Definitia, obiectul si izvoarele dreptului administrativ

DEFINITIA, OBIECTUL SI IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. O scurta incursiune istorica

Constituie un adevar faptul ca dreptul administrativ a aparut si a insotit statul pe intreaga evolutie istorica a acestuia. Astfel, trebuie sa acceptam concluzia ca, si in istoria mai veche si mai noua a societatii pe meleagurile actuale ale Romaniei, incepand cu epoca geto-dacica, statului i s-au aplicat anumite reguli de drept, nascute din cristalizarea regulilor cutumiare care vizau raporturile juridice interne si externe.

Puternica dezvoltare si extensie teritoriala, precum si amploarea relatiilor externe intretinute, de pilda, de statul dac pe timpul lui Burebista si a urmasilor sai, au vizat, fara indoiala, sanctionarea normelor de conduita si a raporturilor publice si private interne, inclusiv pe cele opozabile puternicului aparat administrativ, fie ca erau cutumiare sau scrise. Sa ne amintim doar faptul ca, pe timpul lui Burebista, armata statului numara circa 200 de mii de luptatori, ca s-a realizat baterea monedei intr-un singur centru sau ca au aparut acei perceptori ai taxelor pe venituri si pe roadele pamantului pentru a accepta specializarea functiilor publice, care se adaugau si/sau se suprapuneau ritualurilor religioase, aproape dominante in epoca.

Istoria dreptului universal consemneaza, insa, faptul ca, pentru cea mai mare parte a Europei , veritabilul drept administrativ, cu valente de drept public, a aparut in Imperiul Roman, ceea ce pentru spatiul romanesc semnifica Dacia Romana. Trebuie sa fim de ac 737c23h ord cu istoricii, politologii si juristii care afirma ca in Dacia Romana a fost aplicat dreptul roman, inclusiv normele de drept administrativ, care au putut influenta unificarea provinciei cucerite si incadrarea, sub aspect social, economic, financiar si administrativ-politic, in marea familie romana.

Este neindoielnic ca, dupa retragerea administratiei romane din Dacia, conceptia administratiei si a normelor de drept administrativ au fost pastrate si continuate de catre populatia daco-romana, care si-a continuat existenta pe teritoriul fostei provincii pana la formarea statelor feudale unitare si independente, caracterizate de elemente specifice marcate de persistenta comunitatilor vicinale si a formelor traditionale de organizare din epoca dacica.

Procesul de teritorializare al comunitatilor satesti a presupus o serie de activitati destinate asigurarii resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum si functionarea unor organe administrative, care au supravegheat dezvoltarile economice rurale si perceperea taxelor necesare propriei functionari. Este evident ca activitatea acestor comunitati a fost guvernata de norme cutumiare si juridice, care izvorau din traditie, din cutuma si mai ales din deciziile conducerii noilor entitati.

In acest sens, profesorul Vl. Hanga ajunge la concluzia ca, inca de pe atunci, au aparut norme cu caracter administrativ legate de folosirea locurilor de pasunat si ca, pentru plata tributului reclamat de populatiile migratoare, a fost instituit un sistem fiscal folosit de conducatori in calitate de mijlocitori intre populatia autohtona si navalitori, fapt ce le-a ingaduit acestora realizarea de venituri suplimentare si sa devina clasa conducatoare , mergand pana la uzurparea puterii politice a comunitatii.

Este important de retinut faptul ca, pentru toata aceasta perioada, a existat o administratie originala, precum si norme de drept administrativ pe care aceasta era obligata sa le aplice, in parte influentate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman, si mai ales din partea Bizantului.

Epoca Evului Mediu, in spatiul romanesc, consemneaza continuitatea preponderentei reglementarilor cutumiare, sub denumirea de "obiceiul tarii sau legile tarii", precum si pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturile dintre aceste norme sunt dificil de cantarit si de apreciat. Exista dovezi ale faptului ca anumite reglementari continute de dreptul tarii, ca obicei al pamantului, care cuprindeau norme ce vizau raporturile administrative si pe cele civile erau preponderente si nu puteau fi incalcate nici de catre Domn. In satul traditional romanesc al Evului Mediu vom regasi aproape invariabil "ceata de batrani" care constituia organul suprem de reglementare al obstii, al satului devalmas si de judecata a pricinilor, peste care nu indraznea sa treaca nimeni.

Majoritatea istoricilor si analistilor sunt de acord cu faptul ca, concomitent cu aceste evolutii, aceste reglementari au dominat viata comunitatilor ramase libere. In cele care au intrat sub influenta si/sau stapanirea feudalilor, manastirilor si domeniilor domnesti au fost introduse si aplicate si alte reglementari, asa-zisul sistem de norme juridice senioriale. Pentru targuri si orase si pentru cetatile autohtone, care au avut privilegii reinnoite periodic, dominante au fost pravilele domnesti, care, indiferent de forma, reprezentau manifestarile de vointa ale Domnului, unicul legiuitor.

Un rationament simplu cu privire la realitatile politice, economice, sociale si juridice ale Evului Mediu romanesc ne conduce la concluzia ca a existat un raport bilateral logic de interdependenta intre dreptul cutumiar al dreptului tarii si cel domnesc, care s-au aflat permanent intr-un raport de colaborare, concordanta si completare reciproca. In mod firesc, dreptul domnesc nu a reprezentat decat o permanenta sanctionare a unor norme cutumiare, o sursa de obiceiuri, si abia mai apoi, un nou drept care incerca sa modifice obiceiurile. De altfel, treptat, acest drept a inceput sa inlocuiasca tot mai mult dreptul obisnuielnic, constituind premisa istorica a viitorului drept burghez, cel care va reglementa cu mult mai multa exactitate, de pilda, reglementarile fiscale, care au capatat un caracter modern incepand cu secolul al XVII-lea.

Ca a existat un veritabil drept administrativ o dovedeste instituirea organizarii interne a Moldovei si Tarii Romanesti, pe judete si tinuturi, inca din mijlocul secolului XIV, chiar daca la inceputuri aceste formatiuni administrative erau putin precise.

Este neindoielnic faptul ca ideea de judet a fost centrata pe dimensiunea teritoriala a subdiviziunii si a fost aplicata pe baze moderne, dupa modelul departamental din Franta, sub domnia lui Cuza. Oricum, este de presupus ca acest tip de organizare interna a celor doua state romanesti a avut la baza norme derogatorii de la dreptul comun, elaborate de catre Domni, care au conturat practic un regim constitutional.

Conform concluziilor celor mai multi dintre autorii romani, actele care au consacrat definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate de Regulamentele Organice. Adoptate intr-o perioada in care cele doua state romanesti se aflau sub influenta imperiala ruseasca, cele doua regulamente au reprezentat o veritabila Constitutie, fiind extrem de complexe, cu valente politice si administrative moderne, care au pus bazele dreptului administrativ romanesc, in sensul ideilor raspandite de Revolutia franceza.

Astfel, dreptul administrativ capata valente concrete dupa aplicarea Regulamentelor Organice si prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, cand au fost adoptate, printre altele, Statutul dezvoltator, Legea Electorala, Legea de secularizare a averilor manastiresti, Legea navala sau Legea instructiunii , si indeosebi Legea Consiliului de Stat din 1864.

Promulgarea Constitutiei din 1866, cu toate influentele sale in plan administrativ, a marcat momentul consolidarii sistemului de drept administrativ in Principatele Romane. Astfel, administratiei publice romanesti i se aplicau reguli si norme in sensul modern al cuvantului, chiar daca, prin desfiintarea Consiliului de Stat, solutionarea litigiilor dintre administratie si cei administrati a fost trecuta in competenta instantelor de drept comun.

2. Obiectul dreptului administrativ

Pentru a intelege si contura obiectul dreptului administrativ vom pleca de la notiunea acestuia, care, intr-o formulare generala, poate fi definita ca acea ramura a dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaza raporturile sociale referitoare la organizarea si functionare administratiei publice pe baza si in executarea legii.

Observam ca orice discutie referitoare la obiectul dreptului administrativ nu poate fi rupta de continutul si sfera administratiei publice implicata in realizarea raporturilor sociale referitoare la activitatea desfasurata de administratia publica pe baza si in executarea legilor. De asemenea, va trebui sa ne raportam si la filozofia dreptului constitutional in ceea ce priveste raporturile dintre executiv si legislativ, adica intre cel care organizeaza si cel care executa, precum si la alte ramuri ale dreptului public si privat intern, intrucat o parte a activitatii organelor administratiei publice este reglementata de alte ramuri ale sistemului de drept, altele decat dreptul administrativ.

Ne raliem si noi la parerea dominanta care sustine ca dreptul administrativ nu mai constituie astazi singura, deci exclusiva ramura de drept ce se aplica organizarii si desfasurarii administratiei publice. Astfel, nu ne alaturam parerilor potrivit carora dreptul administrativ ar fi singura ramura de drept aplicabila administratiei publice. De aceea, pentru a determina, clasifica si examina raporturile sociale din sfera dreptului administrativ va trebui sa examinam relatiile sociale din sfera administratiei publice impreuna cu alte ramuri ale dreptului public si ale dreptului privat, precum si litigiile legate de administratia de stat, indiferent de organul care o infaptuieste.

Din perspectiva de mai sus, potrivit dreptului constitutional, relatiile sociale reglementate de normele Constitutiei apar ca raporturi cu dubla natura juridica, in primul rand de drept constitutional si, in subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat, dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirma rolul de ramura conducatoare si de factor determinant al dreptului constitutional, precum si cel de principal izvor de drept detinut de Constitutie.

Pe de alta parte, pe masura dezvoltarii sale, multiplicarea exponentiala a sarcinilor administratiei publice a facut ca din dreptul administrativ sa se desprinda o serie de institutii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul politienesc, dreptul contraventional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ joaca rolul de drept comun.

Sunt interesante de retinut si aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ le realizeaza cu alte ramuri ale dreptului intern, intrucat, spre exemplu, indeosebi in domeniul asigurarii ordinii publice, el se intalneste cu dreptul penal, cu dreptul procesual penal sau cu dreptul civil. Este vorba, in speta, despre activitatea de cercetare penala desfasurata de catre ofiterii care fac parte din politia judiciara si care au dubla subordonare.

Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptata si acceptabila si pentru raporturile juridice din sfera administratiei publice, care, dupa normele dreptului constitutional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar acceptiunilor care inverseaza practic sensul si continutul raporturilor dintre dreptul administrativ si alte ramuri ale dreptului, cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem parerii care sustine contrariul, respectiv dubla natura a raporturilor generate de dreptul administrativ.

Argumentele care demonstreaza aceasta realitate pornesc de la constatarea logica a faptului ca elementele care dimensioneaza competentele si organizarea organelor administratiei publice sunt de sorginte constitutionala si administrativa, in primul rand, si doar in subsidiar tin si de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.). Este teza caracterului structurant al dreptului administrativ in relatiile pe care le are cu alte ramuri de drept privat, viziune in care acestea doar intregesc reglementarile referitoare la competenta organelor administratiei de stat.

Intr-o alta ordine de idei, daca ne raportam si la partea relatiilor sociale care constau in garantarea procedurii efectelor de drept civil, prin sistemul si masurile de constrangere administrativa, cu sau fara caracter sanctionator, dreptul administrativ apare ca un "cosistem de protectie publica" cu rol de protectie sociala, asemanator dreptului penal. Prin aceste valente, dreptul administrativ si procesul administrativ apara relatii de familie, de proprietate, de munca, de ordine si siguranta publica, dupa caz, facilitand aplicarea normelor de drept privat. De asemenea, prin rolul sau de intregire si de facilitare, raporturile dintre dreptul administrativ si celelalte ramuri de drept pot conduce la reglementari complexe si la institutii mixte (de drept administrativ si de drept civil, sau de drept administrativ si de dreptul familiei), facilitand chiar aparitia unor noi ramuri de drept (ex. Dreptul ecologic).

Din cele expuse anterior, am putea concluziona ca sub incidenta dreptului administrativ intra doua mari categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de catre structuri statale si alte subiecte publice si cele care se refera la solutionarea litigiilor dintre autoritatile administratiei publice, alte autoritati statale si cetateni.

Privind astfel, vom putea spune ca relatiile sociale din sfera administratiei publice sunt reglementate preponderent si direct de dreptul administrativ, iar uneori, in subsidiar si cu valoare de principiu, acestea se regasesc si in reglementarea concreta a unor norme de drept privat.

De aici rezulta si o alta forma a definitiei dreptului administrativ, la care achiesam, respectiv acea ramura a dreptului public care reglementeaza raporturile sociale din sfera administratiei publice, precum si pe cele de natura conflictuala dintre autoritatile publice sau structurile private cu autoritate publica si cei vatamati in drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoritati.

Este important de retinut, astfel, ca dreptul administrativ reglementeaza indeosebi "relatiile sociale de administrare activa", acelea care vizeaza in concret si cu valoare de principiu raporturile din sfera organizarii si functionarii administratiei publice, fiind, astfel, material, procesual, contraventional, contencios s.a. In acelasi timp, dreptul administrativ reglementeaza si "relatiile de administratie contencioasa", adica pe acelea care se refera la solutionarea litigiilor dintre autoritatile administratiei publice si cetateni.

Avand in vedere concluziile analizei asupra valorii juridice a raporturilor sociale pe care le reglementeaza dreptul administrativ, am putea avansa o clasificare doctrinara a normelor juridice pe care le contine, astfel:

a)          norme care au ca obiect raporturile dintre autoritatile publice, pe de o parte, si dintre acestea si persoanele fizice si juridice, pe de alta parte;

b)          norme referitoare la functia publica si functionarul public;

c)norme care reglementeaza raspunderea patrimoniala a autoritatilor administratiei publice, precum si raspunderea administrativa (contraventionala) a persoanelor fizice si juridice;

d)          norme care reglementeaza institutia contenciosului administrativ;

e)          norme procesuale care reglementeaza principiile si procedura dupa care se desfasoara activitatea autoritatilor administratiei publice.

3. Izvoarele dreptului administrativ

Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementeaza raporturile sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii si intelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la convingerea ca analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie sa aiba in vedere deopotriva normele, adica formele juridice de exprimare a acestora, cat si pe cele nescrise, cum sunt cutuma, jurisprudenta, doctrina si principiile generale ale dreptului. In fond, ne reintoarcem la teoria generala a dreptului care analizeaza doua mari categorii de izvoare: in sens material, care au in vedere conditiile de existenta; si in sens formal, adica formele juridice de exprimare a vointei legiuitorului.

Pe aceleasi coordonate si moduri de gandire se aseaza si doctrina juridica occidentala, care imparte izvoarele dreptului in izvoare scrise si izvoare nescrise. Primele sunt constituite din : constitutii, legi, regulamente, tratate, conventii, iar secundele vizeaza: cutuma, jurisprudenta, principiile generale si doctrina celor mai recunoscuti juristi ai tarilor respective.

Daca in ceea ce priveste izvoarele scrise nu exista pareri contradictorii, cu privire la izvoarele nescrise, indeosebi in raport cu jurisprudenta si doctrina, s-au formulat pareri diferite. Se cunoaste ca, in Romania, intre 1948-1989, practica judiciara a fost exclusa din sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca insasi Constitutia sa transeze disputa si sa consacre: "Inalta Curte de Casatie si Justitie asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentelor sale". Un argument in plus este adus si de articolul 23 al Legii contenciosului administrativ care consacra solutia publicarii in Monitorul Oficial a hotararilor definitive si irevocabile ale instantelor de contencios administrativ.

Facand o interpretare a pozitiilor exprimate in doctrina romaneasca si in conformitate cu experienta occidentala, este de preferat sa admitem existenta a trei categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiara si nescrise de sorginte jurisprudentiala.

3.1. Izvoarele scrise

In consonanta cu principiul normativitatii juridice, care ierarhizeaza normele dupa forta lor juridica, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romania se ordoneaza si ierarhizeaza astfel: 1) Constitutia; 2) Legea organica; 3) Legea ordinara si ordonanta; 4) Hotararea Guvernului; 5) ordine, instructiuni ale administratiei ministeriale (si ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului si organe administrative centrale autonome); 6) ordinul prefectului; 7) Hotararea Consiliului judetean; 8) Hotararea Consiliului local; 9) dispozitia primarului.

La aceste izvoare, unii autori adauga si decretele Presedintelui Romaniei, actele adoptate de serviciile publice descentralizate si chiar actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Daca in cazul Presedintelui s-ar putea admite ca, in situatii exceptionale (de agresiune) si numai cu titlu de exceptie, decretul Presedintelui sa aiba caracter normativ, in alte conditii, potrivit opiniei majoritatii autorilor, aceste decrete nu au decat semnificatia unui fapt administrativ.

De asemenea, reprezinta dezvoltari exagerate parerile care sustin ca, in aplicarea unor instructiuni ministeriale, si ordinele prefectului sau actele conducatorilor organelor descentralizate ar putea emite acte normative.

In privinta actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate in contenciosul administrativ, suntem de parere ca scopul lor este buna organizare si functionare interna a serviciului public si nu modalitati de reglementare a relatiilor sociale in vederea executarii prevederilor legilor care vizeaza aceste servicii.

Constitutia, celelalte legi si ordonante

Este evident ca textul constitutional si normele acestuia formeaza bazele constitutionale ale dreptului administrativ intrucat, atat in sens material, cat si in sens organic, Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor de administratie publica.

Analiza textului constitutional ne arata ca, prin enumerarea valorilor supreme garantate de statul roman, ca stat de drept, democratic si social, si prin enuntarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, se stabilesc, explicit sau implicit, sarcinile, drepturile, obligatiile si limitele ale administratiei publice. Prin formulari directe sau prin cele de genul "statul este obligat sa ia masuri", "autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate" s.a. sunt vizate una sau mai multe autoritati ale administratiei publice.

Cea mai mare parte a textelor constitutionale referitoare la obiectivele pe care trebuie sa le asigure statul in plan economic, financiar si social directioneaza activitatea Guvernului si a unor ministere in domeniile: economic si financiar, comertului si turismului, resurselor si mediului, invatamantului si cercetarii, lucrarilor publice si amenajarii teritoriului, culturii s.a.

Legile organice

Majoritatea legilor organice vizeaza administratia publica: organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare al Tarii, statutul functionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul starii de asediu si al celui de urgenta, organizarea invatamantului, organizarea si functionarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio si televiziune, organizarea administratiei centrale autonome, structura sistemului national de aparare, organizarea armatei, pregatirea populatiei, a economiei si a teritoriului pentru aparare, precum si statutul cadrelor militare, politistilor, magistratilor, personalului didactic, organizarea si functionarea politiei, a serviciilor de informatii ale statului etc.

De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea cetateniei romane, Legea electorala sau Legea privind organizarea si desfasurarea referendumului.

Legile ordinare si ordonantele

Legile ordinare si ordonantele sunt considerate izvoare de drept administrativ doar in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice. Astfel, Constitutia Romaniei precizeaza ca ministerele se infiinteaza si se organizeaza prin legi ordinare (fie o lege generala si legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege generala sau numai legi speciale.

In privinta ordonantelor, trebuie observat ca ele pot fi utilizate numai in materiile in care se adopta legi ordinare, ele neputand reglementa sau modifica legi organice. Este evident ca si acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar in masura in care se refera la sfera de activitate a administratiei publice, la raporturile de drept administrativ, la relatiile sociale reglementate de dreptul administrativ.

Tratatul international

Se admite, astazi, ca orice tratat international care este de aplicativitate imediata, directa si nemijlocita, este ratificat potrivit dispozitiilor constitutionale si contine reglementari ale relatiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus in sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Acest punct de vedere este impus de catre prevederile articolului 20 din Constitutia Romaniei, care stipuleaza ca, pactele si tratatele internationale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, au prioritate fata de legile interne in situatii in care nu exista concordanta intre ele.

Pe de alta parte, si alte texte ale Constitutiei Romaniei clarifica natura de izvor de drept administrativ al tratatelor ratificate de Romania. Astfel, articolul 11 stipuleaza ca Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

De asemenea, prin Legea de revizuire a Constitutiei s-a introdus si atributia Curtii Constitutionale de a se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor, iar in articolul 11 a fost introdus un alineat nou (3) potrivit caruia ratificarea unui tratat care contine dispozitii contrare Constitutiei se poate face numai dupa revizuirea Constitutiei.

Evolutiile europene recente si viitoare fac ca relatiile dintre sursele interne ale dreptului administrativ si sursele internationale sa dobandeasca o alta semnificatie. In acest context, este imperios necesara implicarea stiintei dreptului administrativ pentru identificarea solutiilor necesare integrarii Romaniei si asimilarea teoriilor existente in Occident.

Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitatii Economice Europene confera autoritatilor comunitare dreptul de a adopta regulamente si directive, primele fiind direct aplicabile de catre administratia publica si justitia statelor membre, iar secundele obligand statele membre sa adopte reglementari in aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, in continuare, probleme interpretarii dispozitiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justitie a Comunitatii Europene ale caror decizii devin hotaratoare.

Pe de alta parte, sa ne amintim ca si Conventia Europeana pentru protectia drepturilor omului si a libertatilor fundamentale da dreptul cetatenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a se adresa Curtii Europene a Drepturilor Omului daca apreciaza ca sunt victime ale drepturilor garantate prin Conventie, evident dupa epuizarea cailor de atac oferite de dreptul national.

O discutie aparte comporta, pentru viitor, natura si semnificatia Tratatului Constitutional al Uniunii Europene din perspectiva integrarii Romaniei si a includerii acestuia in izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constitutiei Romaniei va fi necesara revizuirea Constitutiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse in momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrarii, s-a mentionat ca aderarea Romaniei la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organica, adoptata in sedinta comuna ale celor doua camere, cu majoritate calificata de doua treimi, in scopul transferarii unor atributii catre institutiile comunitare si pentru exercitarea in comun cu celelalte state membre a competentelor prevazute in tratatele respective.

Legea indicata in articolul 148 a fost adoptata cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care contine doar 6 articole, fiind atasate doua documente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constitutiei Uniunii Europene, daca la 1 ianuarie 2007, cand este preconizata integrarea Romaniei, Constitutia pentru Europa va fi in vigoare si, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind Uniunea Europeana si Tratatului privind instituirea Comunitatii Europene, daca la data integrarii Romanie la Uniunea Europeana Constitutia pentru Europa nu va fi in vigoare.

Referindu-ne la natura juridica a Tratatului pentru Constitutia Uniunii Europene, apreciem si noi ca acesta poate fi incadrat in sfera actelor de drept international, ca tratat constitutional si nu al unei veritabile Constitutii. Este clar ca el poate fi inclus in sfera izvoarelor dreptului constitutional si, nu in ultimul rand, el va reprezenta si un principal izvor al dreptului administrativ european.

Este, insa, la fel de clar faptul ca, in mod asemanator altor tratate, Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa se prefigureaza ca un izvor de drept administrativ roman nu numai in materia drepturilor omului, asa cum rezulta din textul articolului 143 alineat 2, care stipuleaza ca, urmare aderarii "prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest proces va presupune, evident, declansarea procedurii de revizuire a Constitutiei Romaniei in cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constitutiilor nationale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constitutionale a Parlamentului Uniunii Europene.

3.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Consideram ca, asemanator doctrinei si practicii dreptului international, si izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romanesc.

In primul rand cutuma, adica acea practica repetata, indelungata, care creeaza perceptia obligativitatii si a legitatii, trebuie admisa ca izvor de drept, inclusiv al dreptului administrativ romanesc. Apreciem si noi ca o practica repetata si indelungata tinde sa acopere o lacuna legislativa. Dar numai acest lucru nu este suficient, intrucat, o a doua conditie presupune ca autoritatile publice si cei administrati sa aiba convingerea ca prin cutuma s-au stabilit deja veritabile drepturi si obligatii juridice.

Numerosi autori sunt de parere ca si in Romania evolutia practicii autonomiei locale a condus la aparitia si manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoasterea, in primul rand de catre instantele judecatoresti, a caracterului de reguli juridice pentru unele autoritati administrative si pentru cetateni a unor practici administrative impuse de diferiti factori. Cu toate ca nu exista norme scrise ca sa-i oblige pe reprezentantii autoritatilor administratiei locale sa-si regleze propria activitate cu traditia si obiceiurile, cutuma a impus aceste reguli juridice ca izvor de drept.

Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina romaneasca, evocat adesea doar in referire la practica judiciara din tarile occidentale sau in practica dreptului international public, este constituit de principiile generale ale dreptului si regulile generale. Avem in vedere faptul ca, in principal, instantele administrative si cele de contencios administrativ dezvolta, in jurisprudenta lor, principii generale si reguli care nu se regasesc promulgate in legile materiale, dar care, izvorand din practica instantelor, pot guverna conduita justitiei si a partilor.

Aceleasi comentarii ar trebui admise si impuse si in legatura cu recunoasterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica instantelor de drept administrativ sau de drept constitutional. Sa ne raportam doar la semnificatia deciziei Curtii Constitutionale de a declara un text de lege ca fiind neconstitutional sau a unei Curti Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul ca aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice alta instanta. In opinia noastra, mai mult decat a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui act administrativ, instantele pot intari, prin argumente noi aduse, tocmai constitutionalitatea sau legalitatea acestora. Va trebui sa admitem si sa sustinem aceste realitati intrucat, chiar si in perioadele anterioare, a existat in traditia democratica din Romania tendinta de a considera practica judiciara ca izvor de drept, inclusiv pentru domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre solutiile instantelor de contencios administrativ, pronuntate pe baza legii si a principiilor dreptului administrativ, s-au impus in practica administrativa si judecatoreasca cu valoarea si autoritatea unor adevarate norme de drept.

Pe de alta parte, va trebui sa constatam ca, prin Legea de revizuire a Constitutiei, Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost abilitata cu interpretarea si aplicarea unitara a legilor in practica celorlalte instante judecatoresti. Plecand de la continutul si sensul formularii textului constitutional, nu putem intelege altceva decat faptul ca deciziile de interpretare, date in promovarea unui recurs in interesul legii, are semnificatia unui izvor de drept pentru cazul in speta si pentru viitor. Aceleasi considerente le avem in vedere si pentru solutiile date de instantele de contencios si pentru actele administrativ normative, care, potrivit exigentelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate.

Am putea concluziona, astfel, ca trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curtii Constitutionale, deciziile Inaltei Curti de Casatie si Justitie si deciziile instantelor de contencios administrativ prevazute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.

In referire la doctrina, parerile sunt nuantate, chiar impartite, nu numai in Romania. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, altii resping aceste teze. Noi ne raliem pozitiei exprimate de cei care considera ca, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie izvor de drept in sensul deplin al continutului acestei categorii juridice. Pe de alta parte, admitem faptul ca, in cele mai multe dintre tarile democratice, instantele isi motiveaza solutiile facand trimitere la argumentele produse de doctrina; astfel, tratatele, cursurile, monografiile si/sau comentariile textelor legale sunt des invocate de catre tribunale in virtutea principiului ratio scripta. Si, mai departe, consideram si noi ca doctrina celor mai recunoscuti juristi poate indruma conduita magistratilor, a practicienilor dreptului administrativ si a legiuitorului chiar si poate reprezenta un semnal de alarma cu privire la anumite reglementari sau necesitati de lege ferenda care ar trebui sa stea in fata acestuia.

4. Codificarea normelor de drept administrativ

Indiferent de parerile vehiculate in legatura cu importanta operei de codificare a dreptului pentru evolutia generala a civilizatiei, a culturii si a dreptului, vom constata ca, daca pentru dreptul civil, spre exemplu, existenta unor coduri ne reintoarce cu multe secole in urma, in ceea ce priveste dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar in epoca moderna si aproape exclusiv in dreptul penal, determinate de aplicarea celor doua principii nulla poena sine lege si nulla crimen sine lege.

Cat priveste dreptul administrativ, cea mai facila atitudine a constat in sustinerea tezei imposibilitatii obiective a codificarii. Argumentele vizand asa-numita "imposibilitate obiectiva" se bazau pe constatarea subiectiva a mobilitatii excesive a textelor si a practicii administrative variate, complexe, in continua schimbare, realitate pe care o admitem si noi. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemanator altor domenii si ramuri ale dreptului si probabil ca un cod administrativ nu ar fi niciodata in consens cu legislatia "la zi" din cauza innoirilor prea frecvente ale legilor ce il alcatuiesc.

Cu toate ca a fost reluata si sustinuta si astazi, o asemenea teza nu ar trebui admisa cu usurinta si in zilele noastre, intrucat o administratie moderna intr-un stat de drept, care apara cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile si libertatile sale, libera dezvoltare a personalitatii umane, pluralismul politic) trebuie sa se bazeze pe legi, principii si norme clare, unitare si transparente, cunoscute deopotriva de oamenii politici, legiuitor, magistrati, functionarii publici, alti functionari ai statului, persoanele juridice si persoanele fizice, ori o asemenea opera nu ar fi altceva decat un cod administrativ.

Nu comentam, in acest spatiu, despre intentiile teoreticienilor dreptului administrativ ci despre nevoia acuta a aparitiei acestui cod de legi unitar, clar si util pentru toata lumea, adaptat vremii si viitorului administrativ, asa cum este prefigurat de legislatia comunitara si de Tratatul instituind o Constitutie pentru Uniunea Europeana si a posibilelor efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern.

Daca avem in vedere faptul ca o parte dintre componentele unui viitor cod s-au realizat prin adoptarea legilor privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, a proprietatii si a contenciosului, sau ca au fost adoptate Statutul functionarului public si Statutul politistului, precum si Legea contenciosului administrativ, putem afirma ca o prima etapa a procesului de codificare a fost realizata.

Cat despre teza permanentei modificari si actualizari, ca argument al inutilitatii si dificultatii codificarii, ea trebuie inlaturata, prin comparatie cu aceleasi mutatii inregistrate in domeniul dreptului penal si al codului de procedura penala, de pilda, modificate in mod succesiv in ultimii ani. Este momentul sa se inteleaga faptul ca, statul de drept nu inseamna pluralitate de proceduri administrative, ci reguli si norme identice pentru guvernanti si guvernati, in primul rand in ceea ce priveste procedura administrativa necontencioasa si contencioasa.