Conditiile exercitarii actiunii in justitie potrivit legii contenciosului administrativ

Conditiile exercitarii actiunii in justitie potrivit legii contenciosului administrativ

Partile in litigiul de contencios administrativ

Calitatea reclamantului

Calitatea reclamantului in actiunea de contencios administrativ, potrivit art. 1 din Legea 554/2004, este conditionata, in primul rand, de capacitatea acestuia de a putea sta in justitie. Calitatea de persoana fizica sau juridica este necesara reclamantului pentru a putea folosi, in justitie, actiunea de contencios administrativ. Este o inovatie adusa de Legea 29/1990 fata de reglementarile anterioare. Astfel, Legea 1/1967, sub inspiratia Constitutiei din 1923 si a legii Contenciosului administrativ din 1925, folosea o formula generala pentru a desemna reclamantul in actiunea de contencios administrativ, adica termenul: "cel vatamat" (in art. 107 din Constitutia din 1923 si "oricine se 414b19e pretinde vatamat"(art. 1 din Legea Contenciosului administrativ din 1925).

Vechea formula pune in evidenta posibilitatea oricui de a se plange in justitie, indiferent de calitatea pe care o are ca subiect de drept in raport cu autoritatea administrativa. Calitatea procedurala era subintelesa ca o conditie necesara pentru folosirea actiunii in contencios administrativ.

Calitatea reclamantului in actiunea de contencios administrativ, persoana fizica sau juridica, este determinata de situarea sa ca administrat, ca particular, in raportul juridic in care se afla cu autoritatea administrativa. Aceasta calitate a reclamantului deriva din particularitatea pe care o are actul administrativ de a fi executoriu din oficiu.

Autoritatea administrativa neavand nevoie sa recurga la justitie pentru a obtine titlu executor, cei administrati, subiecte in raporturile juridice cu administratia, beneficiaza de a se plange judecatorului printr-o actiune in contencios administrativ.    Deci, in totalitatea lor, aceste subiecte de drept carora li se adreseaza actele administrative trebuie sa beneficieze de actiunea in contencios administrativ. De aceea exceptiile trebuie sa fie extrem de restranse, daca nu trebuie inexistente.

Remarcam, cu privire la persoanele fizice, ca aceasta calitate de reclamant o pot avea, in afara de particularii in raporturile lor cu autoritatile administrative, si functionarii acestor autoritati, atunci cand se aduce atingere drepturilor pe care le au prin acte administrative emise de autoritatile administrative carora le apartin respectivii functionari. In aceasta situatie sunt, de exemplu, functionarii atunci cand se prezinta la un concurs pentru ocuparea unui post in institutia in care lucreaza.

In ceea ce priveste persoanele juridice, in conditiile Legii 29/1990 se deschide posibilitatea actiunii in contencios administrativ pentru organe ale administratiei publice care au o situatie autonoma in sistemul organelor administratiei publice. Legea 1/1967, prin art. 14 al. d, elimina categoric aceasta posibilitate aratand ca nu putea fi reclamat impotriva unui act administrativ un organ de stat.

Acum insa, in conditiile organizarii unitatilor economice de stat si a unor institutii publice pe principiul autonomiei functionale exista, posibilitatea folosirii actiunii in contencios administrativ de catre persoane juridice care au aceasta calitate.

Astfel putem da ca exemplu situatia regiilor autonome in raporturile lor cu autoritatile tutelare si, pentru viitor, universitatile care functioneaza pe baza principiului autonomiei universitare.

Am insistat asupra exemplelor de mai sus pentru a evidentia ca mai potrivita era desemnarea reclamantului cu formula generica din vechea legislatie. Formula: "cel vatamat in drepturile sale" dadea posibilitatea includerii, in calitate de reclamant, in cele mai variate situatii de raporturi juridice in care se gasesc subiectele de drept cu autoritatile administrative. Calitatea de persoana fizica sau juridica nu subliniaza aceste semnificatie.

Cu privire la calitatea reclamantului in actiunea de contencios administrativ, potrivit Legii 554/2004 se prevede posibilitatea exercitarii acestei actiuni in contencios administrativ de catre prefect, impotriva actelor administrative emise de organele locale si judetene ale administratiei publice.

Solutia stabilita de legea administratiei publice locale din 2001, pentru exercitarea controlului prefectului asupra legalitatii actelor administrative emise de administratia locala si judeteana pe cale judiciara, o consideram nepotrivita si inadecvata eficientei administrative.

Contenciosul administrativ, insumand litigiile juridice dintre administratie si cei administrati si stabilind instantele judecatoresti care rezolva aceste litigii, reduce sfera reclamatiilor in actiunile de contencios administrativ la persoanele fizice si la cele juridice, potrivit conceptiei Codului de procedura civila.

De aceea, se pune problema de a sti in ce calitate foloseste prefectul actiunea in contencios administrativ, potrivit dispozitiilor cuprinse in art. 135 din Legea 215/2001 privitor la administratia publica locala, atunci cand se adreseaza instantei de contencios administrativ cerand anularea actelor administrative emise de organele administratiei publice locale si judetene pe care le considera ilegale.

Folosind aceasta actiune prefectul, de exemplu, o poate face ca persoana fizica si ca persoana juridica si, mai mult, o poate face referindu-se la un drept care ii apartine conform legii si care i-a fost vatamat prin actul administrativ contestat.

Calitatea de parat

Calitatea de parat, in litigiile de contencios administrativ, o poate avea, asa cum rezulta din prevederile Legii nr.554/2004, orice autoritate administrativa. Intelegand prin autoritate administrativa serviciile publice administrative, care realizeaza sarcinile publice administrative, care realizeaza sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societatii, consideram ca pot fi parati, in litigiile de contencios administrativ, organele administratiei publice, institutiile publice si regiile autonome de interes public, adica toate acele servicii publice administrative care sunt create pentru a satisface interesele generale ale societatii. Deci, nu vor putea avea calitatea de parati, in litigiile de contencios administrativ, organizatiile cooperatiste sau neguvernamentale, ori persoanele juridice cu scop lucrativ sau nelucrativ.

Desi, practica instantei noastre supreme a mers, in general, pe aceasta competenta, constatam, totusi, ca in unele cazuri a admis ca pot fi parate in actiunile de contencios administrativ si unele asociatii cu scop nelucrativ.

Astfel, prin actiunea formulata, reclamanta, o societate comerciala a cerut obligarea paratului, un oficiu al registrului comertului, sa modifice denumirea societatii sale. Judecand cauza, instanta de fond a respins actiunea ca neintemeiata.

Solutionand recursul formulat de reclamanta, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia nr. 46/1993, a admis recursul si a obligat pe parat sa efectueze, in registrul comertului, modificarea ceruta de reclamanta.

Acest litigiu da prilejul constatarii ca nici instanta de fond si nici Curtea Suprema de Justitie nu au observat ca paratul - oficiul registrului comertului care, potrivit prevederilor Legii nr. 26/1990 privind registrul comertului, functioneaza pe langa fiecare camera de comert si industrie teritoriala - nu este o autoritate publica, in sensul prevederilor art. 52 (1) din Constitutie si nici o autoritate administrativa asa cum prevede art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.

Oficiul registrului comertului teritorial are aceeasi natura juridica ca si organismul pe langa care functioneaza - camera de comert si industrie teritoriala - iar Oficiul national al registrului comertului, pe langa Camera de Comert si Industrie a Romaniei. Ori, potrivit prevederilor art. 9 din Decretul-lege nr. 139/1990 privind camerele de comert si industrie din Romania, Camera de Comert si Industrie a Romaniei este "o organizatie neguvernamentala, de utilitate publica, cu caracter autonom", deci nu o autoritate publica si nici o autoritate administrativa. Asa fiind, daca organismul pe langa care functioneaza oficiul registrului comertului, este o organizatie neguvernamentala si acesta - oficiul registrului comertului - va avea aceeasi figura juridica de organizatie neguvernamentala, de utilitate publica, ale caror acte nu pot fi cenzurate de instantele de contencios administrativ.

Necompetenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona astfel de litigii mai rezulta si din faptul ca, chiar daca aceste acte (ale oficiului registrului comertului) ar fi administrative, din prevederile art. 25 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comertului, care reglementeaza o alta procedura judiciara pentru radierea unor inmatriculari sau mentiuni in registrul comertului - recurs la tribunalul judetean ori al municipiului Bucuresti -, rezulta ca actele oficiului registrului comertului sunt exceptate, in temeiul art. 2 lit. c din Legea nr. 29/1990, de la controlul instantelor de contencios administrativ.

Tot astfel, prin Decizia nr. 65/1993, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie a considerat ca Asociatia Generala a Vanatorilor si Pescarilor Sportivi, asociatie cu scop nelucrativ, este o autoritate publica ce poate figura - atat ea, cat si organizatiile sale teritoriale - ca parata in litigiile de contencios administrativ. In motivarea deciziei se sustine ca "nici un text din Legea contenciosului administrativ nu cere ca actul vatamator pentru care se plange sa emane de la un organ al administratiei de stat. Dimpotriva, interpretarea corecta a dispozitiilor legii coroborate cu art. 52 din Constitutia Romaniei din 2003 duc la concluzia ca pentru ca un act juridic sa fie considerat act administrativ si sa poata fi atacat la instanta de contencios administrativ este suficient ca el sa emane de la o autoritate publica, sa vatame persoana fizica sau juridica, intr-un drept al sau si sa nu se incadreze in exceptiile prevazute de art. 2 din lege", iar in continuare, pentru a preciza, in conceptia deciziei la care ne referim, natura juridica a acestei asociatii, se sustine ca Asociatia Generala a Vanatorilor si Pescarilor Sportivi este autoritate administrativa autonoma.

Analizand, in ordinea in care au fost aduse argumentele deciziei, vom constata, in primul rand, ca, intr-adevar, in Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu se prevede ca actul administrativ vatamator trebuie sa emane numai de la un organ al administratiei publice. Nu face acest lucru, pentru ca, asa cum am aratat, acte administrative pot emite si alte organe ale statului - cele legislative si cele judecatoresti - ca este asa ne-o dovedeste si art. 5 lit. a din aceeasi lege, care excepteaza de la controlul instantelor de contencios administrativ "actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului".

Observam, in al doilea rand, ca se folosesc, pentru a determina natura juridica a acestei asociatii, trei notiuni si anume: autoritatea publica, autoritatea administrativa si autoritatea administrativa autonoma. Sunt trei notiuni diferite pentru ca au un continut diferit. Astfel, in timp ce o autoritate publica poate fi infiintata prin lege sau potrivit legii, ca un organ al puterii legislative - de exemplu, o comisie permanenta sau temporara a uneia din cele doua Camere ale Parlamentului Romaniei -, al puterii executive - ministerele si celalalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale ori serviciile publice judetene sau orasenesti ori comunale -, sau ale puterii judecatoresti - cum sunt judecatoriile, tribunalele, curtile de apel si Curtea Suprema de Justitie.

In legatura cu cea de a doua notiune folosita si anume aceea de autoritate administrativa, va trebui sa observam ca sunt autoritati administrative toate organele care realizeaza sarcinile puterii executive in stat, iar pentru realizarea sarcinilor ce le revin au drept de dispozitie, de comanda si atunci cand dispozitiile lor nu sunt respectate aplica sanctiunile prevazute de lege si nu de statutele de organizare si functionare ca in cazul asociatilor cu scop lucrativ, cum este Asociatia Generala a Vanatorilor si Pescarilor Sportivi.

Cat priveste calificarea de autoritatea administrativa autonoma in sens art.121 (3) din Constitutie, nici aceasta nu poate fi acceptata deoarece, asa dupa cum reiese din textul constitutional citat si din faptul ca el este inserat in Sectiunea "Administratia publica centrala de specialitate", rezulta ca autoritatile administrative autonome sunt organe de specialitate ale administratiei publice centrale care se pot infiinta prin legi organice - potrivit prevederilor art. 76 (1) din Constitutie legile organice se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei camere - si care, datorita specificului activitatii lor nu sunt subordonate Guvernului sau altui organ al puterii executive.

Dupa cum se stie, intreaga finalitate a institutiei contenciosului administrativ este aceea de a-l apara pe particular (persoane fizice sau juridice) in contra abuzurilor organelor puterii executive si a functionarilor acestor organe si nu pentru a apara pe membrii diferitelor asociatii cu scop lucrativ sau nelucrativ, de masurile nestatuate adoptate de organele de conducere ale acestora.

Cat priveste textul constitutional al art. 51, invocat de decizie trebuie sa aratam ca proclamand dreptul la petitie in justitie a oricarei persoane pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime, constituantul a avut in vedere accesul liber in justitie la instantele de drept comun, potrivit competentei stabilite de lege, pentru ca, atunci cand a dorit sa prevada ca anumite litigii, de aceeasi natura, sa fie solutionate de anumite instante - cele de contencios administrativ.

Cu privire la art. 51 din Constitutia din 2003 precizam ca acesta reglementeaza, dreptul la petitie al cetatenilor si al organizatilor legal constituite, adresate altor organe ale statului decat cele care fac parte din puterea judecatoreasca.

Intr-o cauza, in care, s-a cerut obligarea Societatii Oamenilor de Stiinta din Romania la comunicarea refuzului de a da curs unei cereri, Sectia de contencios administrativ a Tribunalului municipiului Bucuresti a respins actiunea pe considerentul ca parata nu este o autoritate administrativa.

Solutionand recursul formulat impotriva acestei hotarari, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia nr. 597/1992, a respins recursul ca fiind nefondat.

Din prevederile art. 13, potrivit carora actiunile in justitie, prevazute in prezenta lege, vor putea fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarziere, rezulta ca parat in anumite actiuni in contencios administrativ, poate fi si un functionar public si anume acela care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii (privitoare la un drept recunoscut de lege ori de eliberare a unui certificat, a unei adeverinte sau orice alt inscris).

Potrivit textului sus-mentionat, functionarii publici pot deveni parati in astfel de actiuni numai in cazurile in care, prin cerere, se solicita si plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis sau prin intarzierea in rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege ori eliberarea unui certificat, a unei adeverinte sau orice alt inscris.

O alta chestiune este aceea daca functionarul public poate fi chemat in judecata prin aceeasi actiune formulata impotriva serviciului public administrativ, in care acesta functioneaza, sau printr-o actiune separata.

Din moment ce legea nu dispune, consideram ca pot fi folosite ambele situatii, desi finalitatea s-ar realiza mai bine daca, prin aceeasi actiune ar fi chemati in judecata, atat serviciul public, cat si functionarul public in cauza.

In acest sens, ne referim la urmatoarea cauza.

Prin actiunea introdusa la Tribunalul judetean Suceava, reclamantul a solicitat obligarea paratei, Comisia comunala Cornu Luncii, constituita potrivit Legii fondului funciar nr. 18/1991 la punerea in posesie a unei suprafete de teren arabil si a presedintelui acestei comisii - primarul comunei - la plata sumei de 100.000 lei cu titlu de despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin nepunerea in posesie a terenului la care avea dreptul.

Solutionand cauza, instanta de contencios administrativ sesizata, a admis cele doua capete de cerere.

Judecand recursul formulat in cauza, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, prin Decizia nr. 155/1993 l-a respins ca fiind nefondat.

La randul sau, prevederile alin. 2 al art. 13 din Legea nr. 29/1990, persoana (functionarul public), actionata astfel in justitie, poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul, a carui legalitate - totala sau partiala - este supusa judecatii.

Determinarea calitatii de parat in aceste litigii prezinta importanta pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ si a competentei instantelor de contencios administrativ, astfel incat, persoanele fizice ti juridice sa fie aparate, prin lege, numai impotriva abuzurilor serviciilor publice administrative, organisme ale puterii executive, cunoscand faptul ca pentru celalalte litigii se aplica normele de drept material si procesual de drept comun.

Intr-un stat de drept, puterea legislativa, in colaborare cu puterea judecatoreasca, trebuie sa apere particularii (persoane fizice sau juridice) impotriva eventualelor abuzuri ale puterii executive care, asa cum am vazut, isi realizeaza sarcinile - de satisfacere a intereselor generale ale societatii - prin serviciile publice care functioneaza sub forma de: organe ale administratiei publice, institutii si regii autonome de interes public.

Dupa ce am stabilit cine si in ce cazuri poate fi reclamat in actiunile de contencios administrativ, precum si cine poate fi parat in aceste litigii, sa analizam, in cele ce urmeaza, in ce conditii, adica in ce cazuri, serviciile publice administrative, cu alte cuvinte care este obiectul actiunii in contencios administrativ. In acest sens, din prevederile art. 1 citat rezulta ca are drept la actiunea in contencios administrativ orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.

Obiectul actiunii in contenciosul administrativ

Obiectul acestor actiuni il poate constitui anularea unui act administrativ sau obligarea unei autoritati administrative care refuza de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, la rezolvarea cererii, precum si la repararea pagubei ce i-a fost cauzata prin acestea (actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat).

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ este de mentionat ca acesta trebuie sa fie un act administrativ de autoritate, emis cu nerespectarea prevederilor legii.

In alte cuvinte, pentru a putea forma obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ, este necesar ca actul administrativ, prin care o persoana fizica sau juridica se considera vatamata in drepturile sale ei trebuie sa fie: a) un act administrativ de autoritate si b) pentru care legea sa nu prevada o alta cale judiciara de atac.

In ceea ce priveste caracterul "de autoritate" al actului administrativ, acesta trebuie sa rezulte din natura lui de a fi adoptat sau emis, in baza si in vederea executarii legii, de un serviciu public administrativ investit, prin lege, cu dreptul de a adopta sau emite asemenea acte ori, cum sustinea Prof. C.G. Rarincescu, acte "savarsite in vederea functionarii serviciilor publice".

Cat priveste a doua trasatura, aceea ca legea sa nu prevada o alta procedura judiciara, este de precizat ca, in numeroase cazuri, legea prevede ca cel care se considera ca este vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ (de autoritate) se poate adresa instantelor judecatoresti de drept comun, nu instantelor de contencios administrativ, sau unor organe de jurisdictie speciala administrativa.

Privite prin prisma acestor doua trasaturi, vom considera ca pot fi atacate la instantele de contencios administrativ numai actele administrative de autoritate pentru care legea nu prevede alta cale judiciara de atac. Din acest punct de vedere vom considera ca sunt de competenta instantelor de contencios administrativ numai actiunile impotriva actelor administrative de autoritate adoptate sau emise de serviciile publice administrative, fara deosebire ca aceste servicii functioneaza ca organe ale administratiei publice, ca institutii publice ori ca regii autonome de interes public.

In legatura cu refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, ca obiect al actiunilor in contenciosul administrativ, legiuitorul, prin alin.2 al aceluiasi art.1, arata ca "se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen."

In cadrul acestui obiect, actiunea in contencios administrativ trebuie sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ, ori sa elibereze un certificat, o

adeverinta sau orice alt inscris la care reclamantul avea dreptul recunoscut de lege, precum si faptul de a nu rezolva aceste cereri in termen de 30 de zile de la inregistrarea lor.

Actele pregatitoare nu produc, prin ele insele, efectele juridice si ca atare, ele nu pot fi supuse controlului instantelor de contencios administrativ. Actele pregatitoare nu au caracterul actelor administrative propriu-zise, ci ele servesc numai a pune in masura autoritatea sa le faca pe acestea din urma, a caror elaborare o pregatesc numai. Din aceasta cauza nu ele leaga raporturile cu particularii, nu ele sunt generatoare de efecte juridice, ci actul administrativ care intervine asupra lor si ca "neavand aceeasi natura ca actele administrative, ele nu vor fi supuse contenciosului administrativ", iar in continuare precizam ca "in adevar, un act pregatitor fiind un simplu act de administratie interioara neproducator de efecte juridice, nu poate incalca drepturile particularilor". Actele pregatitoare "nu sunt manifestari de vointa savarsite in vederea producerii unui efect juridic si nici nu produc, prin ele insele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a vointei autoritatii, careia ii revine sarcina de a lua masura sau deciziunea definitiva si numai acestea din urma sunt acte producatoare de efecte juridice, acte propriu-zise de autoritate susceptibile de a fi deferite instantelor de contencios."

In alte cuvinte cel ce se considera vatamat intr-un drept al sau recunoscut de lege printr-un act administrativ de autoritate, ori prin refuzul administratiei de a emite un act administrativ este indreptatit sa ceara obligarea organului emitent al actului administrativ de autoritate si nu a organului care trebuie sa intocmeasca actul pregatitor ce ar fi urmat sa stea la baza emiterii actului administrativ de autoritate.

Obiectul actiunilor in contenciosul administrativ poate cuprinde si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale ce i-au fost cauzate reclamantului, fie printr-un act administrativ de autoritate emis ilegal, fie prin refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, precum si prin faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca aceasta se refera la emiterea unui act administrativ ori la eliberarea unui certificat, a unei adeverinte sau a oricarui alt inscris.

Repararea pagubei poate fi solicitata, atat prin actiunea in care se cere anularea unui act administrativ de autoritate emis ilegal sau obligarea la rezolvarea unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege, cat si printr-o actiune separata. In acest sens, in Legea nr. 554/2004 se prevede ca, in cazurile in care intinderea pagubei nu este cunoscuta la data judecarii actiunii in anulare a actului administrativ, cel pagubit o va introduce ulterior, cu respectarea termenului de prescriptie prevazut de lege, pentru cererile de despagubiri care incep sa curga de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei. Pentru asemenea cereri, termenul de prescriptie este de 3 ani.

2. Conditia vatamarii unui drept recunoscut de lege in favoarea reclamantului

Legea contenciosului administrativ conditioneaza folosirea actiunii in contencios administrativ de vatamarea drepturilor recunoscute de lege pe care o pretind persoanele fizice si juridice care se plang in justitie.

Pentru a folosi actiunea in contencios administrativ, reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea il recunoaste si pe care autoritatea administrativa parata are obligatia sa-l respecte si, eventual sa-l realizeze in favoarea reclamantului.

Deci, pentru actiunea in contencios administrativ nu este suficienta existenta unui interes legitim, ci trebuie dovedita existenta incalcarii unui drept subiectiv care apartine reclamantului si care sa fie stabilit prin lege sau prin actele emise pe baza si in executarea legii. Reiese de aici ca sursa dreptului incalcat trebuie sa fie legea, sau actele emise pe baza si in executarea legii si nu contractul.

De asemenea, aici este necesar ca administratiei publice si, in general, autoritatilor administrative sa le revina obligatia, in cadrul competentei pe care o au, sa realizeze aceste drepturi sau sa le respecte. Prin urmare, in acest punct se exprima corelatia dintre drepturile si obligatiile care se formeaza intre autoritatile administrative si cei administrati in cadrul raporturilor juridice. Cei administrati au dreptul sa se planga in contencios administrativ in cazul in care drepturile lor nu sunt respectate de catre autoritatile administrative care au obligatia in aceasta privinta.

Aceste drepturi conferite de lege pot sa se refere si la vocatia, sau chiar dreptul de a incheia un contract cu administratia.

In ceea ce priveste conditia dreptului vatamat, in afara de sursa acestui drept se mai pune problema structurii lui.

Jurisprudenta, formata in aplicarea legii contenciosului administrativ din 1925, a dat o interpretare mai larga conceptului de drept vatamat intelegand prin aceasta nu numai un drept propriu-zis, ci si: "un interes direct si personal al celui care reclama protectia legii" sau chiar: "orice drept supus unei conditii, sau chiar si un drept eventual". Aceasta interpretare era acceptata de doctrina ca fiind propice protejarii celor administrati contra eventualilor abuzuri ale autoritatilor administrative, fara a se merge pana la confuzia intre drept si interesele directe si personale ale reclamantului, ca in sistemul contenciosului administrativ francez.

Jurisprudenta Curtii Supreme - Sectia de Contencios Administrativ a retinut, in privinta structurii dreptului vatamat, ca este necesara, in actiunea de contencios administrativ, vatamarea unui drept si nu a unei simple vocatiuni.

In ceea ce priveste felul drepturilor care pot face obiectul actiunii in contencios administrativ, din formularea Legii 554/2004 rezulta ca actiunea este deschisa pentru orice fel de drept, conditia este numai ca dreptul sa fie recunoscut de lege. De aceea, nu se poate alcatui o lista a drepturilor recunoscute de lege a caror incalcare ar constitui o vatamare a persoanelor fizice sau juridice, pentru actiunea in contencios administrativ.

In afara existentei dreptului recunoscut de lege, mai necesar ca actiunea sa prezinte interes pentru reclamant, fara interes neexistand actiunea in justitie. Astfel, desi dovedeste existenta unui drept incalcat de administratie, reclamantul nu poate folosi actiunea in justitie pentru anularea unui act administrativ care a fost retras de administratie, sau si-a propus deja efectele juridice.

3. Conditia ca vatamarea sa fie urmarea unui act administrativ, sau refuzul unei autoritati administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau in termenul prevazut de lege

Conditia vatamarii unui drept recunoscut de lege, este strans legata de aceea prevazuta de art. 1 al Legii contenciosului administrativ si anume ca aceasta vatamare sa rezulte dintr-un act administrativ, sau din refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a rezolva o cerere a reclamantului privitoare la un drept recunoscut de lege. In continuare, se mai precizeaza ca este considerat refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un lat termen.

De aceea constatam ca legea 554/2004 cuprinde numai partial contenciosul administrativ, ocupandu-se numai de litigiile in care sunt implicate actele administrative nu si alte acte juridice, cum ar fi de exemplu contractele administrative si actele de gestiune.

Precizarea notiunii actului administrativ asa cum rezulta ea din legea 554/2004 devine absolut necesara pentru intelegerea exercitarii controlului judecatoresc in domeniul contenciosului administrativ si pentru precizarea calitatii paratului in actiunile de contencios administrativ.

4. Notiunea actului administrativ in conceptia Legii contenciosului administrativ

Notiunea actului administrativ, in conceptia Legii contenciosului administrativ, are o sfera, mai larga decat cea folosita in Legea 1/1967, ceea ce confera legii mentionate rolul pozitiv de a largi controlul judecatoresc asupra activitatii de organizare a executarii

si de executare a legii, precum si de proteguire a drepturilor pe care le au persoanele fizice si juridice. Textul cuprins in art. 1 din Legea contenciosului administrativ ar parea ca se refera la mai multe cauze care ar duce la vatamarea drepturilor unor persoane fizice sau juridice si anume vatamarea printr-un act administrativ, sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, sau prin nerezolvarea in termen a unei astfel de cereri, care se considera refuz nejustificat. In realitate suntem in fata unei singure cauze, si anume, vatamarea dreptului printr-un act administrativ.

Astfel, actul administrativ este o manifestare de vointa juridica prin care se poate forma o situatie juridica noua.

Intr-adevar in notiunea actului administrativ sunt cuprinse toate aceste ipoteze. Astfel actul administrativ constituie o manifestare de vointa juridica care provine de la o autoritate administrativa si prin care se formeaza o situatie juridica noua sau se refuza in mod nejustificat o pretentie juridica privitoare la un drept recunoscut de lege in favoarea unei persoane fizice sau juridice. Legea contenciosului administrativ considera refuz nejustificat nerezolvarea in termenul prevazut de lege, pretentia juridica formulata de reclamant.

In notiunea actului administrativ vom constata existenta a doua importante elemente si anume vointa juridica cuprinsa in actul administrativ si autoritatea administrativa care este autorul acestei vointe juridice si care organizeaza executarea legii si care poate deveni parat in litigiu care formeaza obiectul contenciosului administrativ.

5. Structura vointei juridice a actului administrativ in conceptia legii 554/2004

Actul administrativ este o manifestare de vointa juridica unilaterala care rezulta din organizarea executarii legii. Structura acestei vointe presupune trei ipoteze posibile care apar diferentiat in conceptia legii 554/2004. Astfel este ipoteza in care vointa juridica duce la formarea unei situatii juridice noi, constituind sau constand drepturi si obligatii pentru anumite persoane fizice sau juridice. Intr-o astfel de ipoteza reclamantul se poate considera vatamat in drepturile sale prevazute de lege prin actul administrativ respectiv. Aceasta ipoteza este tinuta in vechea doctrina juridica ca singura posibila pentru definirea actului administrativ. Intr-adevar privita in sensul pozitiv vointa juridica a actului administrativ se structureaza prin modificarea ordini juridice facand sa apara drepturi si obligatii noi, formand situatii juridice noi. De aceea legiuitorul mentioneaza in legea 554/2004 posibilitatea ca cel vatamat in drepturile sale prevazute de lege sa se planga in contencios administrativ impotriva actului administrativ care are acest continut juridic vatamator pentru reclamant.

a. Conditia vatamarii drepturilor prevazute de lege in favoarea reclamantului printr-un act administrativ prin care se formeaza o situatie juridica noua

Deci, conditia ceruta de lege pentru a folosi actiunea in contencios administrativ poate fi ca vatamarea dreptului sa se faca printr-o manifestare de vointa juridica anume, care sa vatame un drept recunoscut de lege, drept care apartine unei persoane fizice sau juridice.

Astfel, nu vor putea face obiectul actiunilor in contencios administrativ simplele fapte materiale sau operatiunile care nu produc, prin ele insele, efecte juridice.

Cu privire la operatiunile administrative, interesul distinctiei fata de actele administrative este deosebit de important pentru ca multe dintre acestea prezinta aspecte care dau posibilitatea considerarii lor ca acte administrative. Astfel, aceste operatiuni se realizeaza in cadrul procesului administrativ, pe baza si in executarea legii, si din aceasta cauza produc anumite efecte juridice, dar nu prin ele insele, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaza. Asa, de exemplu, sunt avizele care se dau in legatura cu emiterea actelor administrative.

Avizele au apartenenta unor acte juridice. Eventualele efecte juridice pe care le produc avizele respective se datoreaza normelor juridice care reglementeaza si nu cuprinde o vointa juridica proprie de natura a forma o situatie juridica noua.

Dificultatea distinctiei intre operatiunea administrativa si actul administrativ provine si de la forma scrisa pe care o au si a invocarii competentei autorilor lor, a semnaturilor si stampilelor, precum si a altor aspecte de forma pe care le gasim si la actele administrative.

Operatiunile administrative pot fi verificate sub aspectul legalitatii numai in legatura cu actul administrativ care face obiectul actiunilor in justitie.

Ceea ce este necesar actul administrativ pentru a face obiectul unei actiuni in contencios administrativ, potrivit Legii 554/2004, este vatamarea unor drepturi recunoscute de lege in favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante in aceste actiuni. Desigur ca o astfel de conditie satisfacuta numai in cazul in care intervine un act administrativ individual, pentru ca numai astfel de act poate vatama un drept care apartine unei persoane fizice sau juridice.

Un act administrativ cu caracter normativ nu poate produce o astfel de vatamare in mod direct. Trebuie sa intervina un act individual care sa faca aplicatiunea celui normativ.

In conditiile contenciosului administrativ, cum este cel prevazut de Legea 554/2004, care conditioneaza actiunea de vatamare a unui drept recunoscut de lege si care apartine persoanei fizice sau juridice reclamante, trebuie sa fi intervenit o astfel de manifestare de vointa juridica care sa vatame dreptul persoanei respective. Daca actiunea ar fi conditionata de vatamarea unui interes personal si legitim, actul administrativ cu caracter normativ ar putea face obiectul unei asemenea actiuni.

Daca actele administrative normative nu pot face obiectul unei actiuni in contencios administrativ, aceasta nu inseamna ca aceste acte nu pot fi cenzurate, sub aspectul legalitatii lor, in cadrul unei actiuni in contencios administrativ. Aceasta se va face insa in legatura cu legalitatea actului administrativ prin care s-a adus vatamarea unui drept care apartine persoanei fizice sau juridice reclamante in actiunea in care este sesizata instanta de judecata.

De asemenea, pentru ca actul administrativ sa poata face obiectul actiunii in justitie trebuie sa fie susceptibil de executare. Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu priveste intrarea in vigoare a actelor administrative. Intrarea in vigoare a acestor acte releva si un alt aspect, anume acela al susceptibilitatii lor de a produce efecte juridice.

Ceea ce intereseaza, in legatura cu exercitarea actiunii in contencios administrativ, este susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu si aceasta se produce fata de cei administrati in momentul in care este opozabil acestora. Prin urmare, din momentul in care administratia a facut cunoscuta manifestarea sa de vointa juridica prin care se vatama un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice actul a devenit susceptibil de executare, din acest moment actul respectiv poate face obiectul actiunii in contencios administrativ.

b. Conditia refuzului nejustificat de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nerezolvarea cererii in termenul prevazut de lege

Vatamarea drepturilor reclamantului poate sa provina si din manifestarea negativa a vointei juridice a respectivelor subiecte de drept. Aceasta este reaua vointa a celor care organizeaza executarea legii si care constituie, dupa parerea noastra tot o manifestare din vointa juridica care se structureaza in celelalte doua ipoteze ale existentei actului administrativ si anume refuzul nejustificat manifest sau tacit al unei pretentii juridice formulata in cererea reclamantului, sau nerezolvarea cererii in termenul stabilit de lege.

Cele doua ipoteze sunt prevazute separat de actul administrativ in Legea 554/2004, parand a fi adaugate acestuia, in fond refuzul nejustificat constituie un act administrativ.

Consideram ca refuzul nejustificat al satisfacerii unei pretentii juridice referitoare la un drept recunoscut de lege reclamantului rezulta din principiul legalitatii administratiei publice si din particularitatile capacitatii juridice pe care o au subiectele de drept administrativ in exercitarea competentei pe baza si in executarea legii.

Intr-adevar, principiul legalitatii in organizarea exercitarii legii si exercitarea competentei inseamna dreptul si obligatia, in acelasi timp, autoritatii administrative de a interveni manifestandu-si vointa juridica si de a satisface, astfel, pretentiile juridice intemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite diferitelor subiecte de drept, persoane fizice si juridice. Refuzul este tot un act administrativ, dupa parerea noastra. Refuzul nejustificat fiind un act administrativ ilegal.

Cu privire la refuzul manifest, nu incape indoiala ca suntem in fata unei veritabile decizii a administratiei publice prin care se poate respinge nejustificat pretentia juridica a solicitantului. Mai dificila este situatia in care refuzul rezulta din tacerea administratiei, care nu raspunde solicitantului, sau n-o face intr-un anumit termen prevazut de lege.

Aceasta tacere echivaleaza cu decizia de respingere a pretentiei juridice formulate de persoana fizica sau juridica. Actul administrativ poate rezulta implicit din tacerea autoritatii administrative.

Tacerea, in cazul in care administratia are obligatia sa faca ceva in realizarea unui drept recunoscut de lege, se considera refuz nejustificat al unei pretentii juridice si deschide posibilitatea actiunii in contencios administrativ.

Redactarea articolului 1 din legea 554/2004 este defectuos, in aceasta privinta, fata de legea contenciosului administrativ din 1925 care se referea distinct si la "reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept". Art. 1 din Legea 1/1967 redactat mai bine, din acest punct de vedere, pentru ca tine seama de doctrina moderna a dreptului administrativ se precizeaza ca "De asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cat si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege se socoteste act administrativ ilegal".

Desigur ca nu este vorba de declararea, prin efectul legii, a refuzului ca act administrativ, ci precizarea acestei modalitati de existenta a actului administrativ atunci cand vointa juridica a administratiei se manifesta prin refuzul expres sau tacit de a satisface o pretentie juridica privitoare la un drept prevazut de lege.

6. Autorul actului administrativ care devine parat in actiunea de contencios administrativ este o autoritate administrativa

Al treilea element de mare importanta in definire actului administrativ se refera la autorul acestuia.

In aceasta privinta vom sublinia ca Legea 554/2004 marcheaza o modificare esentiala fata de Legea 1/1967 care concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de stat.

Conceptia rezulta, indubitabil, din felul in care mentionata lege distribuia competenta instantelor judecatoresti in materie, stabilind pentru judecatorii solutionarea litigiilor care se refereau la actele administrative ale organelor locale ale administratiei de stat, iar tribunalele judetene si ale municipiului Bucuresti, cele care priveau actele administrative ale organelor centrale ale marketingului de stat, excluzand actele administrative ale Consiliului de Ministri, considerat organ suprem al administratiei de stat.

Legea contenciosului administrativ din 2004, referindu-se la autorul actului administrativ, nu mai foloseste termenul de organ al administratiei de stat, ci pe acela de autoritate administrativa; termen folosit de legea contenciosului administrativ din 1925, care este, dupa parerea noastra cel mai potrivit pentru a exprima exact natura actului administrativ. Termenul de autoritate administrativa folosit pentru desemnarea autorului actului administrativ si respectiv pentru paratul in actiunea de contencios administrativ subliniaza ca actul administrativ este forma juridica cea mai importanta in activitatea de organizare a executarii legii, iar autorul acestuia poate fi chemat in justitie de cel caruia i s-a vatamat un drept prevazut de lege in ipotezele prezentate mai sus, in care se manifesta vointa juridica care structureaza actul administrativ.

Problema autorului actului administrativ are o importanta covarsitoare pentru stabilirea notiunii de contencios administrativ.

Este problema care poate sa ingusteze sfera acestui contencios la sistemul puterii publice si mai mult la acel al puterii executive, sau asa cum este firesc sa-l extinda la toate sistemele care cuprind institutii care au competenta de a organiza executarea legii, fie ca apartin autoritatii publice, fie ca se situeaza in afara autoritatilor publice, care realizeaza activitatea de interes public prevazuta si reglementata de lege.

In aceasta privinta vom remarca din nou indiferenta reglementarilor constitutionale care sunt de natura a deruta practica judiciara in materie. Astfel dupa cum am aratat in Constitutie nu exista o reglementare expresa cu privire la contenciosul administrativ care sa asigure coerenta acestei institutii in cadrul puterii judecatoresti.

Potrivit art. 52 (1, 2) care se refera la dreptul persoanei vatamate de autoritatea publica prin acte administrative, ar rezulta ca acte administrative nu pot face decat autoritatile publice. Ori sunt situatii destul de numeroase in care actele administrative provin de la autoritati administrative care nu sunt autoritati publice. Sunt numeroase servicii publice care au competenta de organizare a executarii legii, in cadrul careia pot emite acte administrative sau refuza pretentii juridice care se refera la drepturi conferite de lege persoanelor fizice sau juridice.

Asa de exemplu scolile publice de toate gradele, universitatile, spitalele, policlinicile, institutiile publice cu caracter cultural s.a. Citam in aceasta privinta acte administrative care poarta denumiri diferite ca certificate, diplome, ordine de numire in functie, sau refuzul de a elibera astfel de acte sau de a primi inscrierea la concurs, pentru ocuparea anumitor functii, sau reintegrarea in functie atunci cand licentierea a fost facuta ilegal. Daca admitem opinia dupa care actele administrative nu pot proveni decat de la autoritatile publice nu ar putea fi admise actiunile in contencios administrativ impotriva institutiilor publice mai sus aratate, care actioneaza organizand executarea legii in calitate de autoritati administrative abuzand de atributiile care le au.

Notiunea de autoritate administrativa este folosita si de Constitutie asa ca nu se poate admite ca stabilirea termenului de autoritate publica in legatura cu admiterea actelor administrative si de abilitatea de contestare a acestora de catre cei vatamati este o conditie absoluta pentru exercitiul actiunii in contencios administrativ.

Reglementarea institutionala cuprinsa in art. 52 (1) prezinta importanta pentru contenciosul administrativ deoarece deschide calea actiunii in contencios administrativ in cazul provenientei actelor administrative, ca manifestare de vointa juridica prin care se formeaza situatii juridice noi sau se refuza pretentii juridice de la autoritati publice care fac parte din sistemul puterii legiuitoare sau al celui judecatoresti sau a unor institutii publice autonome.

Aceste institutii publice fac acte administrative in calitatea lor de autoritati administrative care organizeaza executarea legii nu ca autoritati ale puterii legiuitoare sau judecatoresti ci ca autoritati administrative. Legea 554/2004 prevede ca o astfel de posibilitate de emitere a actelor administrative de "organele de conducere a parlamentului", situatie care exista la oricare autoritate publica indiferent de sistemul de institutii publice in care se afla si care confera competenta emiterii actelor administrative si deschide perspectiva posibilitatii actiunii in contencios administrativ in cazul exercitarii abuzive a acestei competente, in calitate de autoritate administrativa.

Notiunea de autoritate publica ca emitent al actului administrativ nu poate fi admisa pentru ca o astfel de notiune scoate din sfera autoritatii administrative institutiile care realizeaza activitati de interes public prevazute de lege dar nu apartin sistemelor care grupeaza institutii publice, activitatea lor integrandu-se in sfera serviciilor de interes public.

Aceasta categorie de autoritati administrative realizeaza activitati de organizare a executarii legii avand competente de a emite acte administrative si putand fi in situatia de a refuza pretentii juridice ale persoanelor carora legea le confera drepturi, astfel deschizandu-se perspectiva actiunii in contencios administrativ. In aceasta privinta ne referim la barourile de avocati, la universitatile particulare autorizate sau acreditate, la diferitele corpuri de profesionisti organizate pe baza legii etc.

In activitatea acestor institutii exista atributii de organizare a executarii legii care le confera calitatea de autoritate administrativa.

Precizandu-se calitatea emitentului actului administrativ se conlucreaza acum clar calitatea de paratului in procesele de contencios administrativ, dar si natura juridica a litigiilor deduse in fata instantelor judecatoresti in cadrul contenciosului administrativ.

Calitatea procesuala pasiva pe care o are paratul in procesele de contencios administrativ deriva din exercitiul defectuos al competentei pe care o are acesta cu privire la organizarea executarii legii.

Competenta la care ne referim se exercita in cadrul unor institutii publice in special si a unor institutii de interes public in mod exceptional si anume atunci cand acestea desfasoara activitati prevazute de lege si care sunt legate de organizarea executarii legii.

Prin urmare in procesul de contencios administrativ totdeauna este necesara citarea institutiei publice sau de interes public in cadrul careia se exercita activitatea de organizare a executarii legii. Prezenta subiectelor de drept care exercita in mod direct competenta va fi necesara in cazul in care este angajata raspunderea personala a acestora in cauzele respective.

In concluzie legea 554/2004, folosind notiunea autoritatii administrative a desemnat autorii actelor administrative supuse controlului judecatoresc pe calea actiunii in contencios administrativ. Acesta este un fapt remarcabil in ceea ce priveste asigurarea protectiei persoanelor fizice si juridice, apararea drepturilor recunoscute acestora prin lege. In felul acesta se determina o schimbare in regimul juridic aplicabil actelor administrative fata de Legea 1/1967, regim juridic in care controlul judecatoresc pe calea contenciosului administrativ ocupa un rol deosebit de important.

Din analiza facuta conditiilor de exercitare a actiunii in contencios administrativ, potrivit Legii 554 din 2004, sfera contenciosului administrativ depinde de intelesul care se da notiunii actului administrativ si notiunii autoritatii administrative strict legata de prima.

Daca sfera de autoritate administrativa se reduce la sistemul puterii executive si a autoritatilor prevazute in Constitutie, atunci vom avea o sfera mult micsorata a contenciosului administrativ. Astfel, o mare parte din activitatile de organizare a executarii legii, in cadrul altor forme organizatorice decat cele mentionate, vor scapa de sub controlul judecatoresc, creandu-se posibilitatea producerii abuzului de putere. Vor apare, astfel, cazurile de vatamare a drepturilor persoanelor fizice si juridice, fara ca cei vatamati sa aibe posibilitatea de a se plange judecatorului.

Daca, dimpotriva, notiunea autoritatii administrative este conceputa ca un subiect de drept care actioneaza in cele mai variate forme organizatorice, potrivit unei competente de organizare a executarii legii, sfera contenciosului administrativ se va largi permanent prin interpretarea creatoare a doctrinei si jurisprudentei, ceea ce va face sa triumfe dreptul si justitia in acest larg domeniu de aplicare a legii.