Definitia si trasaturile administratiei publice

DEFINITIA SI TRASATURILE ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. Notiunea de administratie publica

Dupa cum am demonstrat anterior, prin administratia publica se realizeaza functia executiva a statului, intrucat ea - administratia publica - are sarcina organizarii executarii legilor. Administratia publica cuprinde organele administratiei publice centrale si serviciile lor desconcentrate, precum si organele administratiei publice locale. Toate aceste autoritati publice isi desfasoara activitatea sub conducerea generala a Guvernului si a Presedintelui Romaniei, care are si atributii de natura administrativa, in realitate, asa cum afirma cei mai multi dintre autori, aflandu-ne in fata unui executiv bicefal.

Majoritatea autorilor afi 515c22f rma ca notiunea de administratie publica are un dublu sens;

a) material - ca activitate de organizare a executarii si de executare in concret a legilor de catre autoritatile publice, care compun acest sistem, in vederea satisfacerii intereselor generale, scop in care adopta acte juridice, asigura si organizeaza buna functionare a serviciilor publice si executa anumite prestatii pentru populatie;

b) formal, structural - ca ansamblu al autoritatilor si institutiilor publice care realizeaza, pe baza si in vederea executarii legii, o activitate cu un anumit specific.

Astfel, intr-o formulare, propusa de profesorul Antonie Iorgovan, se afirma ca administratia publica reprezinta "ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernului, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si, dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau, in limitele legii, se presteaza servicii publice".

Analiza definitiilor propuse ne permite extragerea unor trasaturi si note caracteristice:

a) administratia publica, conceputa ca sistem de organe ale statului, este alcatuita din Presedintele Romaniei, Guvernul, ministerele si celelalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate in judete, prefectul si autoritatile administratiei publice locale;

b) administratia publica, ca activitate, are mai multe componente: se realizeaza numai de catre autoritati executive si administrative intitulate autoritati ale administratiei publice; se aduce la indeplinire legea, se organizeaza sau realizeaza efectiv serviciile publice; se realizeaza in regimul de putere publica, ce face sa prevaleze interesul public in fata interesului particular.

Observam, deci, ca administratia publica este o forma a vietii publice, o specialitate a activitatii publice. Cu alte cuvinte, ne aflam in fata unei componente executiv-dispozitive (organizarea executarii si executarea in concret a legilor, adoptand acte administrative de autoritate) si a unei componente de prestare de servicii (infiintare, organizare, luare de masuri pentru asigurarea benei functionari a serviciilor publice, in care scop se incheie diverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, se savarsesc diferite fapte materiale si se executa anumite operatiuni tehnico-materiale.

Numerosi autori afirma ca, astazi, administratia publica nu mai poate fi conceputa si nici perceputa a fi "clasicul executiv", intrucat fenomenul executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea publica realizata de autoritatile publice, cu caracter constitutional si cu origine politica, care impulsioneaza practic administratia publica. Pe de alta parte, este mai evident ca oricand ca, administratia publica nu mai reprezinta nici clasica forma de realizare a puterii de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului.

De fapt, in sistemele de drept al constitutiilor democratice, statul nu mai apare ca singura persoana morala de drept public, acest rol fiind jucat si de catre administratia publica locala, care actioneaza in baza principiului autonomiei locale, in esenta, ca administratie publica si nu ca administratie de stat. Privita din aceasta perspectiva, constatam ca nu toata activitatea autoritatilor administrative, prin care se realizeaza autonomia locala, este statala. Este evident ca autonomia locala nu poate fi ceea ce se numeste "stat in stat", iar diferentele specifice sunt indicate de subiectele care realizeaza administratia publica in sfera autoritatilor publice, continutul administratiei publice si scopul administratiei publice.

2. Autoritatile care realizeaza administratia publica

Pentru a clarifica cu maxima precizie, a desemna, contura si analiza problematica autoritatilor care realizeaza administratia publica in Romania, trebuie sa ne raportam la prevederile constitutionale. Analiza textului constitutional ne permite sa enumeram, pe categorii si in ordinea importantei activitatii, toate subiectele care infaptuiesc administratia publica, acestea fiind:

a.conducerea bicefala a executivului: Presedintele Romaniei si Guvernul;

b.ministerele si alte organe centrale subordonate Guvernului;

c. organe centrale de specialitate care nu sunt in subordinea Guvernului (autoritati administrative centrale autonome);

d.institutii bugetare, regii autonome si societati comerciale, subordonate, organic sau functional, Guvernului;

e.institutii bugetare, regii autonome si societati comerciale subordonate, organic sau functional, organelor centrale autonome;

f.  Prefectul;

g.          Comisia consultativa judeteana;

h.          organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;

i.  organe autonome locale (Consiliul judetean, Consiliul local si Primarul);

j.  institutii bugetare, regii autonome si societati comerciale subordonate, organic sau functional, Consiliului judetean sau Consiliului local.

O serie de precizari comporta explicitarea notiunii de subordonare administrativa. In conformitate cu edificiul constitutional romanesc, se afirma ca organele centrale de specialitate ale administratiei publice sunt fie in subordonarea directa a Guvernului, fie autonome. De asemenea, in definitie sunt enumerate numai autoritatile publice de baza ale organizarii administratiei publice, acestora adaugandu-li-se, dupa caz, si structurile subordonate acestora. Dar, in cazul Presedintelui, numai prin faptul ca el numeste Guvernul, numeste in functii publice sau prezideaza sedintele de Guvern, este Presedintele Consiliului Suprem de Aparare al Tarii, nu inseamna ca el se transforma intr-un organ ierarhic superior al acestora si nici ca acestea ii sunt subordonate ierarhic.

In literatura juridica sunt aduse in discutie atat subordonarea administrativa, in sens organic, cat si subordonarea administrativa in sens functional, care cuprinde numai o parte dintre elementele subordonarii organice.

In sens organic, subordonarea administrativa presupune mai multe drepturi pentru autoritatea superioara comparativ cu cea inferioara, si anume: a) de organizare a autoritatii inferioare; b) de a-i transmite instructiuni obligatorii; c) de a exercita supravegherea generala asupra activitatii acesteia; d) de a numi conducatorii acestora; e) de a trage la raspundere prin aplicarea sanctiunilor administrativ-disciplinare; f) de control al activitatii cu posibilitatea anularii actelor acestora.

In sens functional intelegem subordonarea functionala pe linie verticala intre organe administrative cu componente teritoriale diferite, care priveste: a) indrumarea activitatii organelor subordonate prin acte normative sau individuale; b) sprijinirea organelor subordonate in realizarea atributiilor; c) supravegherea permanenta a activitatii organelor subordonate; d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anularii unora dintre acestea.

Daca in privinta organelor traditionale ale administratiei publice, subordonarea in sens functional nu ridica probleme, in privinta Presedintelui rezulta cu claritate ca acestuia nu-i sunt subordonate organele administratiei centrale si locale, dar, nimic nu-l impiedica pe acesta sa puna in discutia Guvernului actele ministrilor pe care le considera ilegale, iar pe cele ale conducatorilor serviciilor de informatii in discutia Consiliului Suprem de Aparare al Tarii.

Cu privire la modul de infiintare si organizare al ministerelor si al organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, trebuie retinut ca, acestea pot lua fiinta: a) in subordinea Guvernului; b) in subordinea ministerelor si c) ca autoritati autonome.

Autoritatile autonome nu se subordoneaza nici Guvernului, nici ministerelor si nici Presedintelui tarii, dar, potrivit textului constitutional, ele trebuie sa respecte hotararile Guvernului care "Exercita conducerea generala a administratiei publice", si, ca orice organ administrativ, se afla sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ.

In ceea ce priveste exercitarea actului de subordonare functionala, in privinta Guvernului trebuie sa retinem ca acesta exercita atat o subordonare directa (cu privire la ministere si alte organe de specialitate centrale si prefect), cat si o subordonare indirecta a unor institutii centrale si locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe si institutii administrative centrale si locale).

Putem conchide ca, ministerele, alte organe centrale, organele administrative centrale si/sau, dupa caz, autoritatile administrative autonome locale exercita ambele forme ale subordonarii administrative: organice si functionale.

3. Clasificarea notiunilor de putere publica, serviciu public si interes public

Constitutia si legile organice confera organelor administrative o serie de prerogative care contureaza notiunea de putere publica, in sens de autoritate ce apara si reprezinta interesul public (general) in fata celui particular. Aceste prerogative (dreptul special) fundamenteaza capacitatea de drept public a organelor administrative, in virtutea carora organele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt insotite, la nevoie, prin masuri directe de constrangere cu caracter preventiv, sanctionator sau de executare silita. Noi retinem faptul ca nici o alta autoritate publica nu are asemenea prerogative, de a aplica direct acest gen de masuri. In plus, organele administrative sunt abilitate sa puna in aplicare si sanctiunile penale stabilite de instantele judecatoresti prin hotarari definitive.

Se cuvine sa observam faptul ca, in regimul de putere publica descris mai sus, regimul constitutional democratic presupune posibilitatea pentru cei administrati, pentru cei ce suporta masurile de constrangere cu caracter preventiv, sanctionator sau de autoritate, dar nu numai, sa exercite cai de atac. Din acest punct de vedere, si dupa aprecierea noastra, contenciosul administrativ trebuie privit ca o "dimensiune a regimului juridic de putere publica" si nu ca pe un element exterior acestuia.

Regimul juridic de putere publica, asa cum a fost conceput de textul constitutional si de practica judiciara si administrativa autohtona, permite si presupune atat aducerea la indeplinire a legilor, cat si prestarea serviciilor publice, in limitele legii. Sintagma "aducerea la indeplinire a legilor" semnifica: faptul ca fundamentul activitatii administratiei publice este constituit de lege iar principiul legalitatii este elementul primordial si fundamental al acesteia. Concomitent, pentru aplicarea legii, care indeobste are un caracter general, autoritatile administrative adopta acte normative proprii care au o forta juridica inferioara legii si sunt ierarhizate in functie de nivelul si competenta organelor de la care emana.

Trebuie retinut ca orice act individual sau orice operatiune materiala indeplinita reprezinta o executare in concret a legii. Deci, organizarea executarii legilor consta atat, in primul rand, intr-o activitate de organizare, de pregatire a executarii cu caracter normativ: hotarari, circulare, instructiuni si abia mai apoi, dintr-o activitate de executare materiala, in concret, a acestora, prin emiterea unor acte unilaterale.

Comentarii speciale trebuie facute pentru intelegerea notiunii de serviciu public. Legea nr.554/2004, in articolul 2 alineat 1 litera 12, defineste serviciul public astfel: activitatea organizata sau autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii, dupa caz, a unui interes public.

Dezbaterile purtate pe plan european cu privire la semnificatia si importanta notiunii de serviciu public nu sunt convergente. Plecand de la justificarea si utilizarea sintagmelor de ordine publica, securitate publica, interes public, bunuri publice sau serviciu public, ele opereaza fie cu notiuni ce depind de scopurile politice dintr-o tara sau alta, fie converg spre declararea acestora drept notiuni desuete.

In Romania se sustine ca notiunea de serviciu public nu este nici pe departe desueta, fiind considerata ca notiune de baza a dreptului administrativ autohton. Autorii romani si legiuitorul inteleg prin serviciu public o activitate organizata sau autorizata de catre o autoritate a administratiei publice in scopul satisfacerii nevoilor sociale in interes public.

Se stie ca nevoile sociale sunt nenumarate, iar administratia publica trebuie sa-si propuna sa le rezolve pe acelea care se transforma intr-un interes mai general, deci public, care preseaza valorizarea lui asupra puterii politice si determina stabilirea unor coordonate legislative. Rezulta, astfel, ca, pe acest lant de cauzalitate, prioritatile administratiei publice pentru unul sau mai multe interese publice se modifica in functie de programul politic al fortelor care cuceresc puterea politica.

Astfel privind lucrurile, va trebui sa acceptam ca nu orice activitate de interes public se constituie intr-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politica le considera necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cantarit primordial in programul politic votat de electorat si, deci, pe care ea le considera ca prezinta interes public. Pentru aceasta, puterea politica trebuie sa purceada la consacrarea legislativa a interesului public si a limitelor actiunii administratiei publice.

Si totusi, formularea "presteaza servicii publice" are un sens mai larg decat prestarea propriu-zisa a activitatilor de interes public, incluzand si autorizarea desfasurarii unor activitati de catre persoanele private. Dar ridicarea unor nevoi speciale la rangul de interes public presupune, logic, consacrarea legislativa a obiectului si a limitelor actiunii administratiei publice, fara aceasta nefiind in prezenta interesului public.

In acest sens, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ a propus si nuantarile necesare pentru notiunea de interes public, oferind o definitie generala a acestuia, in sensul ca acesta vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatii publice.

Concomitent vom retine si cele doua definitii care definesc interesul legitim privat (posibilitatea de a pretinde realizarea unui interes individual) si interesul legitim public (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat in colective, al unui drept public).

Pentru a conchide, apreciem ca toate cele trei definitii ale acestor concepte de sine-statatoare reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emise in scopul dezvoltarii textelor constitutionale si al conturarii sferei administratiei publice, iar notiunea de interes public este importanta pentru a contura temeiul juridic al atacarii actului in contenciosul administrativ.