Contenciosul administrativ reglementat de legea nr. 554/2004

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004

Preliminarii:

Noua lege a contenciosului administrativ a fost adoptata si publicata in Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 si a intrat in vigoare dupa 30 de zile, la 6 ianuarie 2005.

Legea contenciosului 151g69b administrativ nr. 554/2004 defineste contenciosul administrativ ca 'activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim' (art.2 alin.1 lit.e).

Putem asadar observa ca definitia legala a contenciosului administrativ, formulata in concordanta cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, este structurata pe mai multe paliere:

a.       este o activitate de solutionare a unui litigiu dintre o autoritate publica si alte entitati publice sau private;

b.      activitatea este realizata de instante de contencios administrativ;

c.       conflictul juridic solutionat de instantele de contencios administrativ se poate naste fie din emiterea sau incheierea unui act administrativ (1), fie din nesolutionarea in termenul legal a unei cereri (2), fie, in fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).

Sediul materiei contenciosului administrativ in dreptul roman. Contenciosul administrativ roman isi are sediul materiei in Constitutie, in legea generala a contenciosului administrativ, precum si in legi speciale.

Astfel, art.52 alin.1 al Constitutiei din 1991 revizuite in 2003, chiar daca nu foloseste expres notiunea de "contencios administrativ', descrie esenta acestei institutii juridice: "persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei'. In alineatul 2 al aceluiasi text constitutional, se precizeaza ca prin lege organica vor fi stabilite conditiile si limitele exercitarii acestui drept.

Textului mentionat i se adauga cel al art.123 alin.5, care consacra faza jurisdictionalizata a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritatilor locale.

Legea nr.29/1990 reinterpretata in lumina Constitutiei din 1991, a constituit pana recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. In urma criticilor exprimate de doctrina si de practicieni legate de faptul ca, desi Constitutia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lasat asteptata mai mult de 12 ani, la sfarsitul anului 2004, a fost adoptata Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prima lege organica a contenciosului administrativ roman, si care constituie in prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege generala.

Art.31 al noii legi abroga in mod expres legea generala a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu si legile speciale care contin solutii derogatorii sub aspectul competentei, termenelor, etc., de la legea generala.

Tipuri de contencios administrativ. Pentru inceput, este util distingem intre contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, primul fiind un proces 'contra actului administrativ', raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaza emiterea, pe cand al doilea are in centrul sau preocuparea fata de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fara a se preocupa de legalitatea obiectiva a actului administrativ.

De asemenea, amintim faptul ca doctrina franceza face distinctie intre contenciosul in anulare, care da dreptul judecatorului sa anuleze actul atacat, si contenciosul de plina jurisdictie, care autorizeaza Consiliul de Stat sa se substituie administratiei, decizia sa inlocuind actul administrativ anulat. In doctrina romana interbelica, insa, daca notiunea contenciosului in anulare este identica, din punct de vedere al continutului, cu cea folosita de doctrina franceza, contenciosul de plina jurisdictie este caracterizat prin faptul ca puterile judecatorului sunt mai largi, si decizia lui nu se limiteaza la anularea actului, ci poate ordona si alte masuri, cum ar fi recunoasterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrari, despagubiri si chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflam in prezenta unui contencios de plina jurisdictie cand puterile judecatorului sunt cat mai depline. De asemenea, se apreciaza ca in cazul contenciosului subiectiv suntem in prezenta unui contencios de plina jurisdictie, iar contenciosul obiectiv este un contencios in anulare. Prima calificare, are, intotdeauna in vedere obiectul constatarilor instantei, iar cea de-a doua decizia acesteia.

Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

Aceasta noua lege a contenciosului administrativ pastreaza in buna parte trasaturile legii anterioare, inscriindu-se, prin esenta sa, in traditia romaneasca din perioada interbelica a contenciosului administrativ. Astfel putem remarca  serie de trasaturi ce s-au pastrat relativ nemodificate:

Controlul de plina jurisdictie: conform art. 18, potrivit caruia instanta, solutionand actiunea, poate, dupa caz, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, putand hotari si asupra daunelor materiale si morale cauzate, rezulta ca prin Legea nr. 544/2004 se pastreaza contenciosul de plina jurisdictie instituit in tara noastra prin Legea nr. 29/1990. In temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ roman, instanta de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale precum si sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel), solutionand actiunea in contencios, va putea, in cazul in care o gaseste intemeiata, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, sa oblige autoritatea administrativa sa emita actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cand, prin actul emis ori prin refuzul administratiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, sa oblige autoritatea administrativa la acoperirea daunelor materiale si morale cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vatamat in drepturile sale.

Controlul direct, pe cale de actiune judiciara, atat fata de actul administrativ propriu‑zis (manifestare de vointa in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii), cat si fata de actul administrativ asimilat (tacerea sau tardivitatea organului administratiei publice);

Actiunea prealabila (recursul administrativ gratios sau ierarhic): inainte de a introduce actiunea in instanta, trebuie oferita posibilitatea autoritatii administrative emitente sau autoritatii ierarhic superioare de a inlatura actul ilegal si a repara eventuala paguba;

Daunele cominatorii (amenda judiciara) - instanta poate obliga autoritatea administrativa care nu trimite lucrarile cerute in termen sau nu pune in executarea hotararea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de intarziere nejustificata (art. 3 alin. 4 si art. 24 alin. 2);

Contenciosul administrativ are doua grade de jurisdictie: fondul si recursul, ambele date in competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal.

Actiunea in justitie poate fi formulata si personal impotriva functionarului, care poate fi obligat la plata daunelor in mod solidar cu autoritatea administrativa (art. 16);

La aceste trasaturi se adauga si urmatoarele, cu caracter de noutate:

Se largeste materia reglementata prin lege (practic se cuprinde intreaga sfera a materiei de contencios administrativ): tutela administrativa exercitata de prefect cu privire la actele emise de autoritatile administratiei publice locale (art. 3); exceptia de ilegalitate (art. 4); contractele administrative (art. 8 alin. 2); actele administrativ-jurisdictionale (art. 6); ordonantele Guvernului (art. 9), etc.

Avocatul Poporului si Ministerul Public sunt subiecte de sezina - au capacitatea de a introduce actiuni la instanta de contencios administrativ in locul persoanelor vatamate, acestea din urma capatand de drept calitatea de reclamant (art. 1 alin. 3 si 4);

Autoritatea publica insasi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulitatii acestuia (art. 1 alin. 6).

Dezinvestirea instantei de contencios administrativ (renuntarea voluntara la actiune) nu mai este posibila in anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 ("actiunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative").

Partile in litigiul de contencios administrativ

Calitatea de reclamant (subiecte de sezina) - Legitimarea procesuala activa in contenciosul administrativ

Titularul actiunii in contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se considera vatamata atat intr-un drept personal cat si intr-un interes legitim personal, sau, dupa caz, de natura publica.

Ca element de noutate, legea include in aceasta categorie, in mod explicit, si terta persoana, vatamata printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Textul legii nu precizeaza despre ce fel de persoana este vorba, folosind formularea cu caracter general "orice persoana", de unde tragem concluzia ca sunt avute in vedere, in egala masura, atat persoanele fizice cat si persoanele juridice.

In definitia legala data notiunii de 'persoana vatamata' in art.2 alin.1 se pot identifica trei parti distincte:

a) persoana vatamata este in primul rand o persoana fizica sau juridica titulara a unui drept (subiectiv), definit in alta sectiune ca fiind 'orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ'.

Persoanele fizice sau juridice pot fi vatamate in drepturile lor si prin efectul tacerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).

Persoanele fizice sau juridice trebuie sa aiba capacitate juridica si procesuala. Persoanele fizice pot actiona in contencios administrativ chiar daca nu au cetatenia romana, deoarece legea nu face nici o precizare in acest sens.

b) In al doilea rand, sunt asociate persoanelor vatamate si grupurile de persoane fizice. Intentia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de actiune colectiva, intemeiata pe comunitatea de drepturi si interese vatamate, exercitata in comun de mai multe persoane fizice.

Doua observatii se impun in legatura cu acest text:

textul legal este neconstitutional in raport cu art.52 din legea fundamentala, care se refera exclusiv la 'persoane' (1), iar daca il interpretam in sensul ca actiunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dubleaza, in mod inutil, dispozitiileart.47 C.pr. civ. - 'mai multe persoane pot fi impreuna reclamante sau parate daca obiectul pricinii este un drept sau o obligatiune comuna ori daca drepturile sau obligatiile lor au aceeasi cauza' (2). Formarea unui 'grup' de persoane fizice in vederea introducerii actiunii are, prin urmare, importanta doar organizatorica, informala, fara a avea consecinte juridice in plan procesual.

In aceasta ordine de idei, si persoanele juridice pot introduce actiune separat, urmand a fi apoi obligate prin decizia judecatorului sa-si desemneze un mandatar. Din aceasta perspectiva, nu vedem ratiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, si nici preferinta aratata fata de persoanele fizice.

Conform legii, sunt 'asimilate' persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat.

In primul rand, din analiza textului rezulta ca suntem in prezenta unei actiuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaza anularea actului administrativ, in temeiul interesului public. Actiunea este asimilata in ceea ce priveste celelalte aspecte in totalitate actiunii persoanei fizice sau juridice vatamate in drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleasi, la fel procedura prealabila administrativa.

Consideram, insa, ca anumite elemente ale actiunii persoanelor fizice sau juridice vatamate nu au aplicabilitate aici: este vorba in primul rand de posibilitatea de a cere despagubiri (despagubirile pot fi cerute numai in cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cand sunt vatamate drepturi si libertati private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecata. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie sa fie una obiectiva, afectand legalitatea obiectiva, si nu una subiectiva, intemeiata pe vatamarea unui drept subiectiv al organismului social.

Cat priveste notiunea de organisme sociale, ea este definita in art.2 alin.1 lit.r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor publice administrative.

Legea prevede expres posibilitatea tertului fata de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar daca nu i se adreseaza direct. Consideram textul superfluu, aceasta posibilitate reiesind clar atat din art.1 alin.1: 'orice persoana care se considera vatamata [.] se poate adresa [.]', cat si din ansamblul reglementarii contenciosului administrativ, fiind recunoscuta de asemenea si de practica judiciara inca din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Utila este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terti - de la luarea la cunostinta a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).

In ce priveste anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacra reglementari speciale, detaliind conditiile si obiectul actiunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de:

Avocatul Poporului, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobandeste, de drept, calitatea de reclamant;

Ministerul Public, atunci cand apreciaza ca prin acte administrative unilaterale individuale s-au incalcat drepturile, libertatile si interesele legitime ale persoanelor, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente;

Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ nelegal poate sa solicite instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice;

Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici pot introduce actiunile reglementate la art. 3 - "tutela administrativa";

orice persoana de drept public, pentru apararea unui drept propriu incalcat (contencios subiectiv) sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim public (contencios obiectiv).

Introducerea unor subiecte de sezina precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, etc. si reglementarea unui nou mecanism de promovare a actiunilor de contencios administrativ, asa cum s-a aratat mai sus, prin intermediul Avocatului Poporului si a Ministerului Public, dublate de unele imperfectiuni de redactare ale unor texte legale, au dat nastere chiar de la inceput unor controverse cu privire la corecta interpretare a legii, mai mult, au determinat sesizarea Curtii Constitutionale cu privire la exceptia de neconstitutionalitate a unor prevederi ale Legii 554/2004, insa prin Decizia nr. 507/17.11.2004 Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate.

Suntem in prezenta unui contencios subiectiv, atunci cand sunt vatamate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezulta din formularea impersonala 's-a vatamat un interes legitim' din finalul textului, ce poate fi interpretata in sensul ca se refera si la interesul legitim public (2).

Persoanele de drept public sunt Statul roman, reprezentat prin Ministerul finantelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridica), ministerele, judetul, orasul si comuna, precum si alte entitati declarate ca atare prin legi sau hotarari de Guvern (Fondul roman de Dezvoltare Sociala, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, etc.).

Actiunea Prefectului si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Tutela administrativa. Legea nr. 554/2004 reglementeaza un aspect care apartine, ca domeniu de reglementare speciala Legii administratiei locale si Statutului functionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, in termenele prevazute in lege, in fata instantei de contencios administrativ, actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale, si de posibilitatea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici de a ataca in fata instantei de contencios administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica, in conditiile prezentei legi si ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata. In ambele cazuri, pana la solutionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.

Tutela administrativa este o notiune consacrata a doctrinei dreptului administrativ, desemnand un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are doua forme: prima, mai 'dura', da dreptul autoritatii de tutela (reprezentanta puterii centrale) sa anuleze, sa aprobe, sa autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ. Pana in 2004, cea mai cunoscuta forma de tutela administrativa din legislatia noastra era cea jurisdictionalizata, exercitata de prefect asupra actelor autoritatilor administratiei publice locale⁶.

In prezent, exista doua astfel de autoritati publice, insarcinate cu tutela administrativa:

a) Prefectul, care este autoritate de tutela administrativa jurisdictionalizata pentru autoritatile administratiei publice locale. In aceasta calitate, prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ, dispozitiile primarului, hotararile consiliului local, dispozitiile presedintelui consiliului judetean si hotararile consiliului judetean. Prefectul exercita actiunea in contencios administrativ ca reprezentant al statului, in temeiul textelor constitutionale art.123 alin.5 din Constitutie ('prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept'), ale Legii nr.340/2004 privind institutia prefectului, ca lege speciala, si ale legii contenciosului administrativ, ca lege generala, prin urmare are legitimare procesuala activa conferita prin aceste reglementari.

. Termenul de contestare este diferit, in functie de tipul actului administrativ:

(1) actele administrative individuale pot fi atacate in termenul de 6 luni prevazut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului 151g69b administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, in temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul incepe sa curga este acela al efectivei luari la cunostinta de catre prefect a actului administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugerand si faptul ca intarzierea in luarea la cunostinta constituie motiv temeinic pentru introducerea actiunii cu depasirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situatii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 obliga secretarul unitatii administrativ teritoriale sa comunice catre autoritatile, institutiile si persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judetean si presedintele acestuia, in termen de cel mult 10 zile, daca legea nu prevede altfel (art.85 lit.h).

(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricand, in baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ.

Obiectul controlului de tutela administrativa exercitat de prefect este actul administrativ, insa si faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral - tacerea administrativa si refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.

Astfel, prefectul, actionand in temeiul dreptului si interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cand constata ca inactiunea unei autoritati publice este contrara interesului public, sa solicite acesteia, printr-o petitie, indeplinirea atributiilor legale, iar in cazul tacerii sau a refuzului, poate duce conflictul in fata instantei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publica la realizarea atributiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuza sa inainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuza sa ia act de incetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri decat incompatibilitatea. Inactiunea poate fi sanctionata insa numai atunci cand ea are legatura cu o atributie de putere 'legata' a autoritatii publice, nu si atunci cand ea vizeaza atributii exercitate cu putere discretionara, deoarece institutia de control nu se poate substitui celei controlate.

Obiectul cererii de chemare in judecata introdusa de prefect poate fi doar anularea in tot sau in parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despagubiri, deoarece aceasta posibilitate este conferita prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.

Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii actiunii si pana la solutionarea cauzei, solutie menita a impiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei functionari a administratiei publice locale. Din pacate, aceasta prevedere este folosita deseori de prefect, organ politic, pentru sicanarea autoritatilor locale conduse de demintari de alta orientare politica, prin urmare consideram ca si prefectul ar trebui sa aiba obligatia de a justifica, in fata instantei, necesitataea suspendarii actului atacat.

In exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitatii actelor administrative ale consiliului judetean, ale presedintelui consiliului judetean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel putin 10 zile inaintea introducerii actiunii in contenciosul administrativ, va solicita autoritatilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit nelegal, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplica insa si refuzului nejustificat sau tacerii administrative.

Practica administrativa a demonstrat ca, prin utilizarea acestei atentionari a autoritatii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publica fiind mai interesata sa-si revoce actul decat sa-i fie anulat de catre instanta; pe de alta parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizata de emitent (mai ales in localitatile rurale, care duc lipsa de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofera posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind buna credinta.

Din datele statistice, reiese cu evidenta importanta procedurii prealabile administrative si eficienta ei in cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cand autoritatile locale sunt de buna credinta. In majoritatea cazurilor, se observa o rata de succes de peste 85%, ceea ce dovedeste eficienta maxima a procedurii prealabile.

Pentru admiterea actiunii, prefectul va trebui sa faca dovada si a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei institutii, statul roman) nu are interes, spre exemplu, in anularea unui act administrativ care si-a epuizat deja efectele juridice in mod definitiv si complet - o autorizatie de demolare, de pilda. Actiunea prefectului este scutita de taxa de timbru, si se judeca de urgenta si cu precadere, termenele de judecata neputand depasi 10 zile.

b) Agentia Nationala a Functionarilor Publici, in temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine sa reitereze, intr-o alta formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutela administrativa jurisdictionalizata pentru toate autoritatile publice, centrale si locale, insa numai intr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de functie publica.

Actiunea poate fi introdusa fie impotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de functie publica, fie impotriva refuzului nejustificat sau tacerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agentia va putea contesta actele administrative de numire in functie emise cu incalcarea legii, dar si refuzul autoritatilor publice de a-si indeplini obligatiile derivate din legislatia functiei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o functie vacanta, sau de a asigura evaluarea anuala a functionarilor publici.

In doctrina s-a apreciat, pe buna dreptate, ca Agentia este obligata sa cerceteze toate sesizarile privind incalcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul functiei publice, nu se poate limita la constatarile facute cu ocazia activitatii de control efectuate din proprie initiativa.

Nici in acest caz procedura prealabila prevazuta de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), solutie criticabila atata vreme cat nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atentionare a organului emitent, care astfel nu are obligatia de a incerca medierea, si de a pune capat litigiului in faza administrativa, mai putin costisitoare decat cea judiciara. Agentia Nationala a Functionarilor Publici are insa posibilitatea de a efectua procedura prealabila, deoarece textul nu ii interzice acest lucru; singura diferenta este ca efectuarea recursului administrativ nu proroga termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici va fi nevoita sa achite taxa de timbru de 37000 lei, deoarece nu este scutita prin lege speciala ca in cazul prefectului, consideratiile critice de mai sus fiind reiterabile aici.

Actul atacat (nu si refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt si aici diferite, in functie de tipul actului contestat:

in cazul actelor individuale, 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luari la cunostinta a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agentia Nationala a Functionarilor Publici este o autoritate publica direct interesata de actele administrative emise de autoritatile locale in domeniul functiei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agentiei de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale, in termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligatie ce rezulta din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001.

actele administrative normative vor putea fi atacate oricand, in baza art. 11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotararilor de Guvern adoptate cu incalcarea dispozitiilor legale din domeniul functiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situatia juridica a functionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.

Atat in cazul actiunii prefectului, cat si a celei exercitate de Agentia Nationala a Functionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizata de catre instanta de contencios administrativ in mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja traditionala distinctie intre contenciosul obiectiv si cel subiectiv.

Astfel, Contenciosul obiectiv are la baza notiunea de 'drept obiectiv', inteleasa ca o regula, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective.

Cu alte cuvinte, in timp ce contenciosul subiectiv are in centrul sau grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aparare a acestor drepturi in fata abuzurilor administratiei, contenciosul obiectiv evoca necesitatea respectarii, in activitatea administratiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate campului semantic al sintagmei 'drept obiectiv'.

Instanta va constata care este starea de legalitate, asa cum ea rezulta din acte normative, si daca aceasta stare de legalitate a fost vatamata printr-un act al unei autoritati a administratiei publice locale.

Calitatea de parat - Legitimarea procesuala pasiva in contenciosul administrativ

In litigiile de contencios administrativ, calitatea de parat o poate avea, asa cum rezulta din prevederile art. 2, orice autoritate publica, intelegand prin aceasta: "orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public".

Fata de vechea reglementare, care folosea expresia "autoritate administrativa" pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor actiuni de contencios, Legea nr. 554/2004 foloseste expresia "autoritate publica", largind asadar campul de aplicare al legii. Acest lucru il reprezinta o evolutie fireasca a sistemului nostru de drept administrativ, in tendinta generala de a asigura cat mai eficient protectia drepturilor si intereselor legitime ale cetatenilor, a societatii, impotriva oricarui abuz, atat din partea autoritatilor statului sau ale administratiei locale cat si din partea organismelor autorizate sa presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate publica.

De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), actiunea mai poate fi formulata si personal impotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau incheiat actul, ori, dupa caz, se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea. Aceasta posibilitate este conditionata insa de solicitarea de despagubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru intarziere.

Observam ca legiuitorul coreleaza largirea sferei autoritatilor ale caror acte pot fi cenzurate in contenciosul administrativ cu generalizarea concomitenta a categoriilor de persoane ce poarta o raspundere personala. Astfel perechii autoritate administrativa - functionar din vechea reglementare ii corespunde acum perechea autoritate publica - persoana fizica.

Utilizarea notiunii de "persoana fizica" in cuprinsul reglementarii invocate da posibilitatea persoanei vatamate sa solicite despagubiri de la orice persoana, indiferent de statutul sau in cadrul autoritatii, (functionar obisnuit - contractual, functionar public, demnitar ales sau numit, membru al unei asociatii, fundatii sau organizatii, chiar si o persoana ce actioneaza pe baza de voluntariat intr-un organism ce presteaza un serviciu public). Criteriul dupa care se pot determina persoanele avute in vedere de lege este existenta unui raport juridic de munca, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de munca, relatie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) intre autoritatea publica - pe de o parte si persoana fizica - pe de alta parte.

O alta chestiune este aceea daca persoana fizica la care se refera art. 16 din Legea nr. 544/2004 poate fi chemata in judecata prin aceeasi actiune formulata impotriva autoritatii publice in care aceasta functioneaza, sau printr-o actiune separata. Din moment ce legea nu dispune, consideram ca pot fi folosite ambele situatii, desi finalitatea s-ar realiza mai bine daca, prin aceeasi actiune ar fi chemati in judecata, atat serviciul public, cat si persoana in cauza.

La randul sau, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana (functionarul), actionata astfel in justitie, poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau dupa caz sa nu elibereze actul a carui legalitate - totala sau partiala - este supusa judecatii.

Determinarea calitatii de parat in aceste litigii prezinta importanta pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 si a competentei instantelor de contencios administrativ, astfel incat, persoanele fizice si juridice sa fie aparate, prin aceasta lege, numai impotriva abuzurilor autoritatilor publice si a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscand faptul ca pentru celelalte litigii se aplica normele de drept material si procesual de drept comun.

Conditiile actiunii in contencios administrativ

Sintetizand reglementarile cuprinse in Legea contenciosului 151g69b administrativ nr. 554/2004, putem retine urmatoarele conditii pentru actiunea in contencios administrativ:

1. actul atacat sa fie un act administrativ;

2. actul sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim;

3. actul atacat sa emane de la o autoritate publica (inclusiv de la o structura neguvernamentala de utilitate publica);

4. procedura administrativa prealabila;

5. introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege

Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ

Legea nr. 554/2004 da o definitie extensiva notiunii de act administrativ, introducand in sfera acestei notiuni, alaturi de manifestarea unilaterala expresa de vointa (actul administrativ tipic) si tacerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).

Actul administrativ tipic este, conform definitiei de la art. 2 alin. 1 lit. c)  "actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice". Actele administrative atipice sunt prevazute la alineatul 2 din acelasi articol: "se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal".

Mai mult, legea asimileaza, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative si anumite contracte incheiate de administratie, expres nominalizate: "sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

   - punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

   - executarea lucrarilor de interes public;

   - prestarea serviciilor publice;

   - achizitiile publice;

In felul acesta in legislatia romaneasca se impune institutia contractelor administrative.

Daca dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privita ca un scop in sine, in cazul dreptului administrativ, obtinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionarii unor bunuri apartinand domeniului public, nu reprezinta scopul in sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare intemeiata optiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic diferentiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avand in vedere cauza de fond a contractului, una de esenta dreptului public, si nu manifestarea formala a acestuia, care, intr-adevar, ne conduce spre ramura dreptului comercial.

Identificarea concreta a actului administrativ, incadrarea sa intr-una din categoriile amintite, este o operatie de apreciere, de investigare a vointei "autoritatii administrative' emitente, de cercetare a formei pe care o imbraca (antet, stampile, semnaturi etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdictional pe calea contenciosului administrativ.

Delimitarea actului administrativ de simplele adrese si circulare

Practica judecatoreasca, inca din perioada interbelica, a admis ca "simplele ordine de serviciu' nu sunt acte administrative si, in consecinta, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, in considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curtii de Apel Bucuresti, Sectia a IV-a, se retine ca actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instantelor judecatoresti, trebuie sa constea "dintr-o declaratiune de vointa formal exprimata a autoritatii publice, lucrand in calitate de organ al administratiei si care sa constituie o deciziune unilaterala de prompta executiune din partea administratiunii; cu alte vorbe, sa fie producatoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situatie juridica subiectiva sau obiectiva'. De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu "aduse pe cale ierarhica ori in forma de simpla corespondenta intre autoritati', aducand la cunostinta o hotarare luata de organele abilitate de lege spre a fi executata, care nu contribuie prin ele insele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate si nici nu-i sporesc forta executiva, "nu au valoarea nici macar a unor acte de preparare si, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac in contencios niciodata cu actul savarsit si mai putin separat'.

De asemenea, Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie a sustinut ca adresa unei primarii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar daca emana de la o autoritate administrativa, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea insasi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile facute in vederea solutionarii cererii sale. In consecinta, controlul legalitatii acestei adrese nu revine instantei de contencios administrativ.

Delimitarea actului administrativ de actele pregatitoare

Legislatia actuala ca de altfel si cea anterioara, prevede, in mod expres, ca: "instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii' (art. 18, alin. 2). Este problema "actelor preparatorii', care inca din perioada interbelica s-a admis ca 'puteau fi atacate o data cu actul sau decizia definitiva data pe baza lor'.

Intreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, - dar si pentru incheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdictionale, - se bazeaza pe intocmirea unor acte pregatitoare, care, desi nu produc prin ele insele efecte juridice, fara efectuarea lor nu este posibila adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise.

Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de varsta pentru casatoria femeii minore intre 15 si 16 ani este conditionata de efectuarea in prealabil a unei anchete sociale precum si de existenta avizului medical. Eliberarea autorizatiei de construire nu se poate face decat dupa obtinerea avizelor si acordurilor prevazute de legi si regulamente. Adoptarea hotararilor cu caracter normativ de catre consiliile locale este conditionata de elaborarea in prealabil a unor acte pregatitoare (proiectul de hotarare cu o expunere de motive a initiatorului, rapoarte de specialitate si rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar si de efectuarea unor operatiuni tehnico-materiale (afisare, dezbatere publica, etc.).

Prof. C.G. Rarincescu sustinea ca actele pregatitoare "nu sunt manifestari de vointa savarsite in vederea producerii unui efect juridic si nici nu produc, prin ele insele, asemenea efecte, ele sunt  numai elemente de determinare a vointei autoritatii, careia ii revine sarcina de a lua masura sau deciziunea definitiva si numai aceasta din urma este act producator de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instantelor de contencios". Deci oricine se considera vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ori prin refuzul administratiei de a emite un act administrativ este indreptatit sa se indrepte impotriva organului emitent al actului de autoritate si nu a organului care trebuie sa intocmeasca actul pregatitor ce sta la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune in discutie si problema ne-intocmirii actului pregatitor.

Uneori insa este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregatitor, astfel ca practica instantelor nu a fost intotdeauna unitara.

Astfel, intr-o speta, instanta a admis actiunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerandu-se deci ca acest certificat reprezinta un act administrativ in acceptiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotriva, Procurorul general al Romaniei a declarat recurs in anulare impotriva hotararii judecatoresti, sustinand, in esenta, ca instanta de contencios administrativ 'a dispus in mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicand in mod gresit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ'. A argumentat ca 'certificatul de urbanism este un act pregatitor, necesar eliberarii autorizatiei de construire, care este actul administrativ, impreuna cu care poate fi atacat si certificatul de urbanism, iar nu separat, ca in cauza de fata'. Ulterior, procurorul general si-a retras recursul in anulare, motivand ca, 'in realitate, certificatul de urbanism da nastere unui raport juridic de drept administrativ, intre autoritatea administrativa emitenta si cel caruia ii este adresat, putand fi, deci, atacat in mod separat in conditiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ'.

Intr-o alta speta, reclamanta, persoana fizica, ceruse consiliului local inaintarea unei propuneri catre prefectura cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un raspuns. Adresandu-se instantei de contencios administrativ, in cauza s-a pus in discutie problema daca poate constitui obiectul unei actiuni in contencios administrativ obligarea organului administratiei publice sa inainteze o propunere catre un alt organ, acesta din urma fiind si cel competent potrivit legii sa emita o decizie finala. Solutionand acest capat de cerere, instanta de fond a retinut ca acea propunere pe care consiliului local o inainteaza prefecturii are caracterul unui act pregatitor, care precede decizia finala emisa de prefect in baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Avand acest caracter, propunerea nu poate fi atacata in justitie decat odata cu actul administrativ final ce concretizeaza manifestarea de vointa a prefectului.

In solutionarea recursului ce a fost declarat, instanta superioara a retinut, din contra, ca propunerea se emite la cererea persoanei interesate in vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilaterala de vointa "producatoare prin ea insasi de efecte juridice', statuand in continuare ca "desi precede decizia prefecturii, propunerea de restituire intruneste toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care conditioneaza insasi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; in lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului ramane fara finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput.'

In indrumarea data instantei de fond, care va rejudeca litigiul, instanta suprema dispune: "in cazul in care instanta va ajunge la concluzia ca refuzul paratului de a da curs cererii reclamantei nu se justifica, ea nu se va limita doar la aceasta constatare, ci va trebui sa faca aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, in sensul ca va obliga autoritatea administrativa sa emita actul solicitat'.

Desi la momentul respectiv o asemenea solutie a fost criticata de unii autori (de ex. prof. V.I. Prisacaru), consideram ca in prezent ea se justifica in totalitate in lumina noilor reglementari continute in Legea nr. 554/2004. De asemenea consideram ca teza potrivit careia actele pregatitoare nu pot fi atacate decat odata cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la latitudinea judecatorului de a stabili in ce masura un astfel de act premergator vatama un drept sau interes legitim al reclamantului si astfel sa asigure protectie drepturilor acestuia inca din primele momente in care se face simtit un abuz si nu abia dupa ce, printr-o procedura administrativa care de obicei este de durata, se ajunge la emiterea actului administrativ final.

Conditia ca actul sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea actiunii de contencios administrativ este rezervata acelei persoane "care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim", public sau privat. Aceasta prescriptie legala este una ce tine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului "unde nu exista interes nu exista actiune".

Conditia ca actul administrativ sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impusa apriori, adica reclamantul nu trebuie sa faca o astfel de dovada inainte de introducerea actiunii (judecata in fond urmeaza a stabili existenta sau inexistenta vatamarii); trebuie doar ca reclamantul sa invoce incalcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar ca o actiune ce ar invoca o atingere adusa unui drept inchipuit, neprevazut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor "legitime", va fi privita ca o exercitare abuziva a dreptului la actiune si sanctionata prin respingerea acesteia ca inadmisibila.

Ca atare, conditia dreptului vatamat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declansarea contenciosului administrativ ca institutie de garantare a drepturilor cetateanului, ci pentru tragerea la raspundere a autoritatii administrative parate. In ipoteza ca, in urma judecarii fondului, instanta ajunge la concluzia ca nu s-a vatamat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, actiunea va fi respinsa ca nefondata.

O discutie aparte se impune cu privire la notiunea de "interes legitim". Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin actiunea de contencios administrativ se protejeaza nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar si interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluand astfel modificarea adusa art. 52 (fost art. 48) din Constitutia Romaniei.

Daca in ce priveste notiunea de drept subiectiv doctrina juridica este destul de bogata, in ce priveste notiunea de interes legitim, ea este inca intr-un stadiu al cautarilor doctrinare, cu toate ca, inca din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constitutie (preluat fara modificari in actuala forma) interesul legitim apare ca o alternativa la dreptul subiectiv, ca temei al unei actiuni in justitie de sine statatoare si nu ca temei al actiunii care are ca obiect dreptul subiectiv insusi: "orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime". Conform definitiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se intelege posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situatie juridica anterioara nasterii dreptului subiectiv, cea care "pregateste terenul" dreptului subiectiv - care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pana la materializarea sa efectiva (de exemplu: pana se va emite o autorizatie, se va incheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi atat personal, cat si public, fundamentul constitutional al interesului public reprezentandu-l dispozitiile Constitutiei cu privire la indatoririle fundamentale ale cetateanului roman.

Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaste un important pas inainte, largind posibilitatile persoanelor de a pretinde administratiei recunoasterea si protectia nu numai a drepturilor subiective dar si ale intereselor legitime ale acestora.

Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica

Intrucat este de esenta actului administrativ ca acesta sa emane de la o autoritate publica, este de la sine inteles ca nu pot forma obiectul unei actiuni in contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau incheiate de alte entitati juridice decat autoritatile publice. Altfel spus, o conditie necesara pentru ca un act sa poata fi atacat la instanta de contencios administrativ este ca acel act sa provina de la o autoritate publica. Conditia nu este insa si suficienta: dupa cum am aratat mai devreme, nu orice act al unei autoritati publice este act administrativ - in intelesul legii.

Pentru a putea identifica entitatile ce pot fi incadrate in categoria autoritatilor publice, vom porni de la definitiei data acestei notiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului 151g69b administrativ: autoritatea publica este "orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public".

Aceasta formulare ingaduie sa fie cenzurate de catre instantele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritatilor, organelor, institutiilor, societatilor, etc., ce pot fi grupate in urmatoarele categorii:

1. organe ale administratiei de stat (Parlament, Presedintele Romaniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agentii, prefecturi, etc.) si structuri subordonate acestora;

2. organe ale administratiei publice locale (Consiliul judetean, Consiliul local, Primar) si structuri subordonate acestora;

3. organisme neguvernamentale (barouri, asociatii, societati, institute, academii, universitati, fundatii, etc.), care au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, in baza legii, sa presteze servicii publice, in regim de putere publica (stabilimente de utilitate publica).

Chiar daca varietatea autoritatilor ale caror acte pot face obiectul actiunilor de contencios administrativ este extrem de larga, trebuie sa facem o distinctie categorica intre actele de autoritate prin care acestea isi realizeaza competenta (de exemplu legi, hotarari, mesaje, in cazul Parlamentului; sentinte, decizii, in cazul instantelor judecatoresti; decizii si hotarari, in cazul Curtii Constitutionale; rapoarte, in cazul Avocatului Poporului etc.) si actele de autoritate prin care se realizeaza o activitate de natura administrativa. Prin urmare, una este hotararea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constitutional, si altceva inseamna o decizie administrativa a Biroului Permanent, a Presedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor functionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urma pot face obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ.

Procedura administrativa prealabila

Procedura prealabila introducerii actiunii la instanta de contencios administrativ este reglementata in cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Din analiza textului de lege tragem urmatoarele concluzii:

a) Procedura prealabila consta intr-o cerere pe care persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dupa caz, este indreptatita sa o adreseze autoritatii emitente; cerere prin care sa solicite revocarea, in tot sau in parte, a actului respectiv.

b) Cererea poate fi adresata autoritatii emitente (recurs administrativ gratios) si/sau, la alegere, organului ierarhic superior, daca acesta exista (recursul administrativ ierarhic).

c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicarii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avand posibilitatea sa o depuna si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu conditia existentei unor motive temeinice care sa fi impiedicat depunerea in termenul prescris.

In cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plangerea prealabila se poate introduce intr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cand partea ce se considera vatamata a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, in mod expres, ca este un termen de prescriptie.

d) Procedura prealabila este obligatorie doar in cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabila nu este obligatorie in celelalte situatii, unele prevazute in mod expres de lege, altele rezultand din coroborarea si interpretarea unitara a prevederilor legale:

- in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici;

- in cazul actiunilor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante;

- in cazul solutionarii exceptiilor de nelegalitate;

- in cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7 alin. (3) foloseste formularea "este indreptatita sa introduca plangere prealabila" deci o dispozitie permisiva nu una imperativa);

- in cazul nesolutionarii in termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia - art. 8 alin. (1), teza a doua.

e) In cazul contractelor administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.

Originea institutiei plangerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numita, se regaseste in sistemul francez de contencios administrativ si isi are justificarea in conceptia potrivit careia cetateanului trebuie sa i se ofere mijloace legale mai variate si mai rapide pentru apararea drepturilor si intereselor sale legitime si deci nu trebuie perceputa ca o limitare a accesului la justitie. Totodata, prin aceeasi institutie se ofera si administratiei ragazul de a proceda la o noua examinare a actului considerat vatamator si de a-l revoca, inainte de a atrage eventuale sanctiuni: plata de despagubiri materiale si/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanta de contencios administrativ sau, in alte cazuri, sanctiuni prevazute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale sanctioneaza adoptarea, in mod repetat, de hotarari ale consiliului local sau dispozitii ale primarului, constatate ilegale de catre instantele de contencios administrativ, cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului).

Este de remarcat ca prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lasand mai multa libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceasta actiune administrativa.

In ce priveste termenul prevazut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridica, unii autori considerandu-l termen de prescriptie, altii termen de decadere (procesual sau substantial), iar altii un termen de recomandare. Aceasta din urma interpretare ni se pare si cea mai potrivita, cu atat mai mult cu cat, fata de reglementarile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat in mod expres ca fiind un termen de prescriptie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum sa fie tot un termen de prescriptie, cu atat mai putin unul de decadere din drept.

Daca in privinta termenului de depunere a plangerii prealabile sunt mai multe pareri, in ce priveste caracterul obligatoriu al acestei proceduri, in mod consecvent instantele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile actiunile promovate fara a se face dovada ca reclamantul s-a adresat mai intai organului emitent, pentru apararea dreptului sau. In jurisprudenta s-a mai conturat un aspect, si anume ca actiunea prealabila nu este necesara a fi facuta in forma scrisa, fiind considerate ca atare si sustinerile facute in mod verbal, cu prilejul audientelor acordate de conducatorul organului parat.

Introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea actiunii de contencios administrativ este determinata de necesitatea de a nu lasa actele si operatiunile administrative intr-o stare nedefinita de nesiguranta si la discretia particularilor, fapt ce ar avea consecinte vatamatoare pentru ordinea sociala si publica. In jurul unui act administrativ se pot inchega diverse raporturi juridice, interese si forte economice si sociale insemnate, care nu pot fi rasturnate oricand cu usurinta si fara pericolul unor perturbari sociale. Pe de alta parte, insusi interesul legalitatii cere ca un act administrativ ilegal sa fie anulat cat mai de timpuriu, inainte de a-si fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenta cetatenilor si a-i face sa intenteze actiunea cu un moment mai devreme.

Ca si in alte reglementari ale sale si in privinta termenelor de sesizare a instantei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ isi manifesta tendinta de a relaxa constrangerile procedurale asupra persoanelor vatamate prin acte administrative, in ideea unui acces la justitie mai facil pentru cetatean. Astfel termenul de introducere a actiunii este marit considerabil, de la 30 de zile - conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 - la 6 luni - conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceasta extindere a termenului mai mic, de prescriptie, celalalt termen, mai mare, de 1 an, - termen de decadere - numai aparent este pastrat si in noua reglementare, in realitate acesta cunoaste o restrangere prin faptul ca incepe sa curga de la data emiterii actului administrativ si nu de la data comunicarii sale - conform vechii reglementari. Astfel, fata de reglementarea anterioara, termenul de decadere se va micsora cu timpul scurs intre emiterea actului si comunicarea sa efectiva catre persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezinta o problema majora, pentru cel caruia i se comunica actul, dar poate afecta in mod substantial dreptul la actiune al celui care este vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.

Pana acum, in jurisprudenta s-a conturat regula potrivit careia o actiune in contencios administrativ este admisibila in contra unor acte administrative de la a caror emitere sau aducere la cunostinta publica - prin afisare sau publicare - a trecut mai mult de un an, datorita faptului ca termenul de decadere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie inteleasa ca momentul in care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existenta si continutul acestui act, si nu momentul in care ar fi putut afla, intrucat actul devenise cunoscut publicului.

In ce priveste actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricand, la fel si ordonantele sau dispozitiile din ordonante considerate neconstitutionale. In acest din urma caz, daca Curtea Constitutionala s-a pronuntat deja asupra neconstitutionalitatii ca urmare a unei exceptii invocate intr-o alta cauza, opereaza termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial.

Pentru a intelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o conventie asupra termenilor, urmand ca prin petitie sa intelegem cererea initiala, prin care o persoana fizica sau juridica solicita administratiei publice ceva, prin recurs administrativ vom intelege plangerea prealabila reglementata de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom intelege atat refuzul explicit, cat si cel implicit de solutionare, fie a petitiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom tine seama de faptul ca exista acte administrative ilegale emise in urma unei petitii (de exemplu, o autorizatie de constructie) sau din oficiu (un proces verbal de sanctionare contraventionala). In fine, trebuie sa mai tinem seama de faptul ca Legea nr.554/2004 se completeaza, in privinta termenelor, cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind petitiile, care permite prelungirea termenului de raspuns la o petitie cu 15 zile in cazuri justificate.

Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie doua termene, unul de 6 luni si altul de 1 an, aplicabile dupa cum urmeaza:

a) actul administrativ 'tipic': cazul emiterii unui act administrativ ilegal (in urma unei petitii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publica refuza nejustificat solutionarea lui, prin raspuns nesatisfacator (1), refuz propriu-zis de solutionare (2), respectiv tacere, adica expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).

Termenul de 6 luni de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului nesatisfacator (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cand expira cele 30 de zile (plus 15, daca s-a decis) pentru raspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vatamator.

b)actul administrativ asimilat sau 'atipic': in cazul in care petitia primeste un raspuns nemultumitor pentru petitionar (1), un refuz nejustificat explicit de solutionare (2) sau nu primeste nici un raspuns in termenul legal (3), termenul de 6 luni si cel de 1 an vor curge din aceste momente - ale raspunsului, refuzului, respectiv expirarii termenului.

c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicarii catre parti a procesului verbal de incheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.

d)actiunile autoritatilor publice cu legitimare speciala. Legea precizeaza ca termenul de 6 luni si cel de 1 an se aplica si actiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunostinta a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Desi legea nu precizeaza in mod expres, in cazul refuzului nejustificat de solutionare a cererii sau in cazul tacerii administrative, termenele de 6 luni si 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de raspuns. In cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizarii recursului administrativ propriu, exercitat in temeiul legii speciale, fara raspuns favorabil din partea autoritatii publice. In cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale.

e)actul administrativ normativ si ordonantele guvernamentale: actiunile vizand aceste acte sunt imprescriptibile.

f)  Cat despre calificarea expresa data de lege termenelor, cel de 6 luni - prescriptie, respectiv cel de 1 an - decadere, consideram inoportuna diferentierea lor in acest fel, ele avand acelasi efect juridic, distingandu-se doar prin ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem ca se impunea definirea lor, impreuna, fie ca termene de prescriptie, fie ca termene de decadere. Practica judiciara anterioara anului 2004 califica termenul (de 30 de zile)   ca fiind termen de prescriptie, insa nu unitar, unele instante calificandu-l ca termen de decadere². Importanta practica a calificarii corecte decurge din doua aspecte: in primul rand, numai termenele de prescriptie pot fi suspendate, intrerupte ori repuse in termen in conditiile Decretului nr.167/1958; in timp ce termenul de decadere se intrerupe in caz de forta majora, urmand sa inceapa derularea unui nou termen la incetarea cauzei de intrerupere, termenul de prescriptie se suspenda in aceeasi situatie.

Motivele pentru care instanta poate accepta depasirea termenului de 6 luni credem ca sunt cele prevazute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea in termen: imprejurari mai presus de vointa partii - forta majora si cazul fortuit.

g) Sesizarea instantei inainte ca termenul sa-si inceapa cursul determina respingerea actiunii ca prematura, pe cand introducerea cererii cu depasirea termenului atrage respingerea actiunii ca prescrisa. Aceasta solutie se impune indiferent daca termenul de 1 an s-a implinit sau nu.

Fiind termen de prescriptie, in lipsa unei reglementari speciale, termenului de 6 luni ii sunt aplicabile dispozitiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun in materia prescriptiei extinctive, si, in consecinta, termenul este supus intreruperii, suspedarii si repunerii in termen.

h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaza la sesizarea instantei, la exercitarea dreptului la actiune. Importanta practica a includerii termenului in categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, consta in metoda diferita de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfarsesc in ziua lunii corespunzatoare zilei de plecare, iar daca termenul a inceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, si se sfarseste intr-o luna care nu are o asemenea zi, el se va socoti implinit in ziua cea din urma a lunii¹, pe cand termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 si 1889 C. civ., adica folosind sistemul intermediar, in care nu se socoteste ziua de inceput a cursului prescriptiei, dar intra in calcul ultima zi a acestuia.

i) Termene prevazute in legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt in vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizata decat expres, prin identificarea lor completa (asa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplica atunci cand nu este prevazut un alt termen prin reglementari speciale². Acest lucru rezulta din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului 151g69b administrativ. Termenul de 1 an, insa, este aplicabil si in cazurile prevazute prin legi speciale, daca exista motive temeinice de depasire a termenului special.

Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonanta Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protectia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administratiei publice locale stabileste termene speciale pentru contestarea in contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvarii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunostinta de catre consilierii interesati - art.58 alin.4), sau de constatare a incetarii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare - art.72 alin.5), a hotararii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotararii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea in 'Monitorul oficial' - art.57 alin.3), etc.

In aceste cazuri, o consecinta a instituirii unor termene foarte scurte este aceea ca se exclude in mod implicit procedura prealabila - legea speciala prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clara dorinta legiuitorului de a duce actul administrativ direct in fata instantei de contencios administrativ cat mai rapid.

Daca interpretam textul art.31 din lege in sensul ca toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (asa cum sustine initiatorul legii, prof. Iorgovan³), ar insemna ca intrega argumentatie a legiuitorului special, avuta in vedere pentru adoptarea acestor texte, sa fie infirmata printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedura ce trebuie realizata cu rapiditate, in asa fel ca autoritatea deliberativa sa functioneze cu intreruperi cat mai mici, nu este compatibila cu termenele de contestare prevazute de legea generala.

Actele administrative exceptate

Constitutia Romaniei adoptata in anul 2003, precizeaza, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate in justitie: "Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar", iar alineatul 2 al art. 52 : "Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica" (ce se refera la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica), ofera temeiul constitutional pentru limitarea, in anumite cazuri, prevazute de legea organica, a controlului instantelor de contencios administrativ asupra actelor administrative.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constitutional, stabileste la art. 5 exceptiile si limitele controlului:

  " Art. 5. - (1) Nu pot fi atacate in contenciosul administrativ:

a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

(4) In litigiile prevazute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 si 21

In primul rand, din economia textului de lege observam distinctia pe care legiuitorul o face intre exceptiile cu caracter absolut (prevazute la alin. (1), lit a) si b)) si exceptiile relative, prevazute generic la alineatul al doilea. Totodata alineatul (3) instituie regimul limitelor controlului jurisdictional asupra unor acte administrative exceptate.

Sa analizam pe rand aceste exceptii .

Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul

Este remarcabil cat de dens este continutul acestui simplu enunt: "Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul".  Nu intamplator legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, "organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii" - art. 61 alin. 1 din Constitutie. In raport cu acest pilon central se configureaza celelalte autoritati ale statului: Presedintele, Guvernul si administratia, Autoritatea judecatoreasca. Raporturile ce apar intre aceste autoritati nu pot fi decat unele de sorginte constitutionala si exprima o vointa eminamente politica, ceea ce explica si regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judecatoresc. In categoria unor astfel de raporturi intra, de exemplu: hotararea adoptata de Parlament prin care se atesta depunerea juramantului de catre Presedinte; numirea Guvernului pe baza votului de incredere al Parlamentului; dizolvarea Parlamentului de catre Presedinte; delegarea legislativa a Guvernului de catre Parlament; numirea membrilor Curtii de Conturi sau ai Curtii Constitutionale; si altele similare.

Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, trebuie sa stabilim mai intai care sunt acele autoritati publice care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Constitutia Romaniei foloseste notiunea de autoritate publica in mai multe acceptiuni. In Titlul III intitulat "Autoritatile publice" sunt enumerate pe rand Parlamentul, Presedintele, Guvernul, Administratia publica si Autoritatea judecatoreasca, care corespund celor trei puteri: legislativa, executiva si judecatoreasca. Edificiul constitutional cuprinde insa si alte autoritati, reglementate in alte titluri, (Avocatul Poporului - in titlul II, Curtea de Conturi - in titlul IV, Curtea Constitutionala - in Titlul V), autoritati care nu intra in nici una din clasicele puteri, legislativa, executiva si judecatoreasca, dar care asigura echilibrul si controlul reciproc al acestora in cadrul statului de drept si democratiei constitutionale. Prin urmare, intr-o interpretare restrictiva, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate in contencios administrativ acele acte administrative ce privesc raporturile Presedintelui Romaniei, Guvernului si administratiei, Autoritatii judecatoresti, Avocatului Poporului, Curtii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alta parte.

O problema deosebita o ridica in aceasta privinta raporturile Presedintelui cu Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres in categoria exceptiilor, inseamna ca pot fi atacate in contencios administrativ. Ar insemna, potrivit acestui rationament, ca acte precum desemnarea candidatului la functia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica externa a Romaniei, incheierea tratatelor internationale, pot forma obiectul unor actiuni de contencios administrativ - concluzie total contrara principiilor dreptului public.

Doctrina a remarcat de mai mult timp ca relatia Presedinte - Guvern este aflata de fapt, chiar daca indirect, in raport cu Parlamentul, deoarece:

Parlamentul acorda votul de incredere Guvernului asupra programului de guvernare precum si asupra listei membrilor acestuia;

Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului;

Tratatele internationale sunt negociate de Guvern si ratificate de Parlament, etc.

Insasi cerinta contrasemnarii decretelor prezidentiale de catre primul-ministru, obligatorie in majoritatea covarsitoare a cazurilor, reprezinta parghia de control a Parlamentului asupra actelor Presedintelui, semnificand angajarea raspunderii sefului Guvernului pentru continutul actului, atestand conformitatea acestuia atat cu prevederile legale, cat si cu vointa organului pe care primul-ministru il reprezinta. Fara aceasta contrasemnatura decretul nu exista, iar acordarea ei nu inseamna o obligatie pentru primul-ministru, dimpotriva, un act de angajare politica de care va raspunde in fata Parlamentului.

Decizia nr. 1840/2005 a Sectiei de Contencios Administrativ si Fiscal de la Inalta Curte De Casatie Si Justitie referitoare la revocarea unui decret (devenit celebru) al presedintelui, prezentata la pagina 59 constituie un caz elocvent privind aplicarea in practica a textului de lege analizat.

Actele de comandament cu caracter militar

Notiunea de "comandament cu caracter militar'

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pastreaza aceeasi formulare prezenta atat in Legea nr. 29/1990 cat si in Legea contenciosului 151g69b administrativ din 1925, notiunea de "act de comandament cu caracter militar' fiind folosita pentru prima data, in dreptul romanesc, in art. 107 alin. final al Constitutiei din 1923. Legiuitorul constituant din 1923 a fost preocupat, in mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea tehnica a armatei, daca s-ar da puterii judecatoresti dreptul sa cenzureze asemenea acte. Razboiul, care este in realitate o suspendare a regimului obisnuit si normal de drept, isi are regulile si legile lui, care contrazic aproape intotdeauna orice conceptie de drept. Avand ca tinta ime­diata necesitatea de a invinge cu orice pret si - din nenorocire - prin orice mijloc, ar fi existat o vadita incompatibilitate intre starea de razboi, de o parte, si putinta de a face ca unele din masurile luate sa fie cenzurate de justitie, de alta parte.

Cu privire la semnificatia expresiei "acte ce comandament cu caracter militar", prof. C.C. Dissescu se exprima astfel: "Aceste cuvinte sumare, laconice, trebuie lamurite, caci ele pot fi de diferite naturi. Coman­damentul este o totalitate de trupe sau o circumscriptie teritoriala, cateodata unite, puse sub autoritatea unui sef determinat. Acest sef este comandantul, iar actele lui sunt acte de co­mandament. Puterile unui comandant, mai cu seama in timp de razboi, sunt nemarginite, ele pot intrece pe ale capului statului, dupa cuvantul imparatului Napoleon I. El trebuie sa se ingrijeasca de starea trupelor, sa vada de toate trebuintele razboiului, poate dispune de proprietatile particularilor, sa puna contributii, sa faca rechizitii, sa dirige operatiile razboiului, sa comande. Cu alte cuvinte, comandantul este un dictator cu puteri limitate de raspunderea lui catre tara, capul statului si ministrul de razboi. Altfel ar fi stapanul absolut al armatei si al tarii. Puterile comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt in afara contenciosului administrativ? Cred ca numai cele militare ()'.

S-a conturat, asadar, ideea de baza dupa care, pentru a fi in prezenta unui act din aceasta categorie, trebuie sa fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militara (seful statului, ministrul de razboi, comandamentele militare, de corpuri de armata, de grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autoritatile civile, precum si cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, problema definirii conceptului de comandament.

In literatura juridica din perioada interbelica, de regula, s-a facut distinctia intre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernamant cu caracter militar (cele specifice starii de asediu, rechizitiile etc.) si actele de administratie militara. Se cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentata pe ideea de organizare, de coordonare si de comanda a trupei, si nu pe ideea de manifestare de vointa a unui organ cu caracter militar, rezulta si din modul in care este redactata Legea contenciosului 151g69b administrativ din 1925. Astfel, in art. 2 alin. (1) din Lege, in spiritul art. 107 alin. final din Constitutia din 1923, se mentiona principiul dupa care "puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar', iar in art. 3 alin. (2) se facea vorbire despre "actele autoritatii militare' care pot fi atacate in anumite conditii. De unde rezulta, fara putinta de tagada, ca nu orice act al autoritatii militare era act de comandament cu caracter militar.  Cea mai buna dovada este faptul ca in mod constant autorii de drept administrativ au tratat "actele de comandament cu caracter militar' ca un fine de neprimire absolut, iar "actele au­toritatii militare' ca un fine de neprimire relativ. Despre actele autoritatii militare, denumite de unii autori si acte care intervin in interiorul ierarhiei militare, se sustinea ca, in mod logic, ar trebui supuse controlului instantelor de contencios administrativ.

Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar

Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceasta notiune au facut distinctia intre actele de comandament cu caracter militar, care intervin in raporturile dintre auto­ritatile militare si populatia civila si actele de comandament cu caracter militar care intervin in interiorul ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, afara de cazurile in care erau savarsite din necesitatile luptei pe teatrul chiar al operatiunilor militare in timp de razboi.

Prin eliminare, in sfera notiunii de act de comandament cu caracter militar au fost retinute numai actele care raspundeau principalei sarcini a unui asemenea coman­dament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar.

Comandamentele militare, cum este general acceptat si in doctrina militara actuala, au drept ratiune de a fi conducerea armatei si a celorlalte componente ale fortelor armate in timp de razboi, in scopul asigurarii victoriei; in timp de pace, coman­damentele militare au misiunea de a pregati si instrui armata, de a mentine la cele mai inalte cote capacitatea de lupta a trupei si a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop in sine, dimpotriva, ele reprezinta mijloace de garantare a marilor valori nationale, evocate de cele mai multe ori in mod expres in legea fundamentala.

In acest sens, Constitutia Romaniei precizeaza: "Armata este subordonata exclusiv vointei poporului pentru garantarea suveranitatii, a independentei si a unitatii statului, a integritatii teritoriale a tarii si a democratiei constitutionale. In conditiile legii si ale tratatelor internationale la care Romania este parte, armata contribuie la apararea colectiva in sistemele de alianta militara si participa la actiuni privind mentinerea sau restabilirea pacii." [art. 118 alin. (1)].

Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar in timp de razboi: modificarea si micsorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aparare, atacul, inaintarea sau retragerea etc., iar in timp de pace: infiintarea de unitati militare, reorganizarea si desfiintarea unitatilor militare, transferarea unitatilor militare dintr-o garnizoana in alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrarile de trupe pentru exercitii, manevrele etc.

In concluzie, va trebui sa admitem ca incadrarea unui act administrativ concret in sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instantei, dar o apreciere prin prisma stiintei dreptului public a constantelor acestei teorii, evocate mai sus, intre care si distinctia dintre actele autoritatilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricarui alt organ administrativ) si actele acestora care vizeaza comanda trupei, fie in timp de pace, fie in timp de razboi.

Asa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autorita­tilor militare, fara exceptie, intra in sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instantelor judecatoresti, "inseamna a aseza un organ de autoritate publica, care in mod necontestabil face parte din puterea executiva, intr-o situatiune privilegiata si cu nimic justificata, intr-un stat in care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care sta la baza statului modern'.

Un exemplu de practica judiciara este decizia nr. 9034/2004 a sectiei de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si Justitie de la pagina 76.

Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgand din existenta unui recurs paralel

Conform art. 5, alin. 2 din lege, "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara."

Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judecatoresc, ci doar de la cel al instantelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organica, in competenta altor instante. Este de observat ca legiuitorul a  cerut ca recursul paralel sa fie reglementat tot prin lege organica si sa fie vorba de o procedura judiciara iar nu eventual una administrativ-jurisdictionala.

Este in afara de orice indoiala ca expresia "o alta procedura judiciara" din legea actuala nu vizeaza procedurile de a ataca un act administrativ, tot in fata instantelor de contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi decat cea a contenciosului administrativ (de exemplu Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale), chiar daca aceste proceduri contin unele derogari de la regulile statornicite de legea contenciosului administrativ (de pilda, nu mai presupun actiunea prealabila). Se poate spune ca aceste acte normative intregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ, stabilind, impreuna cu legea de baza (Legea nr. 554/2004), regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe cand legile care regle­menteaza actiuni in fata instantelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ.

Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organica, sunt instituite alte proceduri judiciare, exemplificam:

plangerile impotriva hotararilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, republicata, de competenta judecatoriilor, cu recurs la tribunal;

plangerile impotriva solutiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului, sunt de competenta instantelor de drept comun.

Regimul limitelor

O serie de acte administrative adoptate sau emise in situatii speciale (de razboi, de asediu sau de urgenta, ce privesc siguranta nationala, restabilirea ordinii publice ori inlaturarea efectelor calamitatilor, epidemiilor si epizootiilor), care in mod traditional erau exceptate de la controlul jurisdictional, sunt trecute de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept - limitat, al instantelor de contencios, singurul temei pentru care actiunile pot fi primite reprezentandu-l excesul de putere.

Notiunea de exces de putere este definita la art. 2 lit. n) din lege: "exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege". Apare insa o problema teoretica delicata, aceea de a sti cand se sfarseste dreptul de apreciere al administratiei si cand incepe dreptul fundamental al cetateanului? O indrumare in acest sens ne da alin. 2 al art. 53 din Constitutie: "Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii".

Deci, in lipsa unor dispozitii exprese ale legii organice, va reveni instantelor rolul de a determina aceasta limita, pornind de la cadrul general enuntat in constitutie, stabilind in ce masura actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau dupa caz pentru inlaturarea efectelor  in situatiile prevazute de art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului 151g69b administrativ, apreciind daca actul respectiv a fost necesar "intr-o societate democratica" si, in fine, vor hotari daca restrangerea dreptului sau a libertatii fundamentale a fost proportionala cu situatia ce a determinat-o si daca nu cumva a fost discriminatorie.

Un aspect ce trebuie remarcat cu privire la aceasta categorie de acte administrative este acela ca punerea lor in lucrare nu poate fi suspendata de catre instanta de contencios administrativ sesizata. Este o prevedere logica si in acord cu scopul urmarit de actele administrative respective, de a preveni, inlatura sau diminua efectele unui eveniment iminent si cu urmari grave.

Actele administrativ-jurisdictionale

Notiunea de act administrativ-jurisdictional

Teoria a clasificat actele administrative in trei categorii: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune si acte administrative cu caracter jurisdictional. Aceasta din urma categorie are urmatoarele caracteristici:

sunt acte administrative intrucat emana de la un organ de jurisdictie ce functioneaza in cadrul administratiei publice;

sunt acte de jurisdictie intrucat prin ele se solutioneaza, dupa o anumita procedura, prevazuta de lege, un conflict juridic ivit intre un serviciu public si un particular.

In acelasi sens se exprima si definitia data notiunii de Legea contenciosului 151g69b administrativ, la art. 2 lit. (d): "act administrativ-jurisdictional - actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare".

Controlul instantelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ-jurisdictionale

Indepartandu-se de la vechea filozofie a contenciosului administrativ, aceea a administratiei active, sau a administratorului-judecator, cum a mai fost numita, Constitutia Romaniei din 2003 marcheaza un moment de cotitura in aceasta privinta, stabilind, la art. 21, alin. (4), ca "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite". Aceasta schimbare trebuia sa vina, in sensul cerut de evolutia civilizatiei, a democratiei constitutionale. Lumea in care ne pregatim sa intram, Uniunea Europeana, este dominata de justitie administrativa si nu de jurisdictii administrative.

Aceasta schimbare de optica la nivelul legii fundamentale nu putea ramane fara consecinte la nivelul Legii contenciosului administrativ, astfel incat Legea nr. 554/2004 preia, ad litteram, textul constitutional - la art. 6 alin (1), in totala opozitie cu prevederile legii anterioare care instituia un control limitat al instantelor de contencios asupra actelor administrativ-jurisdictionale.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu-si propune sa defineasca si sa explice notiunea de act administrativ-jurisdictional, misiune ce revine legii speciale care instituie o astfel de jurisdictie; ci are in vedere reglementarea aspectelor de ordin procedural legate de exercitarea cailor de atac impotriva actelor administrativ-jurisdictionale.

Pe scurt, art. 6 din lege instituie obligatia partii vatamate care, nemultumita fiind de un act administrativ cu caracter jurisdictional, voieste sa-l atace in contencios, sa notifice organului jurisdictional administrativ faptul ca nu opteaza pentru calea de atac administrativ-jurisdictionala (cazul A), sau, daca a exercitat o asemenea cale de atac, sa notifice intentia de a renunta la ea (cazul B). In aceste situatii partea are la dispozitie un termen de 15 zile pentru introducerea actiunii in contencios administrativ, care curge fie de la notificare - in cazul A , fie de la comunicarea deciziei organului administrativ jurisdictional sesizat ce atesta renuntarea la jurisdictia speciala administrativa - in cazul B.

Ipoteza care ar putea ridica unele probleme de interpretare este aceea in care partea ce se considera vatamata, optand pentru o procedura jurisdictional-administrativa, renunta, inainte de a se emite o decizie - actul administrativ jurisdictional - la aceasta, si se adreseaza instantei de contencios administrativ cu o plangere impotriva actului administrativ propriu-zis. Problema ce se pune este de a sti daca, fiind in situatia de a nu exista un act administrativ jurisdictional, mai sunt aplicabile prevederile art. 6 - alin. 4.

Analizand acest caz, prof. Antonie Iorgovan considera ca "dupa cum rezulta din art. 7 alin. 2 al legii, partea va trebui sa exercite procedura prealabila necontencioasa", interpretand deci renuntarea la procedura jurisdictional administrativa ca fiind absoluta, cu efecte retroactive, ca si cum n-ar fi fost exercitata deloc.

Jurisprudenta contenciosului administrativ din ultimii ani, asa cum am aratat la sectiunea II.3.4, a asimilat procedura prealabila chiar si cu o plangere verbala, facuta cu ocazia unei audiente la conducatorul autoritatii administrative emitente a actului atacat. Cu atat mai mult, o plangere scrisa, facuta in cadrul unei proceduri jurisdictional-administrative speciale, care de regula este si motivata, nu poate tine locul procedurii prealabile? De ce s-ar impune o temporizare a solutionarii litigiului, ca sa nu mai spunem si de riscul decaderii din dreptul la actiunea in contencios in cazul in care litigiul aflat la organul jurisdictional-administrativ a avut o durata mai indelungata, si nu s-ar aplica in astfel de situatii prevederile art. 6 alin. (4) din lege: "Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala intelege sa renunte la calea administrativ-jurisdictionala in timpul solutionarii acestui litigiu, va notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, care emite o decizie ce atesta renuntarea la jurisdictia administrativa speciala. Termenul prevazut la alin. (2) incepe sa curga de la data comunicarii acestei decizii." Consideram ca acest text legal, coroborat cu norma constitutionala a caracterului facultativ al procedurii jurisdictional-administrative, permite renuntarea, in orice moment, la aceasta procedura si introducerea actiunii la instanta de contencios administrativ impotriva actului administrativ, insotita de decizia ce atesta renuntarea.

Un alt temei in sustinerea acestei interpretari este principiul tratamentului juridic egal in situatii similare: de ce renuntarea la procedura jurisdictional-administrativa speciala, in faza de "fond" sa fie sanctionata altfel decat renuntarea la calea de atac, care constituie tot o procedura jurisdictional-administrativa speciala.

Prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar trebui sa fie aplicabile doar in cazul in care partea nu exercita deloc calea actiunii jurisdictional-administrative, nu si in ipoteza exercitarii urmata de renuntare.