Institutiile publice - unitati ale administratiei de stat, concept, locul si rolul acestora in constituirea si utilizarea fondurilor publice

Dupa ce Legea bugetului a stabilit volumul si structura resurselor publice care trebuiesc mobilizate, o componenta majora a procesului formarii lor este aceea a mijloacelor si metodelor care sa asigure colectarea, dar mai ales gestionarea eficienta a acestora.

In acest context, un rol important il au institutiile publice prin intermediul carora se deruleaza atat procesul de constituire, cat si cel de utilizare a principalelor resurse publice ale statului.

In procesul de constituire a resurselor publice, institutiile publice de prima importanta, ca autoritati speciale ale statului, o reprezinta Ministerul Finantelor Publice si Ministerul Muncii si Solidaritatii Sociale, si organele lor teritoriale.

In procesul de constituire a resurselor publice un rol insemnat il au de altfel si alte ministere si 949j93j organe centrale, precum si organele lor teritoriale, mai ales in ceea ce priveste constituirea resurselor financiare din mijloace extrabugetare.

Daca in procesul de constituire a resurselor publice sunt doua institutii publice care joaca un rol major in acest proces, respectiv Ministerul Finantelor Publice si Ministerul Muncii si Solidaritatii Sociale si organele lor teritoriale, insa, procesul de utilizare a fondurilor publice se deruleaza deopotriva prin intermediul tuturor institutiilor publice centrale si locale, ceea ce face ca rolul si importanta lor, si in primul rand raspunderea acestora, in ceea ce priveste utilizarea lor eficienta mare. In exercitarea atributiilor privind gestionarea fondurilor publice, mentinerea unui echilibru permanent intre intrarile si iesirile de resurse reprezinta cheia de bolta a atributului institutiilor publice abilitate ale statului, Ministerul Finantelor Publice, in primul rand, in constituirea si administrarea fondurilor publice.

Odata realizat acest "transfer de putere de cumparare" de la persoanele fizice si juridice catre autoritatile statului, prin intermediul prelevarilor obligatorii din impozite, taxe etc., a doua componenta de baza, si tot atat de importanta a functiei statului, este dirijarea, alocarea acestor uriase resurse financiare spre diversi beneficiari - institutii publice, intreptinderi, populatie (direct si indirect) .

De modul in care, in fiecare etapa a dezvoltarii sale, statul reuseste sa ierarhizeze prioritatile, sa trieze nevoile sociale si economice, depinde dezvoltarea, pe mai departe, a economiei, si pe aceasta baza a unei protectii sociale eficiente.

Resursele financiare centralizate la dispozitia statului, prin componentele bugetului general consolidat, au ca principala destinatie finantarea "sectorului public", care, potrivit opiniei prof. Gheorghe Manolescu[1] este definit astfel: "In acest sens, se poate admite ca sectorul public sau statul (in calitate de agent economic) cuprinde ansamblul de activitati, institutii si organisme caracterizate prin procese de decizie colectiva sau politica, in cadrul carora procedurile de alegere se realizeaza prin mecanismul votului".

Principalul "consumator" al acestor fonduri publice este, deci, sectorul public prin institutiile sale.

Institutiile publice - categorie in care se include Parlamentul, Presedintia Romaniei, Guvernul, ministerele, autoritatea judecatoreasca si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si locale, isi asigura resursele banesti, necesare finantarii cheltuielilor, privind intretinerea si functionarea lor, in cea mai mare parte, pe seama bugetului de stat si bugetelor locale. In acest context, acestea au obligatia ca toate operatiunile de plati si incasari sa le efectueze numai prin Trezoreria Statului, a carei activitate se desfasoara sub garantia statului.

Institutiile publice reprezinta deci unitatile publice prin intermediul carora statul isi exercita si indeplineste functiile si serviciile sale in domeniul economic, social-cultural, de aparare, ordine publica, administrativ etc. Ele pot fi de importanta centrala, ca de exemplu: Parlamentul, Presedintia Romaniei, Guvernul, ministerele si alte institutii ale administratiei centrale autonome si locale. Institutiile publice locale cuprinzand autoritatile unitatilor administrativ-teritoriale, consiliile judetene, municipale, orasenesti si comunale, institutiile publice si serviciile publice cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora.

Ca sistem de finantare, institutiile publice pot fi:

finantate integral din venituri bugetare, situatie in care veniturile pe care le realizeaza au obligatia sa le verse, in totalitate, la bugetul din care sunt finantate;

finantate din mijloace extrabugetare (venituri proprii), cu completare din fonduri bugetare, sub forma subventiilor sau transferurilor bugetare (bugetul de stat sau bugetele locale). In aceasta situatie, veniturile proprii pe care le realizeaza institutiile in cauza se retin pentru autofinantare, iar cele nefolosite la sfarsitul anului se repartizeaza pentru anul urmator..

finantate integral din mijloace extrabugetare, situatie in care de asemenea soldul acestora de la sfarsitul perioadei se reporteaza pentru exercitiul financiar urmator;

finantate integral din fonduri speciale. Soldul acestora de la sfarsitul perioadei se reporteaza, de asemenea, pentru exercitiul financiar urmator;

In acest context, institutiile publice au caracteristici prin care se deosebesc de persoanele juridice patrimoniale, si mai ales de agentii economici astfel:

a) Sunt organisme prin intermediul carora statul isi exercita rolul, atributiile si functiile sale in domeniul administrativ, social-cultural, aparare, ordine publica, siguranta nationala, justitie, asistenta sociala si economic;

b) Sunt organisme care in general nu desfasoara activitati productive, prin care sa realizeze bunuri materiale, ele produc utilitati sociale, administrative, justitie, ordine publica, aparare. Numai intamplator, subunitati ale acestora pot realiza si produce utilitati si servicii de natura economica, situatie in care insa acestea se supun regulilor si principiilor dupa care functioneaza finantele private privind finantarea, si a corelatiei bugetul de stat a agentilor economici.

c) In functie de modul lor de finantare - integral din resurse bugetare sau partial, integral din mijloace bugetare sau fonduri speciale - veniturile proprii ale acestora se varsa integral la bugetul din care sunt finantate sau se reporteaza pentru anul urmator.

d) In general nu au indicatori de rentabilitate si eficienta economica, dar li se pot calcula indicatori de eficienta sociala, educationala, de cultura etc. Intrucat, insa contravaloarea mijloacelor fixe si a obiectelor de inventar se trece pe cheltuieli la procurarea acestora, indicatorii de eficienta care se calculeaza sunt deformati in mare masura.

e) Institutiile publice nu calculeaza si inregistreaza uzura obiectelor de inventar sau amortizarea mijloacelor fixe in mod treptat, ci o singura data, la procurarea lor.

f) Isi finanteaza activitatea pe baza bugetelor de venituri si cheltuieli sau numai pe baza bugetelor de cheltuieli.

Clasificarea institutiilor publice

I. Dupa importanta activitatii si subordonarea acestora, institutiile publice sunt grupate in:

1) institutii ale administratiei publice centrale;

institutii ale administratiei publice locale.

1) Institutiile administratiei publice centrale cuprind: Presedintia Romaniei, Parlamentul, Guvernul, ministerele si celelalte autoritati centrale de specialitate ale administratiei publice centrale si institutiile teritoriale din subordonarea lor.

2) Institutiile administratiei publice locale cuprind: institutiile administratiei publice locale, formate din unitatile administrativ teritoriale, si cuprind comunele, orasele si judetele, precum si unitatile publice subordonate acestora.

Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si in orase sunt consiliile locale alese si primarii alesi in conditiile legii.

Serviciile publice descentralizate ale ministerelor la nivel judetean cuprind, ca de exemplu:

Directiile Generale ale Finantelor Publice;

Inspectoratele Scolare Judetene si al municipiului Bucuresti;

Directiile Judetene de Munca si Solidaritate Sociala;

Directiile Judetene Sanitare;

Consiliul Judetean de Cultura etc.

Conducatorii institutiilor publice, centrale si locale, in functie de drepturile conferite de lege in legatura cu aprobarea, repartizarea si utilizarea fondurilor bugetare, poarta denumirea de ordonatori de credite. Vincent Raude si Jean Claude Pagat, in cartea lor[2] il citeaza pe G. Devaux, care da ordonatorului de credite definitia: "Este ordonator public al incasarilor si cheltuielilor orice persoana care are calitatea in numele statului, a unei colectivitati sau institutii publice de a contracta, constata, lichida o creanta sau de a ordona fie incasarea unei creante, fie plata unei datorii". Observam din definitia data de G. Devaux ca ordonatorii de credite nu sunt atasati notiunii de incasari si cheltuieli, ci celei de "creante" si "datorii".

Materialele de specialitate si reglementarile romanesti[3] definesc ordonatorul de credite ca fiind: "conducator al unei institutii bugetare, centrala sau locala, care are dreptul sa dispuna de creditele bugetare aprobate prin planul de venituri si cheltuieli al institutiei". Aceleasi drepturi si obligatii, reiesite din definitia data de Dictionarul Explicativ, rezulta si din materialele de specialitate si reglementarile romanesti in materie, care precizeaza ca "ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat si bugetelor fondurilor speciale sunt conducatorii autoritatilor publice, ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale". In cazul autoritatilor administratiei publice locale, ordonatorii de credite principali sunt primarii consiliilor locale, primarul general al municipiului Bucuresti si presedintii consiliilor judetene.

II. In conformitate cu reglementarile romanesti, institutiile publice se impart in:

institutii ierarhic superioare, ai caror conducatori au calitatea de ordonatori principali de credite;

institutii subordonate, ai caror conducatori au calitatea de ordonatori secundari si tertiari de credite.

Ordonatorii principali de credite primesc resursele de finantare direct de la buget, pentru nevoile lor proprii, precum si pentru cele ale institutiilor subordonate, pe care apoi le repartizeaza acestora.

Sunt si situatii cand unele institutii publice, ai caror conducatori au calitatea de ordonatori secundari de credite, se gasesc in raport de subordonare fata de ordonatorii principali de credite si ierarhic superior fata de ordonatorii tertiari de credite. Acesti ordonatori nu au relatie directa cu bugetul de stat, dar din creditele primite de la ordonatorii principali repartizeaza mijloace bugetare si ordonatorilor tertiari de credite aflati in subordinea lor.

Aceiasi autori, Vincent Raude si Jean Claude Pagat[5], observa ca ordonatorii sunt subdivizati, cum este si cazul contabililor, in "principali, secundari, mandatari si supleanti si agenti de executie", dar numai ordonatorii principali si secundari au calitatea juridica de ordonatori.

O alta clasificare, dupa aceiasi autori, este cea de "ordonatori alesi" si "ordonatori numiti", cei alesi avand o responsabilitate politica.

Comparativ cu modul in care legislatia romaneasca a reglementat statutul ordonatorilor de credite, mai ales in ceea ce priveste responsabilitatile si drepturile acestora, in literatura franceza de specialitate constatam atributii si drepturi sporite pentru ordonatorii din Franta, in materie de incasare a creantelor bugetare. Printre atributiile acestora in problema incasarilor mentionam: "dispun executia incasarilor, constata drepturile organismelor, lichideaza incasarile, emit ordine de incasari destinate sa asigure incasarea, notifica aceste ordine contabililor insarcinati cu incasarea". Fata de care responsabilitati, pe linia incasarii veniturilor a ordonatorilor publici francezi, in tara noastra acestia au stabilite sarcini si responsabilitati pe aceasta linie, mai putin precise, reglementarile in domeniu subliniind, mai ales, drepturile si obligatiile acestora in ceea ce priveste angajarea si efectuarea de cheltuieli. Astfel[6], atributiile sunt urmatoarele: "utilizarea creditelor bugetare; realizarea veniturilor; folosirea cu eficienta si eficacitate a sumelor primite de la buget (stat, asigurari sociale de stat, fonduri speciale, locale); integritatea bunurilor incredintate unitatii pe care o conduce; organizarea si tinerea la zi a contabilitatii". Cu toate ca legea prevede pentru ordonatorul de credite principal si obligatii cu privire la realizarea veniturilor, in practica aceasta sarcina este preluata de organele fiscale.

Institutiile publice centrale si locale sunt finantate de la buget sau din fondurile speciale ori din mijloacele extrabugetare, pe baza bugetelor de venituri si cheltuieli intocmite si aprobate in fiecare an potrivit normelor legale in vigoare. In cazul bugetelor locale, fondurile speciale si extrabugetare cuprind, pe de o parte, veniturile, iar, pe de alta parte, creditele bugetare aprobate pe an, trimestre, cu defalcare pe subdiviziunile clasificatiei bugetare, in limita carora ordonatorii de credite pot efectua plati. In situatia institutiilor publice centrale, bugetele lor cuprind numai prevederile de la partea de cheltuieli, respectiv creditele bugetare.

III. Din punct de vedere al statului juridic institutiile publice se pot clasifica in:

1) institutii publice cu personalitate juridica;

2) institutii publice fara personalitate juridica.

1) Institutiile publice cu personalitate juridica sunt acelea ai caror conducatori au calitatea de ordonatori de credite, calitate in care au drept de decizie in angajarea si efectuarea de cheltuieli.

2) Institutiile publice fara personalitate juridica sunt acelea ai caror conducatori nu au calitatea de ordonatori de credite, calitate in care acestia pot efectua cheltuieli numai in limita sumelor efectiv virate de ordonatorul sau de credite in subconturi deschise pe numele lor, si care reprezinta de obicei plati de salarii si alte cheltuieli asimilate acestora, precum si un volum restrans de alte cheltuieli, cum sunt cele legate dse intretinerea si functionarea institutiei in cauza.