectivelor;

d)      Conflict si putere. Interesele si scopurile divergente pot atrage grupurile in conflicte ce pot fi dominate de cele ce detin mai multe resurse si, ca atare, pot exercita o influenta hotaritoare asupra procesului de luare a deciziei. Conditiile necesare pentru acumularea de putere se refera la (Archer, 1979, Blau, 1964): detinerea de resurse strategice dorite de ceilalti competitori; asigurarea faptului ca ele sunt limitate si nu sunt valabile in alt punct accesibil; formarea aliantelor si organizarea; promovarea intereselor sectoriale si indiferenta fata de resursele detinute de altii;

e)      Contexte fluctuante. Tratarea exclusiva a problemelor ce tin de structura si constructia organizatiei poate defini o perspectiva manageriala simplista; mediul organizatiei exercita o influenta majora in ceea ce priveste definirea sistemului managerial.

Acest tip de teorie are avantajul de a furniza o explicatie a structurarii sistemelor manageriale in contextul proceselor politice de luare a deciziilor (identificarea combatantilor, sistemelor de valori, fundamentelor puterii si intelegerea modului in care grupurile dominante rapund presiunilor mediului), prin concentrarea atentiei asupra institutiilor ce stau in spatele formarii/destramarii acestor sisteme manageriale. In mod evident acest tip de abordare trebuie dezvoltata pentru a fi capabila sa inteleaga structuri sociale ce sunt capabile sa defineasca constructii manageriale particulare; orice teorie a managementului public trebuie legata de analiza ordinii sociale si politice care legitimeaza formele de management si le furnizeaza scopuri si finalitati.

Aparitia si dezvoltarea notiunii de management public corespunde unei evolutii progresive a metodelor de gestionare a sectorului public. Conditiile in care structurile administratiei publice si responsabilii administrativi si-au exercitat functiile in mod traditional pot fi prezentate de o maniera sintetica (Auby, 1996):

o puternica supunere fata de drept; dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul secolului XX, incadrand strict actiunea publica. Aceasta situatie corespunde, din punct de vedere istoric, unei exigente de a asigura faptul ca deciziile responsabililor publici sunt conforme cu ceea ce doresc cei care i-au mandatat (respectarea unui principiu democratic);

o puternica centralizare a puterilor si responsabilitatilor in interiorul aparatului administrativ (acest lucru a fost accentuat de o maniera semnificativa de evolutiile istorice din Romania dupa cel de al doilea razboi mondial);

un personal recrutat si coordonat pe baza unui sistem de tip cariera, in cadrul caruia functionarul public isi exercita intreaga cariera si in care avansarea se face, in mod esential, odata cu varsta. Specificitatea serviciului public corespunde unei conceptii traditionale conform careia acesta are caracteristici diferite fata de alte servicii; datorita acestui lucru functionarii publici sunt recrutati de o maniera specifica, remunerati pe o baza particulara si protejati de apartenenta lor la functia publica;

o diluare a responsabilitatilor manageriale prin aplicarea unui principiu fundamental al contabilitatii publice si anume separarea ordonatorului si a contabilului. Regularitatea primeaza in fata eficientei. Este mai putin important ca banii publici sa fie folositi de o maniera optima decat ca acestia sa fie utilizati in conformitate cu regulile prevazute de textele oficiale;

o absenta aproape totala a conceptului de rentabilitate ce se resimte in mod egal si in cazul remunerarii functionarilor; conform teoriei clasice a functiei publice acestia sunt platiti in functie de responsabilitatile lor sociale si nu in functie de "productia" lor sau de productivitate.

Serviciul public a fost multa vreme costruit pe baza unei logici de tip birocratic ce presupune:

o distinctie clara intre cei ce concep/decid si cei ce executa o decizie;

o lipsa de initiativa din partea executantului si un respect strict al procedurilor;

o separare extrem de puternica atat pe verticala (intre nivele ierarhice) cat si pe orizontala (intre birouri si servicii).

Acest tip de organizare s-a dovedit a fi foarte performant in momentul in care a fost conceput, atat pentru firmele private cat si pentru administratia publica, raspunzand foarte bine situatiei existente (necesitatea asigurarii unor servicii de masa standardizate in contextul existentei unei populatii majoritare cu un nivel de educatie mai scazut). Principiile care au furnizat in mod traditional specificitatea serviciului public trebuie vazute in contextul lor. Doar cu cateva decenii in urma institutiile publice erau mai reduse ca volum decat astazi. Interventia statului si a autoritatilor sale in evolutiile economice era mai putin sofisticata. In aceste conditii actiunea administrativa s-a axat pe exercitarea functiilor de autoritate.

Introducerea progresiva a notiunii de management in interiorul institutiilor publice este legata de cateva evolutii de fond:

dezvoltarea interventiilor publice, ce a condus administratia sa fie interesata de domenii diferite de cele ce constituiau responsabilitatea sa in trecut, si deci sa fie confruntata cu noi exigente;

criticile aduse metodelor traditionale de gestionare a sectorului public, aflate intr-o "intarziere" semnificativa fata de evolutia tehnicilor manageriale;

evolutii sociologice care au dus la o anumita diluare a notiunilor de bun public/serviciu public;

presiuni economice si bugetare, legate de fenomenul de rarefiere a alocatiilor bugetare;

presiuni tehnologice, legate in principal de intrdoducerea unor programe si filiere moderne (vezi impactul informatizarii, spre exemplu);

presiuni legate, in perspectiva integrarii europene, de necesitatea compatibilizarii structurilor administrative;

presiuni venite din partea utilizatorilor de servicii publice, mult mai dispusi sa compare conditiile de interventie publica cu cele ale sectorului privat; nevoile si asteptarile "clientilor" administratiei publice de astazi sunt insa profund diferite si bazate pe o inversare a rolurilor: asteptarile nu mai vin din partea administratiei, care in trecut se concentra pe respectarea regulilor de catre "administrati", ci din partea "consumatorilor - cetateni", care au pretentii crescute fata de serviciile publice si fata de modul in care sunt tratati de acestea. Elementele principale ce stau la baza acestor noi nevoi/asteptari se refera la aspecte precum raspunsuri personalizate din partea administratiei, simplitatea demersurilor si procedurilor administrative sau rapiditatea in rezolvarea problemelor.

In mod evident aceste principii sunt prea putin compatibile cu organizarea si functionarea birocratica de tip clasic. In mod egal putem considera ca cetatenii au dreptul de a apela la un serviciu public inteligent, ce utilizeaza tehnici manageriale si informationale inexistente in trecut. De aici necesitatea existentei unui serviciu public performant, (ce este capabil sa isi asume trecerea obligatorie dinspre o logica a mijloacelor considerate a fi date si inepuizabile, inspre o logica a rezultatelor) capabil sa raspunda in mod corespunzator cerintelor societatii.

Toate aceste evolutii s-au tradus prin aparitia unor noi exigente (Auby, 1996):

cautarea eficacitatii, inteleasa in termeni de calitate a serviciilor, eficienta sociala si eficacitate economica;

recunoasterea responsabilitatilor individuale in exercitarea misiunilor publice;

descentralizarea responsabilitatilor;

introducerea si dezvoltarea unei programari plurianuale a activitatilor;

aparitia procedurilor contractuale;

introducerea tehnicilor moderne de management (cum ar fi managementul participativ, managementul crizelor sau marketingul public).

Gradul de specificitate al managementului public este discutabil; pentru unii autori diferentele fata de managementul firmelor private sunt nesemnificative iar incercarile de constructie a unui domeniu distinct sunt lipsite de sens; pentru altii insa diferentele sunt majore, iar obligatia managerilor publici se refera la evitarea aplicarii mecanice a practicilor sectorului privat. Definirea managementului public nu poate fi privita ca un efort facil, datorita diferitelor modalitati de percepere a acestui domeniu precum si diferentelor amintite intre sectorul public si cel privat. Ca o premisa de ordin general putem percepe managementul public ca un demers de gestionare si organizare necesar organizatiilor in cadrul carora modelul traditional de construire a legitimitatii a devenit inoperant (Laufer, Burlaud, 1980).

Analiza sistemica in managementul administratiei publice. Input-Output-Procese

Majoritatea abordarilor legate de masurarea performantelor in administratia publica se bazeaza pe o abordare sistemica, construita pe urmatoarea schema:

SCHEMA ABORDARE SISTEMICA - de pus

Aplicarea modelului input-output are la baza citeva presupuneri esentiale (House, 1980):

persoanele si organizatiile actioneaza de o maniera capabila sa maximizeze obtinerea unor rezultate sau unui set de rezultate identificabile;

este posibila obtinerea unui consens referitor la stabilirea unor rezultate posibil de realizat;

serviciile operate de resursa umana pot fi descrise in termeni de resurse si/sau nivel de finantare;

serviciile publice prezinta asemanari cu deciziile economice in ceea ce priveste identificarea unei "functii de productie" existente intre input-uri si output-uri.

Input-urile (Swiss, 1991) reprezinta tot ceea ce organizatia foloseste pentru a-si atinge scopurile, incluzand oameni, bani si echipament. Spre exemplu, in cazul unei scoli, input-ul va include profesori, cladiri, birouri, etc. Cea de a doua parte a modelului este reprezentata de procesele sau activitatile organizatiei. In cazul amintit al unei scoli activitatile pot cuprinde instruirea copiilor in citire/scriere si aritmetica.

Output-urile organizationale reprezinta tot ceea ce este produs de catre o organizatie. Pentru o fabrica de pantofi output-ul este reprezentat de pantofi; pentru o organizatie publica definirea acestui termen este mult mai dificila. Intr-o scoala output-ul poate fi vazut in termeni de numar de absolventi; in cadrul unei abordari mai abstracte el poate fi considerat ca fiind reprezentat de cresterea capacitatilor intelectuale ale elevilor. Ambele alternative reprezinta un output; in mod evident, cea de a doua posibilitate este mai aproape de ceea ce organizatiile doresc sa realizeze si de ceea ce managerii doresc sa masoare. Aceasta masurare este insa mult mai simpla in primul caz mentionat (numarul de absolventi).

Putem considera ca organizatiile publice se vor confrunta, din acest punct de vedere, cu o alta dificultate semnificativa - definirea si identificarea output-urilor.

*** Pentru un spital input-ul va fi reprezentat de doctori, personal medical, siringi, medicamente, etc. Activitatile vor include examene medicale si tratamente. Output-urile vor include efecte cum ar fi un numar mai mic de imbolnaviri sau o speranta de viata crescuta in comunitate.

Cele mai multe organizatii au mai mult decat un output, iar acestea sunt uneori relationate (caz in care un output creeaza la randul sau un alt output). Spre exemplu activitatea unui spital poate sa duca la scaderea ratei deceselor intr-o anumita zona (un output), iar acest lucru va duce la o crestere a nivelului sumelor provenite din taxe, datorita cresterii numarului persoanelor capabile sa munceasca. Uneori este dificil pentru manageri sa realizeze o distinctie intre output-uri si procese. Un proces reprezinta o activitate ce se declanseaza in interiorul organizatiei si afecteaza in primul rand oamenii ce lucreaza pentru aceasta. Un output, pe de alta parte, reprezinta un efect exterior.

Eficacitate si eficienta in cadrul administratiei publice

Masurarea performantelor in cadrul organizatiilor publice prezinta dimensiuni diferite, de la eficienta si eficacitate la calitatea serviciilor, iar definirea acestora reprezinta un pas necesar in structurarea SMP. Deficientele si lipsurile constatate in cadrul sectorului public din punctul de vedere al masurarii performantelor au dus la includerea unui nou concept in actiunea administrativa moderna: valoare pentru bani (value for money); acest concept se refera la obligatia instititutiilor publice de a demonstra atingerea obiectivelor pe baza economiei, eficientei si eficacitatii.

Economia resurselor - se refera la achizitionarea inputurilor la un nivel de calitate specificata si la cel mai scazut cost posibil; lipsurile in acest domeniu se vor concretiza, spre exemplu in angajari excesive de personal sau in costuri exagerate pentru serviciile furnizate.

Eficienta si Eficacitate - orice manager isi va dori, in mod natural ca organizatia sa sa devina mai eficienta si mai eficace. Acesti termeni par a fi, uneori, greu de distins. Eficacitatea (Swiss, 1991) implica producerea rezultatelor dorite (spre exemplu o brigada de pompieri care reuseste stingerea unui incendiu poate fi considerata eficace). Eficienta arata cat de bine au fost folosite resursele in efortul de obtinere a rezultatelor dorite (spre exemplu daca brigada de pompieri a folosit cinci camioane si 100 de persoane pentru a stinge un incendiu ce necesita doar interventia unui camion si a zece persoane putem considera ca actiunea a fost eficace dar nu si eficienta).

Ca urmare putem considera ca eficacitatea accentueaza rezultatele finale ale unui efort, in timp ce eficienta accentueaza procesul ce duce la realizarea acestor rezultate, intrebandu-se daca el a fost realizat atat de bine pe cat se putea.

*** Un spital ce are ca scop eliminarea unei boli din regiunea inconjuratoare este eficace in cazul in care aceasta boala a fost cu adevarat eradicata. Oricum, daca el a folosit in aceasta actiune de trei ori mai mult personal decat era nevoie, nu a fost eficient.

*** Daca un grup de oameni ce incearca stingerea unui incendiu este aliniat foarte bine pentru a da din mana in mana galetile cu apa, fara pierderi de timp, este clar ca ei opereaza in mod eficient. Insa daca focul se extinde rapid, in ciuda acestor eforturi, grupul in cauza nu este eficace.

Dezbaterea asupra acestor concepte si a rolului lor in cadrul sistemelor manageriale in organizatiile publice este semnificativa si prezinta puncte de vedere diferite - de la considerarea ambelor elemente ca fiind extrem de importante si necesare pana la pozitii care vad eficienta ca fiind mai putin importanta.