Instantele judecatoresti competente sa judece actiunile de contencios administrativ si modalitatile de solutionare ale acestor actiuni

Instantele judecatoresti competente sa judece actiunile de contencios administrativ si modalitatile de solutionare ale acestor actiuni

Sectiunea I

1. Instantele judecatoresti competente sa judece actiunile in contencios administrativ

Legea 554/2004 da instantelor judecatoresti ordinare competenta solutionarii actiunilor de contencios administrativ facand aplicarea unei vechi traditii juridice existente in tara noastra datorita prestigiului de care s-a bucurat justitia in opinia publica: astfel se confera puterii judecatoresti rolul solutionarii plangerilor celor vatamati in drepturile lor prin actele administrative. Statutul magistratilor, prestanta si probitatea profesionala si morala a judecatorilor constituie o conditie primordiala a realizarii sarcinilor de ocrotitor al drepturilor cetatenilor pe care le are institutia contenciosului administrativ.

Legea 29/1990 a stabilit, de la inceput, ca instante de fond pentru solutionarea actiunilor de contencios administrativ, tribunalele judetene, tribunalul municipiului Bucuresti. Tinand seama de particularitatile dreptului aplicabil in solutionarea acestor actiuni, care necesita o anumita specializare pentru magistratii care judeca cauzele respective, legea stabileste infiintarea unor sectii speciale de contencios administrativ, la tribunalele judetene, la curtile de apel si la Curtea Suprema.

Existenta unor sectii speciale nu inseamna infiintarea unor tribunale speciale de contencios administrativ. Contenciosul administrativ revine puterii judecatoresti si se realizeaza prin instantele de drept comun care au - intre celalalte sectii - si sectii de contencios administrativ.

Judecatorii care functioneaza la aceste sectii fac parte din corpul judecatoresc care alcatuiesc tribunalele de resort si Curtea Suprema de Justitie.

Distribuirea competentei la diferitele instante de contencios administrativ se face in felul urmator: Potrivit art. 2 (c), cod pr. civ., Tribunalele judeca in prima instanta procesele si cererile in materie de contencios administrativ, in afara de cele date in competenta curtilor de apel. Este o determinare generica a cauzelor de contencios administrativ care intra in competenta tribunalelor, indiferent de autoritatile administrative care au emis actele contestate.

Sunt exceptate autoritatile administrative stabilite in mod expres de art. 3 p. l. al codului de procedura civila, ale caror acte administrative pot fi contestate in fata curtilor de apel.

Potrivit acestui articol, curtile de apel judeca in prima instanta procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele de competenta autoritatilor publice centrale, ale prefecturilor, ale serviciilor publice descentralizate la nivel judetean, ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, ale autoritatilor publice judetene si ale Municipiului Bucuresti.

Textul mentioneaza diferite categorii de autoritati administrative ale caror acte (administrative) sunt supuse controlului judecatoresc in fata curtilor de apel. De remarcat ca articolul citat din Codul de procedura civila nu specifica natura actului contestat, folosind pur si simplu termenul de act. Este o defectiune de redactare a textului si nu singura. Se subintelege insa ca este vorba de acte administrative, deoarece articolul citat stabileste competenta curtilor de apel "in materie de contencios administrativ".

Notiunea contenciosului administrativ se intrebuinteaza, in aceasta reglementare, in sens material, ca litigiu intre administratie si administrati datorita unui act administrativ, si in sens formal - procedural, ca litigiu dedus judecatii instantelor mentionate, dupa procedura stabilita de Legea 29/1990.

Cu privire la categoriile de autoritati administrative ale caror acte sunt supuse judecatii curtilor de apel, vom face cateva observatii.

A Actele administrative de competenta autoritatilor administratiei publice centrale. In aceasta categorie intra toate organele administratiei publice centrale, incepand cu guvernul si continuand cu ministerele si celelalte organe centrale ale administratiei de specialitate si cu autoritatile administrative autonome.

B Actele administrative ale prefecturilor. Termenul prefectura folosit de lege evidentiaza importanta notiunii organului administratiei publice ca institutie publica. In aceasta calitate, folosind competenta stabilita de lege, institutia publica actioneaza ca autoritate administrativa prin organele sale, unipersonale si colegiale. In numele prefecturii sunt emise diferite acte administrative de prefect, dar si d 252g64c e alti titulari de functii din sistemul de organizare al acestei institutii publice.

Toate aceste acte administrative sunt supuse controlului curtilor de apel pe calea actiunii in contencios administrativ.

C Actele administrative ale serviciilor publice descentralizate la nivel judetean, ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale. De aceasta data, legiuitorul foloseste alt termen pentru a desemna autoritatile administrative ale caror acte administrative pot fi atacate in fata curtilor de apel. Aceste autoritati administrative sunt denumite serviciile publice descentralizate la nivel judetean.

Termenul serviciu public nu este bine ales pentru ca evoca prestatiunea unei institutii publice, in timp ce actul administrativ evoca autoritatea acesteia. De aceea, pentru unitatea de determinare a organelor care emit acte administrative ar trebui folosit termenul autoritate administrativa, pe care il intrebuinteaza legea contenciosului administrativ.

Ceea ce caracterizeaza aceste autoritati administrative este dependenta lor de ministere si alte organe centrale, fiind organe deconcentrate in teritoriu, nu descentralizate. Termenul descentralizare are o alta semnificatie juridica fiind legat de organizarea administratiei publice locale pe baza principiului autonomiei locale.

D Actele administrative ale autoritatilor publice judetene si ale municipiului Bucuresti .

De data aceasta, textul de lege mentionat nu mai foloseste termenul serviciu public si recurge la acela de "autoritati publice judetene si ale municipiului Bucuresti".

Se pune, in mod firesc, intrebarea daca la acest nivel, judetean si municipal, nu exista servicii publice care sa emita acte administrative care sa poata fi contestate in justitie si acesta mai ales in municipiul Bucuresti. La nivelul judetelor si municipalitatii bucurestene, exista astfel de servicii publice, de exemplu, regiile autonome, care emite acte administrative cenzurabile de catre instantele judecatoresti pe calea actiunii in contencios administrativ.

Actele administrative emise de aceste servicii publice se bazeaza pe competenta pe care o aude a organiza executarea legii legitimandu-se, in aceasta privinta, ca autoritati administrative. Pornind de la aceste constatari credem ca in aceasta categorie, de emitenti ai actelor administrative, sunt cuprinse consiliile judetene precum si toate organizatiile (institutiile) care li se subordoneaza. De asemenea, in cazul municipiului Bucuresti avem primaria impreuna cu consiliul local si primarul general, precum si serviciile de specialitate pe care le are si care, laolalta, alcatuiesc municipalitatea bucuresteana.

La acestea trebuie adaugate, ca entitati juridice distincte dar legate de municipalitate, primariile de sector si serviciile publice ale orasului. Remarcam, cu acest prilej, necesitatea considerarii primariei ca institutie publica cu competenta de organizare a executarii legii prin acte administrative. Nu este firesc sa fie atribuita o astfel de calitate prefecturilor, iar primariile sa n-o aibe.

Din analiza celor doua modalitati de stabilire a competentei instantelor de contencios administrativ, metoda enumerarii prezinta cele mai mari dificultati. Dificultatile se datoreaza, in mare masura, absentei codificarii dreptului administrativ si a multitudinii formelor organizatorice in care se realizeaza activitatea de organizare a executarii legii.

Cea de a doua modalitate, aceea a determinarii globale a competentei, este mai avantajoasa pentru ca se foloseste un criteriu cu ajutorul caruia se grupeaza toate litigiile, sau marea lor majoritate, care revin unor categorii de instante judecatoresti. Asa este cazul competentei pentru tribunale. Articolul 2 (c) codul de procedura civila arata ca aceste instante judeca procesele si cererile de contencios administrativ in afara de cele date in competenta curtilor de apel. Cele doua criterii se imbina.

Tot ceea ce se filtreaza prin competenta ce revine curtilor de apel, prin enumerare, trece global in competenta tribunalelor. In felul acesta se reuseste decongestionarea curtilor de apel, mai putine la numar, deplasand competenta, in materie de contencios administrativ, in favoarea tribunalelor.

Mai trebuie sa mentionam insa si un alt avantaj de stabilire a competentei cu ajutorul metodei globale, si anume, posibilitatea care se ofera doctrinei juridice si jurisprudentei de a-si fauri tezaurul doctrinar de care are nevoie codificarea dreptului administrativ.

Intr-adevar, practica judecatoreasca si doctrina juridica vor reusi, astfel, sa elaboreze acele notiuni fundamentale cu ajutorul carora se realizeaza contenciosul administrativ. In aceasta privinta, trei astfel de notiuni credem ca trebuie sa fie fundamentale - si anume: Notiunea de competenta a organizarii executarii legii, notiunea autoritatii administrative si corolarul acestora notiunea actului administrativ.

Legea 554/2004 prevede ca litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei, se solutioneaza, in fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se solutioneaza, in fond, de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

2. Conditia folosirii prealabile a controlului administrativ inaintea introducerii actiunii in justitie

Inainte de a se adresa tribunalului, reclamantul are obligatia de a folosi recursul administrativ gratios solicitand autoritatii administrative care a emis actul administrativ, sau care a respins expres sau tacit pretentia sa juridica, satisfacerea cererii sale. Termenul in care se exercita acest recurs administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres ori, in cazul tacerii administratiei, de la expirarea termenului in care aceasta avea obligatia sa rezolve cererea. In lipsa acestui termen, legea fixeaza un termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii.

Legea prevede si posibilitatea folosirii recursului administrativ ierarhic la autoritatea superior ierarhica celei emitente a actului administrativ. In cazul in care reclamantul a optat pentru acest recurs administrativ, el are obligatia de a astepta raspunsul autoritatii administrative sesizate timp de 30 de zile, dupa care va putea sesiza tribunalul cu actiunea in contencios administrativ.

Procedura administrativa prealabila era prevazuta, in acelasi mod, si de Legea 1/1967 si are aplicatiunea si in contenciosul altor tari, ca de pilda Austria. Aceasta procedura prezinta avantajul rezolvarii mai rapide si necostisitoare a litigiului juridic si da posibilitatea reclamantului sa-si apere dreptul sau invocand orice motive, nu numai pe cele de legalitate, ci si pe cele de oportunitate, iar administratiei ii da posibilitatea sa-si reconsidere activitatea lichidand litigiul juridic prin rezolvarea favorabila a problemei.

3. Formularea actiunii in contencios administrativ

Dupa indeplinirea procedurii de control administrativ in termenele aratate, se poate formula actiune in justitie in termen de cel mult 1 an de la emiterea actului administrativ. Legea 1/1967 prevedea un termen si mai scurt, si anume, 6 luni.

Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea nici un termen considerand ca aceste actiuni pot fi intentate oricand. Fiind pusa la indemana celui vatamat in dreptul sau, actiunea in justitie s-ar cuveni sa poata fi folosita de reclamant atunci cand are interesul sa o faca.

Actiunea in contencios administrativ se introduce la tribunalul judetean, al municipiului Bucuresti, sau al Sectiei de contencios administrativ al Curtii de Apel, in circumscriptia in care domiciliaza reclamantul. Deci, la judecata, ca parata, administratia este chemata la instanta de domiciliu a reclamantului.

Reclamantul va putea cere, in actiunea sa, anularea actului administrativ, nerecunoasterea dreptului pretins, repararea pagubei suferite prin incalcarea drepturilor pe care legea i le recunoaste si pe care autoritatea administrativa i le-a incalcat (art.1).

In sprijinul actiunii sale, reclamantul are obligatia de a depune actul pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii administrative prin care i se comunica refuzul prestatiei juridice. In cazul in care n-a primit nici un refuz la cerere, va depune la dosar copia cererii certificata cu originalul (art. 8).

In cazul in care reclamantul nu are actul administrativ, sau acest act nu a fost dat in forma orala, se pune problema daca aceste actiuni se pot deschide numai impotriva actelor administrative, scrise sau si a celor orale.

Actele administrative, dupa cum se stie, din punct de vedere al formei pot fi scrise, orale si implicite. In formularea pe care o face Legea 554/2004, am vazut existenta actului administrativ in varianta sa scrisa si cea implicita. Se pune problema deci, daca actiunea in contencios administrativ este admisa si in cazul formei orale de act administrativ.

Considerand ca legiuitorul, mentinand posibilitatea folosirii actiunii in contencios administrativ impotriva actelor administrative prin care se incalca drepturile persoanelor fizice si juridice, nu a facut nici o diferenta privitoare la forma in care sa se manifeste vointa juridica pe care o cuprind aceste acte. Prin urmare, prevederile art. 8 (referitoare la copia dupa actul administrativ pe care trebuie s-o depuna reclamantul la introducerea actiunii), sunt de ordin procedural si se refera numai la actele administrative scrise.

Aceasta nu inseamna ca nu se poate formula actiunea in contencios administrativ si impotriva actelor administrative verbale.

In cazul acestor acte verbale, ca si atunci cand reclamantul nu are actul administrativ pe care sa-l comunice, de urgenta, actul atacat impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei, intre care si referirea la modalitatea orala a existentei actului administrativ contestat.

In acelasi mod procedeaza instanta de judecata, potrivit Legii 554/2004, si in cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept pe care il are reclamantul potrivit legii.

Indeplinirea acestei cereri a instantei de judecata este asigurata prin prevederea Legii contenciosului administrativ dupa care conducatorul autoritatii administrative parate va fi obligat sa plateasca statului, cu titlu de amenda, o suma de bani pentru fiecare zi de intarziere nejustificata a trimiterii documentelor cerute.

Actiunea se timbreaza, potrivit legii pentru actiunile cu caracter patrimonial sau nepatrimonial.

Introducerea actiunii nu suspenda executarea actului administrativ contestat. Totusi, instanta de judecata sesizata, in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unor pagube iminente, la cererea reclamantului poate dispune suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii. Cererea de suspendare se solutioneaza de urgenta, chiar si fara citarea partilor, iar hotararea pronuntata este executorie de drept.

4. Judecarea actiunii de contencios administrativ

Judecarea actiunii de contencios administrativ se face in sedinta publica. Judecarea cauzelor de contencios administrativ se face de urgenta; termenele pe care le implica solutionarea acestor cauze trebuie sa fie mai scurte, astfel incat sa fie rezolvate intr-un timp rezonabil. Fara astfel de prioritate a judecatii, de multe ori, solutionarea litigiului juridic nu mai prezinta utilitate pentru apararea drepturilor celor administrati.

In afara de normele procedurale speciale, instituite prin legea contenciosului administrativ, au aplicatie in desfasurarea activitatii instantelor judecatoresti, cu privire la solutionarea actiunilor de contencios administrativ, dispozitiile cuprinse in Codul de procedura civila.

Actiuni in justitie pot fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat actul, atunci cand se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat, sau pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativa (art.13, alin. 1).

In afara de functionarul chemat in justitie, in conditiile mai sus mentionate, poate fi chemat in garantie superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa semneze actul administrativ a carui ilegalitate face obiectul cauzei (art. 134, alin. 2).

In afara de aceste dispozitii procedurale speciale, prevazute de lege baza dispozitiilor Codului de procedura civila, la procesele care privesc cauzele de contencios administrativ mai pot participa, ca interventii, toti cei care dovedesc un interes in judecarea cauzelor respective.

5. Solutionarea actiunilor in contencios administrativ

Problema centrala a solutionarii cauzelor de contencios administrativ graviteaza in jurul legalitatii actelor administrative fie ca este vorba de manifestarea de vointa juridica prin care apare o situatie juridica noua si prin aceasta se incalca drepturile reclamantului, fie ca aceste acte se refera la refuzul expres sau tacit al unor pretentii juridice referitoare la realizarea unor drepturi recunoscute de lege in favoarea persoanei fizice sau juridice care are calitatea de reclamant.

Deci, sarcina reclamatiilor este aceea de a demonstra, in fata instantei de judecata, ilegalitatea actului administrativ si incalcarea drepturilor recunoscute de lege. Instanta isi va intemeia hotararea pe constatarea ilegalitatii actului contestat si va lua masurile care se impun pentru restabilirea legalitatii incalcate.

In legatura cu aceasta cerinta (a legalitatii actului administrativ si reclamarea ilegalitatii si dispunerii masurilor care se impun pentru repunerea in drepturi a celui vatamat) vom mentiona, foarte pe scurt cauzele de ilegalitate ale actelor administrative in actiunile de contencios administrativ.

a. Incalcarea regulilor de drept si a principiilor de drept de catre autoritatea administrativa care a emis actul contestat

Emitand actul administrativ, sau refuzand pretentia juridica a unui subiect de drept, autoritatea administrativa trebuie sa se conformeze dispozitiilor cuprinse in lege si in actele emise pe baza si in executarea legii.

Examinand legalitatea actelor administrative, instanta de contencios administrativ va cerceta daca actul administrativ contestat este conform cu legea, in sensul strict al cuvantului, ca act care emana de la puterea legiuitoare.

De multe ori insa, actele administrative sunt emise in baza unor reglementari juridice care provin de la autoritatile administrative si care sunt facute pe baza si in executarea legii.

Legalitatea actului administrativ care se intemeiaza pe aceste norme juridice va fi apreciata in raport cu aceste reglementari tinandu-se seama de obligatia respectarii legii la emiterea acestor acte juridice.

Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusa din constatarea ilegalitatii actului normativ pe care se intemeiaza.

Ilegalitatea actului administrativ poate sa rezulte din incalcarea principiilor de drept inscrise in Constitutie, ori in legea ordinara, sau a celor care sunt consacrate de doctrina si de jurisprudenta.

Asa, de exemplu, incalcarea principiului dreptului de aparare, sau aceluia al egalitatii cetatenilor, prevazuta de legea constitutionala, constituie motiv de ilegalitate a actelor administrative.

In absenta reglementarilor legale, instanta poate aprecia legalitatea actelor administrative pe baza unor principii ale dreptului administrativ consacrate in doctrina si jurisprudenta, cum este principiul revocabilitatii, sau acela al intrarii in vigoare a actelor administrative.

In actiunile de contencios administrativ, judecatorul isi poate formula hotararea pornind de la reguli care nu exista intr-un text scris, dar care sunt necesare pentru rezolvarea litigiului dedus in fata instantei.

b. Incalcarea regulilor de competenta in emiterea actelor administrative

Incalcarea regulilor de competenta in emiterea actelor administrative constituie, de asemenea, cauza ilegalitatii actelor administrative.

Emiterea actelor administrative trebuie sa se faca in cadrul unor reguli care le asigura legalitatea, incalcarea acestor reguli putand fi temeiul actiunii in contencios administrativ.

Astfel, in primul rand se urmareste ca autoritatile administrative sa se intemeieze pe dispozitiile legii, sau a principiilor de drept, atunci cand emit actele administrative.

In aceasta privinta exista o competenta legala pe care o au autorii actelor administrative sa se intemeieze pe dispozitiile legii, sau a principiilor de drept, atunci cand legea, sau actele emise pe baza si in executarea legii le prescriu.

Titularul competentei nu poate avea niciodata o putere discretionara in materie de competenta. Legat de aceasta chestiune facem, si de aceasta data, referire la actele exceptate de la actiunea in contencios administrativ care sunt supuse, totusi, controlului judecatoresc sub aspectul utilizarii legale a competentei si cu privire la existenta circumstantelor exceptionale in care aceste acte sunt emise.

De asemenea, competenta in emiterea actelor administrative trebuie utilizata cu o anumita motivare si urmarind totdeauna un scop care vizeaza realizarea interesului general. Ilegalitatea actului administrativ poate rezulta din motivul de fapt sau de drept, precum si din mobilul acestor acte.

Emitentul actelor administrative, folosind competenta pe care o are, va trebui sa tina seama si de alte competente. Aceasta este situatia in care emitentul actului administrativ isi subordoneaza competenta unei alte competente.

Legalitatea actului administrativ este conditionata de masura in care autorul sau a tinut seama de avizul conform al altei autoritati administrative. In aceasta privinta, am mentionat ca avizul conform nu are valoarea unui act administrativ, pentru ca nu produce efecte juridice ale actelor administrative. Deci, singular nu poate face obiectul actiunii in contencios administrativ.

Examinat insa impreuna cu catul administrativ a carui emitere este conditionata de avizul conform, dar se poate discuta legalitatea avizului conform numai in legatura cu actul administrativ care face obiectul actiunii in contencios administrativ.

In sfarsit, utilizarea competentei se cerceteaza si sub aspectul subordonarii acesteia, fata de anumite reguli de procedura pe care le instituie diferite norme juridice.

In aceasta privinta, un rol deosebit il au avizele consultative, facultative sau obligatorii care sunt cerute de autorii actelor administrative.

Examinata din acest punct de vedere, utilizarea competentei in emiterea actelor administrative poate sa releve ilegalitatea acestora, dupa cum sunt respectate sau nu regulile de procedura pe care trebuie sa le urmeze titularii competentelor atunci cand folosesc actul administrativ.

Solutionarea actiunilor in contencios administrativ, pe baza cercetarii legalitatii actelor administrative, pune problema nulitatii ca modalitate de inlaturare a legalitatii acestor acte.

In aceasta privinta, doctrina si jurisprudenta a retinut existenta nulitatii absolute, in cazul incalcarii unor reguli juridice de fond sau de forma care sunt esentiale pentru actele administrative. Dar sunt si reguli juridice a caror incalcare nu atrage decat nulitatea relativa. Astfel este cazul normelor juridice care prevad anuntarea temei pentru o proba de concurs cu 24 de ore inainte de concurs.

Nerespectarea acestor norme juridice nu poate fi considerata esentiala, pentru desfasurarea concursului, daca participantii nu invoca nulitatea.

Sectiunea II

1. Hotararea judecatoreasca in actiunile de contencios administrativ

In conformitate cu dispozitiile art. 1 din Legea 554/2004, reclamantul poate cere instantei judecatoresti competente, atunci cand se considera vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei pretentii juridice, sa i se rezolve cererea referitoare la un drept recunoscut de lege si repararea pagubei care i-a fost cauzata.

Urmeaza de aici ca instanta va avea de cercetat existenta dreptului subiectiv care apartine reclamantului si ilegalitatea actului administrativ prin care se incalca acest drept.

Constatand aceste doua elemente in practicarea hotararii, instanta de judecata, in dispozitivul hotararii, potrivit Legii 554/2004, va putea decide anularea actului ilegal si repunerea in drepturi a reclamantului. In acest fel, suntem in fata unui contencios de plina jurisdictie si de anulare, instanta judecatoreasca avand competenta deosebit de larga in controlul legalitatii actelor administrative, net superioara fata de reglementarile Legii 1/1967 si chiar fata de cele cuprinse in Legea contenciosului administrativ din 1925.

In dispozitivul hotararii, instanta de judecata poate decide, in conformitate cu dispozitiile Legii 554/2004, urmatoarele:

Anularea totala sau partiala a actului administrativ si recunoasterea   dreptului pretins

Autoritatea administrativa parata poate fi obligata sa modifice actul administrativ contestat sau chiar sa-l inlocuiasca prin alt act. De asemenea, instanta poate obliga autoritatea parata sa emita un alt act administrativ, ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice inscris pentru realizarea dreptului pretins de reclamant.

Ceea ce este nou si remarcabil in reglementarea Legii 554/2004 privind realizarea contenciosului administrativ de anulare, este dispozitia mentionatei legi, care arata ca "instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii".

In emiterea actelor administrative, dupa cum am aratat mai sus, autoritatea administrativa poate fi subordonata altor competente, precum si unor reguli de procedura.

In cadrul acestor subordonari, in procesul administrativ pot aparea acte administrative si operatiuni care stau la baza emiterii actului supus judecatii.

Problema care se pune este aceea de a sti daca acest drept, de anulare, pe care il are instanta de judecata priveste si actele administrative cu caracter normativ in baza carora a fost emis actul dedus judecatii, sau numai actele cu caracter individual. Din felul in care este redactat textul citat din Lege nu rezulta, credem, o asemenea restrictie deoarece se refera la acte si operatiuni administrative "care au stat la baza emiterii actului supus judecatii", prin aceasta intelegandu-se orice act administrativ, fie ca este individual ori are caracter normativ, conditia fiind aceea de a fi stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

Legea 1/1967, art. 9, limiteaza competenta instantei de judecata la anularea totala sau partiala a actului administrativ contestat, la obligarea paratului sa emita un act administrativ sau sa elibereze un certificat sau inscris si sa se pronunte asupra despagubirilor cerute, atat si nimic mai mult.

In continuare art. 9 din Legea 1/1967 se arata, in aliniatul al treilea, posibilitatea examinarii legalitatii actului administrativ normativ in baza caruia a fost emis actul administrativ contestat. Constatand ca dispozitia din actul normativ pe baza caruia a fost emis actul administrativ contestat "este in concordanta cu legea", tribunalul in fata caruia hotararea ramane definitiva, trebuia sa comunice copia hotararii judecatoresti in cauza organului administratiei de stat care a emis actul normativ respectiv. Deci instanta, pe calea exceptiei de ilegalitate, constata numai aceasta "neconcordanta" a actului administrativ normativ cu legea si nu se poate pronunta in nici un fel asupra legalitatii acestui act.

Legea 29/1990, in art. 11, care reglementeaza competenta instantei de solutionare a cauzei, prevede ca aceasta este "competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor si operatiilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii". O astfel de dispozitie nu exista nici in Legea contenciosului administrativ din 1925.

De aceea consideram ca atributia conferita instantei judecatoresti de catre Legea 554/2004, la care ne-am referit mai sus, este deosebit de importanta pentru caracterizarea contenciosului administrativ reglementat de aceasta lege, conferindu-i o particularitate speciala in raport cu alte sisteme de contencios administrativ.

In legatura cu aceasta atributie a instantei de judecata ne putem intreba ce se poate hotari in cazul constatarii ilegalitatii actelor si operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. Astfel, daca sunt acte individuale si operatiuni ilegale care se refera numai la actul administrativ contestat, constatarea ilegalitatii acestora echivaleaza cu anularea lor.

In cazul in care constatarea ilegalitatii actului se refera la o anumita dispozitie dintr-un act administrativ normativ, desigur ca instanta se va pronunta numai asupra legalitatii acestei dispozitii, cu aplicatie directa asupra actului administrativ contestat si nu va putea sa anuleze actul administrativ normativ care cuprinde respectiva dispozitie.

Prin hotarare judecatoreasca, instanta de contencios administrativ, in cadrul atributiilor de plina jurisdictie cu care este instituita, constatand incalcarea unui drept sau refuzul unei pretentii referitoare la un drept recunoscut de lege reclamantului, va putea sa decida si alte modalitati de restabilire a legalitatii, ca de pilda, reintegrarea in functie, sau inscrierea la un concurs de la care reclamantul a fost respins s. a..

Despagubirea reclamantului pentru daunele materiale si morale suferite

Despagubirea reclamantului pentru daunele materiale si morale suferite, prin actul administrativ ilegal sau prin refuzul satisfacerii pretentiei privitoare la un drept recunoscut de lege intra, de asemenea, in atributiile de plina jurisdictie pe care le are instanta de judecata potrivit Legii 554/2004.

In aceasta privinta exista importante deosebiri fata de reglementarile pe care le facea Legea 1/1967.

Reclamantul are dreptul de a cere despagubiri atat pentru daunele materiale cat si pentru cele morale, ca urmare a dreptului incalcat prin actul administrativ sau refuzul satisfacerii pretentiei juridice privitoare la un drept recunoscut de lege: ori, in conditiile Legii 1/1967, nu puteau fi cerute despagubiri pentru daune morale.

Apoi, dupa prevederea Legii 1/1967, actiunea in daune nu putea fi formulata decat contra administratiei parate.

Legea 554/2004 admite actiunea in daune atat contra administratiei parate, cat si impotriva functionarului care "a elaborat actul, sau care se face vinovat de refuzul cererii", acesta urmand sa raspunda solidar cu autoritatea administrativa parata.

Art. 13 din fosta Lege 29/1990, referindu-se la posibilitatea folosirii in daune contra functionarului autoritatii administrative parate, distinge doua situatii. Prima nu este, dupa parerea noastra, suficient de clar formulata atunci cand se refera la functionarul care a "elaborat" actul.

Elaborarea actului nu este o notiune juridica, actul administrativ se emite nu se elaboreaza. Emiterea actului administrativ este determinarea valorii juridice a acestui act.

Participarea functionarului la emiterea actului administrativ se face prin semnarea acestui act.

Aceasta modalitate de participare era retinuta si de Legea contenciosului administrativ din 1925. De altfel, si fosta Lege 29/19990 credem ca la aceasta modalitate se refera, daca luam in consideratie dispozitiile cuprinse in ultimul aliniat al art. 13 al legii.

Acest aliniat, referindu-se la eventualitatea chemarii in justitie a functionarului autoritatii administrative, prevede dreptul acestuia de a chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care "a primit ordin scris sa semneze actul a carui legalitate - totala sau partiala - este supusa judecatii".

Termenul: "elaborare" a actului juridic implica forme diverse de participare a functionarilor administratiei la pregatirea, emiterea si executarea actelor administrative, prin operatiuni administrative care nu produc efecte juridice si nu pot justifica actiunea in daune a reclamantului contra functionarilor administratiei parate.

Semnatura functionarului pe actul administrativ este o operatiune care conditioneaza valoarea juridica a actului administrativ si, prin ea, functionarul se identifica cu continutul acestui act.

Punandu-si semnatura pe act, functionarul administrativ si-a asumat raspunderea pentru efectele juridice ale actului respectiv si fata de administratie si fata de cei vinovati.

Actiunea in daune se poate formula si impotriva functionarului administratiei parate, atunci cand acesta "se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii", asa cum arata art. 13 din Legea 29/1990. Desigur, si in acest caz refuzul trebuie sa vina de la functionar care are in competenta sa atributii privitoare la realizarea dreptului solicitat de reclamant. Actiunea in daune se poate folosi separat de actiunea in anulare a actului administrativ, atunci cand intinderea prejudiciului nu este cunoscuta reclamantului la data judecatii actiunii in anulare.

Termenul: prescriptie, arata art. 7 al Legii 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut, sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.

Termenul hotararii judecatoresti pentru desdaunarea reclamantului consta in culpa administratiei parate, exprimata in ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretentia juridica a reclamantului in legatura cu dreptul acestuia pe care legea il recunoaste, ilegalitatea actului, sau refuzului rezultand din activitatea functionarului vinovat de emiterea actului ilegal, sau de refuzul nejustificat de satisfacere a pretentiei juridice a reclamantului, angajeaza solidaritatea administratiei parate cu presupusul sau la despagubirea reclamantului.

Administratia parata obligata sa plateasca daune reclamantului in actiunea de contencios administrativ are actiunea in regres contra functionarilor care se fac vinovati de emiterea actului ilegal, sau refuzul nejustificat de a satisface pretentia juridica formulata de reclamant.

Hotararile pronuntate de tribunale in prima instanta pot fi atacate cu recurs la sectiile curtilor de apel, iar hotararile pronuntate in prima instanta de curtile de apel pot fi atacate cu recurs la Sectia de Contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, in termen de 15 zile de la comunicare. Recursul este suspensiv de executare si se judeca de urgenta.

In cazul admiterii recursului, instanta de recurs rejudeca litigiul in fond si pronunta o hotarare definitiva cu privire la solutionarea cauzei.

Sectiunea III

1. Executarea hotararilor judecatoresti pronuntate in actiunile de contencios administrativ

Efectele hotararilor judecatoresti pronuntate in contencios administrativ

Particularitatile contenciosului administrativ reglementat in Legea 554/2004 se regasesc si in specificul efectelor juridice pe care hotararile judecatoresti pronuntate in actiunile supuse prevederilor acestei legi.

Astfel, actiunea de contencios administrativ fiind conditionata de existenta vatamarii unui drept subiectiv recunoscut de lege in favoarea reclamantului si in sarcina administratiei parate de a realiza acest drept, hotararea va produce efecte juridice fata de partile in litigiu acestea, dupa cum am aratat, sunt situatii in care contenciosul administrativ, reglementat de Legea 554/2004, are caracter obiectiv in aceste situatii, desi actiunea este conditionata si se intemeiaza pe vatamarea unui drept subiectiv, hotararea instantei nu se refera la situatiile subiective ale acestuia, ci la situatii obiective ca acte administrative individuale sau normative, acte administrative de jurisdictie sau operatiuni administrative legate de emiterea actelor administrative.

Apreciind aceste acte si operatiuni administrative prin prisma legalitatii si pronuntand chiar anularea totala sau partiala a unora dintre ele, credem ca efectele hotararii judecatoresti nu pot fi numai la partile in cauza, ci vor fi opozabile era omnes. Astfel acte juridice si operatiuni administrative, considerate ilegale de instanta in cauza, deduse judecatii, trebuie considerate ilegale si in alte cauze care, eventual apar.

1.2 Executarea hotararilor judecatoresti pronuntate in actiunile de contencios administrativ

Ramase definitive, hotararile pronuntate de instantele judecatoresti in cauzele respective urmeaza sa-si produca efectele juridice, autoritatea administrativa parata avand obligatia de a lua masurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului. In cazul in care hotararea cuprinde obligatia, pentru autoritatea administrativa parata, de a inlocui, sau de a modifica actul, de a elibera o adeverinta, un certificat sau orice alt inscris, sau de a se restabili, in alt fel, dreptul reclamantului incalcat de administratia parata, executarea hotararii definitive se face in termenul prevazut in hotarare.

Legea prevede ca in lipsa unui alt fel de termen, executarea se face in cel mult 30 de zile de la ramanerea definitiva a hotararii. Pentru a asigura respectarea acestei obligatii de catre administratia parata, legea instituie sanctiunea amenzii pentru fiecare zi de intarziere. In plus, reclamantului i se creeaza dreptul de a solicita tribunalului daune pentru intarzierea executarii, de la administratia parata sau de la functionarii salariati ai acestei autoritati care se fac vinovati de neexecutarea hotararii judecatoresti. In aceste cazuri, prevede legea, tribunalul hotaraste, in camera de consiliu, de urgenta, la cererea reclamantului, cu citarea partilor, fara ca reclamantul sa fie obligat sa plateasca taxe de timbru. Hotararea, in aceste cazuri, este definitiva si executorie.

Conducatorul administratiei parate obligat la plata daunelor cerute de reclamant si a amenzilor platite pentru intarziere poate introduce actiune impotriva functionarilor vinovati de neexecutarea hotararii, potrivit dreptului comun.

Cu privire la executarea hotararii judecatoresti pentru desdaunarea reclamantului: intrucat Legea nu are prevederi speciale, inseamna ca vor fi aplicate dispozitiilor dreptului comun in materie.

Toate aceste masuri, prevazute de Legea 554/2004 si cele cuprinse in dreptul comun, asigura reclamantului realizarea dreptului sau atunci cand recurge la actiunea in contencios administrativ. Faptul evidentiaza utilitatea acestei institutii deosebit de importanta in structura statului de drept.

Controlul instantelor judecatoresti asupra legalitatii actelor administrative si operatiunilor administrative pe calea exceptiei de ilegalitate.

2. Controlul instantelor judecatoresti asupra legalitatii actelor administrative pe calea exceptiei de ilegalitate

2.1 Notiunea acestei forme de control judecatoresc

In prima forma a controlului judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative, pe care am cercetat-o mai inainte, caracteristica este actiunea, atacul pe care cel vatamat in dreptul sau il porneste impotriva actului administrativ ilegal. Termenul contencios sugereaza tocmai aceasta lupta, acest atac contra actului administrativ ilegal.

Rezultatul actiunii poate sa duca la desfiintarea totala sau partiala a actului administrativ contestat, la obligarea administratiei parate de a satisface pretentia juridica a reclamantului si al desfasurarea materiala si morala acestuia.

In cea de a doua forma de control realizata de instantele judecatoresti asupra legalitatii actelor administrative, lupta contra actelor administrative ilegale nu se duce pe calea unei actiuni, ci se desfasoara in cadrul apararii pe care o poate sustine orice parat intr-un proces dedus in fata unei instante judecatoresti.

Asadar, in aceasta forma de control judecatoresc, caracteristic este problema ilegalitatii actului administrativ pe calea incidentului in proces, invocandu-se ilegalitatea lui si solicitandu-se ca acest act sa nu produca efecte juridice care formeaza obiectul cauzei deduse in fata instantei de judecata.

Exceptia de ilegalitate poate fi ridicata de orice parte in proces precum si din oficiu de catre instanta de judecata. In ceea ce priveste termenul in care se poate ridica exceptia de ilegalitate, vom observa ca, fiind vorba de un mijloc de aparare si nu de o actiune, exceptia de ilegalitate poate fi oricand ridicata in proces. Asadar, in acest caz nu opereaza prescriptia ca in actiune.

Exceptia de ilegalitate poate fi ridicata deopotriva, atat contra actelor administrative cat si contra operatiunilor administrative, spre deosebire de actiune in contencios administrativ care poate fi formulata numai contra actelor administrative.

Pentru realizarea controlului judecatoresc pe calea exceptiei de ilegalitate, nu este

nevoie de o prevedere expresa a legii deoarece instanta de judecata nu este sesizata in judecarea legalitatii actului administrativ pe calea unei actiuni. Instanta de judecata, avand de judecat o anumita cauza cu care a fost sesizata si fiind competenta sa judece, apreciaza pe cale incidentala legalitatea unui act administrativ, sau a unei operatiuni administrative, avand chiar dreptul si obligatia de a o face.

Pentru a solutiona exceptia de ilegalitate a unui act administrativ, sau a unei operatiuni administrative care se ridica in proces, nu este nevoie ca textele sa prevada, in mod expres, acest lucru. In aceasta privinta opereaza principiul dupa care judecatorul actiunii este si judecatorul exceptiei.

2.2 Efectele controlului judecatoresc pe calea exceptiei de ilegalitate

Constatarea ilegalitatii actului administrativ de catre instanta de judecata, pe calea exceptiei de ilegalitate, nu duce la desfiintarea acestui act. Constatand ilegalitatea actului administrativ pe calea exceptiei de ilegalitate, instanta va trage din aceasta constatare consecintele care se impun pentru solutionarea litigiului.

De aceea, constatarea ilegalitatii actului administrativ se face in considerenta hotararii, nu in dispozitivul acesteia. De aici rezulta ca nu exista autoritate de lucru judecat pentru constatarea facuta in legatura cu ilegalitatea actului administrativ contestat. Solutionarea exceptiei de ilegalitate nu este opozabila tuturor, ci numai partilor in cauza.

Astfel stand lucrurile, e cu putinta ca intr-o cauza actul administrativ sa fie considerat ilegal, iar in alta acelasi act sa fie socotit legal. De asemenea, autoritatea administrativa emitenta fiind incunostintata de constatarea facuta de instanta de judecata, este in drept sa retraga sau, dupa caz, sa anuleze actul, dar il poate considera legal si, deci, sa-l lase sa produca efecte juridice in continuare.