Fundamentul juridic al recursului administrativ

Fundamentul juridic al recursului administrativ

Fundamentul juridic al recursul administrativ se gaseste in dreptul de petitionare al cetatenilor, drept prevazut de majoritatea constitutiilor sau legislatiilor moderne, si in principiul de drept administrativ al revocarii actelor administrative.

Potrivit dreptului de petitionare , cetatenii se pot adresa autoritatilor publice prin petitii, formulate in numele semnatarilor iar autoritatea publica este obligata sa le raspunda in termenele prevazute de lege (art.4 7 al Constitutiei revizuite). Prin a 757b15h semenea petitii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petitionar ilegal.

Este de principiu, pe de alta parte, ca un act administrativ poate fi revocat de catre organul emitent sau de catre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor

Recursul administrativ, chiar daca se intemeiaza pe dreptul de petitionare, nu se confunda cu simplele cereri adresate administratiei, fundamentate si ele pe dreptul de petitionare. In cazul recursul administrativ ne aflam in prezenta unui litigiu, in care se contesta o decizie explicita sau implicita a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existenta unui litigiu, insa, provocand administratia sa raspunda, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacata cu recurs administrativ.

Tipuri de recurs administrativ

Recursul administrativ poate fi prevazut de un text legal sau neprevazut de vreun text de lege. La randul lor, recursurile prevazute de lege se impart in recurs administrativ propriu-zis si recurs administrativ cu caracter jurisdictional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevazute de lege) sunt: recursul gratios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu si recursul de tutela.

Recursurile neprevazute de lege sunt facultative, in timp ce cele prevazute de lege pot fi facultative sau obligatorii.

Recursul administrativ neprevazut de un text legal (recursul de drept comun) isi gaseste totusi temeiul juridic intr-o lege, fie legea fundamentala, fie o lege ordinara, care prevede dreptul fundamental al cetatenilor la petitionare.

Existenta sa este considerata ca implicita, derivand din insasi organizarea administrativa , si este suficient ca legiuitorul sa nu-l interzica expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei cai de recurs poate fi facuta in mod expres (expressis verbis), si anume stipuland ca actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativa, ci doar pe cale jurisdictionala, fie implicit, prin precizarea ca actul este definit din punct de vedere al procedurii administrative.

Recursul de drept comun poate fi exercitat oricand, si poate viza atat aspecte de legalitate, cat si aspecte de oportunitate. El este intotdeauna facultativ, si in principiu, nu are influenta asupra termenului de recurs jurisdictional. In sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instantei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie inainte, fie in acelasi timp, fie dupa recursul jurisdictional, insa numai recursului administrativ introdus in termenul de exercitare a recursului jurisdictional i se recunoaste de catre jurisprudenta efectul prorogarii acestui termen.

In sustinerea recursului se pot invoca, de asemenea, atat motive de fapt, cat si de drept, sau se poate apela pur si simplu la bunavointa administratiei.

In ceea ce priveste persoana fizica sau juridica care are deschisa calea acestui recurs, orice persoana interesata poate sa-l exercite, chiar daca nu-i este adresat.

Recursul administrativ neprevazut de texte legale exista, incontestabil, in aproape toate sistemele de drept administrativ, si este consacrat de multe ori de jurisprudenta, care-i ataseaza diferite efecte juridice. El poate fi recurs gratios, recurs ierarhic sau recurs de tutela, precum si recurs impropriu.

Desi nu exista un text care sa-l prevada, recursului de drept comun ii sunt aplicabile regulile recursului facultativ, si ii sunt atasate efectele acestuia.

Recursul administrativ prevazut de lege poate fi conditionat de aceasta, intr-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin conditii referitoare la petitionar, sau poate fi redus in privinta obiectului sau doar la aspecte de legalitate a actului administrativ.

La randul sau, recursul prevazut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. In cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, solutionare si atacare nu este reglementata amanuntit, regulile care-l guverneaza fiind de natura jurisprudentiala si destul de laxe. Reclamantul nu trebuie sa dovedeasca existenta unui interes, nu este tinut sa respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat.

In cazul recursului obligatoriu insa, mai intalnite sunt doua situatii: a)legea prevede doar ca recursul jurisdictional sa fie precedat de un recurs administrativ, si b) de regula, legea reglementeaza si o procedura de derulare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivarii solutiei. Se ataseaza astfel recursului administrativ un caracter quasi - jurisdictional. Formalismul acesta se explica prin faptul ca, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar sa usureze munca judecatorului, fiind procedura exclusiv pre-contencioasa, recursul obligatoriu este si o procedura para-contencioasa, care impiedica, in cazul in care nu este efectuata, sesizarea judecatorului.

In cazul in care particularul adreseaza o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflam in prezenta recursului gratios. In unele cazuri recursul gratios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativa constituie ,,ultima treapta a ierarhiei administrative".

Daca cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresata organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Daca, dimpotriva, cererea este adresata unui organ cu atributii de control intr-un anumit domeniu, dar care nu este, in ierarhia administrativa, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflam in prezenta recursului ierarhic impropriu.

O alta forma de recurs administrativ este recursul de tutela. Acesta se adreseaza autoritatii administrative insarcinate cu controlul deciziilor administratiei publice descentralizate (de regula prefectul), care insa are dreptul de a hotari liber declansarea controlului de tutela.

Tutela administrativa are doua forme : prima, mai dura, da dreptul autoritatii de tutela sa anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ.

In principiu, recursul facultativ poate fi formulat in orice forma, scrisa sau verbala, in acest ultim caz functionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului si o va inmana recurentului. Cererea nu trebuie motivata, este suficient doar sa rezulte din cuprinsul ei ca petitionarul este nemultumit de decizia atacata.

Recursul obligatoriu, insa, trebuie sa contina in plus anumite precizari, si anume: petitionarul va preciza daca solicita anularea actului sau modificarea lui, si in ce limite, precum si motivele pe care se intemeiaza recursul.

O alta deosebire intre recursul facultativ si recursul obligatoriu este data de faptul ca, in rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercita o competenta pur administrativa, in timp ce in al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdictionala.

Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adica poate fi exercitat indiferent de existenta unui text legal care sa-l prevada.

Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se degaja in primul rand din afirmarea autonomiei sale fata de recursul jurisdictional, care lasa administratilor optiunea intre: sesizarea directa a tribunalului administrativ si recursul prealabil, urmat, in caz de respingere sau de tacere a administratiei, de sesizarea directa a aceluiasi tribunal, optiune care implica suspendarea termenului de recurs jurisdictional pe durata solutionarii recursului administrativ. Acest caracter este recunoscut recursului gratios, celui ierarhic si recursului de tutela.

Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, in mod explicit sau implicit. Excluderea implicita poate rezulta, spre exemplu, si din faptul ca este organizat un recurs obligatoriu.

De asemenea, el poate fi reglementat printr-o lege, in mai mare sau mai mica masura; de exemplu prin O. G. nr. 27/2002 privind activitatea de solutionare a petitiilor. In acest fel nu dispare caracterul de drept comun, conditiile de exercitare a recursului fiind stabilite numai pentru ca acesta sa primeasca, in mod obligatoriu, un raspuns din partea administratiei. Nerespectarea conditiilor de exercitare duce la exonerarea de raspundere a administratiei in cazul lipsei unui raspuns; de fapt, prin lege este reglementata mai mult activitatea de solutionare a recursului de catre administratie, nu exercitarea acestuia de catre reclamant, care este destul de facila.

Relatia recurs administrativ - recurs jurisdictional

Recursul administrativ are un regim juridic distinct si nu poate fi confundat cu recursul jurisdictional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de solutionare a litigiilor administrative in principiu separate si independente, primul se adreseaza administratiei active, pe cand al doilea este adresat jurisdictiei administrative independente sau instantelor judecatoresti.

In sistemul de drept roman in care recursul administrativ este considerat o etapa prealabila obligatorie sesizarii instantelor de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judecatorul decat daca au folosit in prealabil calea administrativa de atac; legea prevede ca o conditie de exercitare a recursului jurisdictional efectuarea recursului administrativ.

Organizarea recursului administrativ depinde de rolul si locul care-i este asigurat in raport cu controlul contencios. Cele doua cai de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, in acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis decat in contra actelor administrative devenite definitive dupa epuizarea cailor de atac administrative.

Totodata, recursul administrativ este guvernat de reguli mai putin stricte decat cel contencios. Garantiile esentiale oferite administratilor care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : daca se acorda o importanta mare recursului jurisdictional, acesta va fi organizat astfel incat sa protejeze drepturile si libertatile administratilor, recursul administrativ fiind neglijat, daca insa recursul jurisdictional nu priveste intreaga activitate administrativa, consacrand limite multiple in exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atentie sporita, fiind reglementata mai amanuntit si oferind mai multe garantii administratilor.

Recursurile adminstrativ - jurisdictionale: Act administrativ - jurisdictional, recurs administrativ - jurisdictional, autoritate administrativ - jurisdictionala

Actul administrativ jurisdictional a fost definit ca ,,acel act prin care organe facand parte din sistemul administratiei de stat solutioneaza litigii prin hotarari investite cu o stabilitate asemanatoare puterii lucrului judecat si susceptibile de a fi executate prin forta de constrangere a statului, acte a caror elaborare are la baza principiile independentei in rezolvare si al contradictorialitatii.

Actul administrativ - jurisdictional este emis in urma solutionarii recursului administrativ - jurisdictional,  adica a cererii adresate de particularii unei autoritati administrative cu atributii jurisdictionale. Legea este cea care confera atributii jurisdictionale unei autoritati administrative.

Recursurile administrativ-jurisdictionale reliefeaza mentinerea, in dreptul administrativ roman, si a sistemului administratorului judecator, alaturi de cel al contenciosului administrativ infaptuit de instantele judecatoresti.

Profesorul A. Iorgovan afirma ca ,,orice solutionare a unei cai de atac care obliga organul administrativ sa citeze sau sa asculte cel putin o parte si sa dea apoi o hotarare motivata, evoca, in esenta, o jurisdictie administrativa."

S-a constatat ca ,,sarcina de a stabili cazurile in care actele administratiei dobandesc un caracter jurisdictional si, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este usoara." Aceasta deoarece procedura de elaborare a actelor adminstrativ-jurisdictionale este mai putin amanuntita decat procedura civila, iar uneori ea se reduce la cateva dispozitii de principiu. De asemenea, chiar daca are elemente asemanatoare cu procedura judiciara, ea este de obicei foarte putin diferita de procedura administrativa obisnuita, de emitere a actelor administrative propriu-zise au de solutionare a recursului ierarhic.

Totodata, actul administrativ-jurisdictional are un caracter de exceptie, in sensul ca intervine doar in cazuri riguros precizate de lege , in anumite materii si ca este susceptibil de a fi atacat in contencios administrativ general dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale.

Natura juridica a cererilor adresate de particulari autoritatilor administrative cu caracter jurisdictional, in temeiul dispozitiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdictional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ, sub sanctiunea decaderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizarii acestei instante.

Contestarea in justitie a actelor emise de rezolvarea recursurilor administrativ-jurisdictionale este reglementata prin art. 6 (alin. 2) din Legea nr. 554/2004, conform caruia ,,actele administrative - jurisdictionale - cu exceptia celor prevazute la art. 5 (alin. 1) si a celor din domeniul contraventiilor - pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ - jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Inaltei Curti de Casatie si Justitie".