Introducere in problematica administratiei publice

INTRODUCERE IN PROBLEMATICA ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. Fenomenul administrativ

Cunoastem si admitem ca, in domeniul dreptului, ramurile sale se grupeaza in functie de obiectul specific de reglementare si de fundamentare a notiunii centrale a domeniului de reglementare.

Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect si notiunea centrala sunt reprezentate de administratia publica, fie ca ne raportam la administratia publica de stat, la administratia publica a comunitatilor locale, la activitatea administratiei de stat si/sau la activitatea altor organe ale statului, altele decat cele apartinand administratiei publice. In acest sens, trebuie sa avem in vedere solutia oferita de Constitutia Romaniei din 1991, mai precis Constitutia revizuita din 2003, care admit, deopotriva, solutia existentei actului administrativ in cazul oricarei autoritati publice .

Stabilirea cu precizie a continutului si a sferei notiunii de administratie publica are importanta si teoretica si practica - intrucat nu se poate face abstractie de existenta dreptului pozitiv - si presupune o staruitoare actiune de interpretare si explicare a normelor 929j99j juridice in vigoare, prin raportare la constantele doctrinei din statele cu sisteme democratice stabile. In acest sens, pentru domeniul abordat, va fi necesara explicarea fenomenului administrativ, gen proxim strict legat de practica autoritatilor publice, a organelor administrative si a altor organe de stat.

In doctrina romaneasca din perioada interbelica, in spiritul principiului separatiei puterilor, s-a admis ca dreptul administrativ cuprinde normele conform carora se desfasoara activitatea organelor care fac parte din puterea executiva. Aceasta constanta nu a fost ferita de numeroase dezbateri si pareri, mai mult sau mai putin contrare, de solutii diferite privitoare la sfera si continutul notiunii de administratie a statului.

In literatura de specialitate de dupa razboi si de pana in 1989, dezbaterile au abordat teme centrale precum cele ce se refereau la obiectul de cercetare al stiintei dreptului administrativ in raport cu cel al administratiei, relatia dintre realizarea puterii de stat si categoriile de organe de stat care o indeplineau, cristalizarea activitatii economice in raport cu activitatea administrativa, delimitarea activitatii juridice si a activitatii politice a organelor administratiei de stat s.a.

In Europa Occidentala, in schimb, s-a inregistrat o indepartare de la paradigmele clasice si a fost pusa in discutie atat relatia dintre organele executive si cele legislative, respectiv executiv-administratie, cat si elementele de referinta ale scolii clasice, respectiv serviciul public si interesul public, care reprezinta, in fapt, ratiunea existentiala a autoritatilor publice, a majoritatii organelor de stat.

Literatura de specialitate de dupa 1989, cu precadere dupa adoptarea Constitutiei din 1991 revizuita in 2003, abunda in abordari care urmaresc cantitatea in detrimentul calitatii. Cu toate acestea, raportandu-ne la exigentele logico-metodologice clasice, vom remarca faptul ca notiunea de administratie publica trebuie raportata la fenomenul administrativ si la fenomenul puterii publice, elemente ale teoriei separatiei puterilor in stat. Primul fenomen este cercetat de stiintele administrative, in timp ce al doilea face obiectul dreptului administrativ.

Parerea dominanta in doctrina contemporana apreciaza ca orice sistem administrativ poate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul intr-altul, denumit fapt administrativ, sintagma care evoca, in sfera stiintei administratiei, toate activitatile de natura administrativa, adica, fenomenul administrativ, care ar urmari sa atinga anumite obiective sociale. In fapt, orice activitate de natura administrativa este realizata de un grup de oameni pentru a satisface nevoi si interese ale altor grupuri de oameni. Astfel, nu se poate face abstractie de dimensiunea sociala a faptului administrarii indeplinit de oameni care au in spate interese proprii, deci o anumita motivatie si nici de subordonarea interesului propriu fata de interesul public.

In termenii stiintei administratiei, orice fapt administrativ presupune, in esenta, o activitate de organizare, de conducere, de coordonare si de combinare a unor mijloace si resurse in vederea indeplinirii unor obiective fixate de autoritati ierarhice superioare. Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, in sens economic sau tehnic, care presupune resorturi de gestiune sau de gospodarire a unor lucruri, vom retine ca, in esenta, fenomenul administrativ incuba mai multe trasaturi: este un fenomen social; presupune organizarea mijloacelor pentru indeplinirea obiectivelor; obiectivele sunt fixate de autoritati superioare si se extind pana la activitatea de infaptuire materiala a valorii stabile, careia ii este subordonata.

In acest moment al demonstratiei, in consonanta cu alte opinii dominante, vom putea sa conchidem si sa afirmam ca, atunci cand obiectivul (valoarea) pe care o are de indeplinit un fapt administrativ este o valoare politica, ne aflam in fata unei administratii publice.

2. Originea fenomenului administrativ

In legatura cu originea fenomenului administrativ, au fost propuse solutii si raspunsuri diferite. In sens larg, se admite ca germenii unei administratii se pot regasi si in comuna primitiva, chiar pentru activitatile politice, legislative, judecatoresti si/sau administrative de mai tarziu, dar numai sub aspectul efectelor si al rezultatelor percepute, nu si sub aspect institutional.

In sens strict, suntem de parere ca despre o veritabila si propriu-zisa activitate administrativa se poate vorbi doar din momentul in care, din considerente de ordin social si politic, a aparut necesitatea ca un grup de oameni sa indeplineasca ordinele unor autoritati superioare ale organizarii sociale, necesitate exprimata prin aparitia fortei publice si a functionarilor care actioneaza in numele acesteia. Astfel, putem vorbi despre fenomenul administrativ statal. Dar vom observa si opinia predominanta a specialistilor in drept administrativ, respectiv cea care sustine ca, se pare, numai in statul modern se poate vorbi despre un spatiu administrativ propriu-zis, precis conturat, dimensionat si reglementat, in care atributiile si competentele administrative sunt realizate de functionari specializati, profesionisti: functionarii publici.

In opinia noastra, prezinta mai putina importanta opiniile exprimate in diferitele curente filozofice in legatura cu geneza faptului politico-administrativ. Se stie ca filozofia marxista a redus conceptul de evolutie a statului si a aparatului administrativ de stat la ascutirea luptei de clasa si la instituirea unei forte de represiune, exponenta a clasei dominante opuse celorlalte clase dominante.

In opinia hegeliana, statul apare ca scopul imanent al societatii civile, un subiect strict necesar de administrare a intereselor publice, fata de care indivizii au drepturi si obligatii.

Este dincolo de orice indoiala constatarea ca factorii dezvoltarii ulterioare ai fenomenului statal, deci ai fenomenului administrativ-statal, nu pot fi redusi la necesitatea mentinerii dominatiei unei clase asupra alteia, ei variind de la caz la caz, functie de necesitatile istorice, economice, politice, culturale, religioase sau etnice care pot viza factori cantitativi (marirea dimensiunii teritoriale, dezvoltarea, multiplicarea administratiilor intra, extra sau suprastatale) si factori calitativi (dezvoltarea civilizatiei, revolutia tehnico-stiintifica, fenomenul tehnocratiei si tendinta de amplificare a prerogativelor administratiei ca stat-administrator). Nu putem omite din analiza tendintele inregistrate astazi in lume - cele de integrare, mondializare si globalizare, a organismelor regionale, continentale si/sau internationale.

Ceea ce este important de retinut si de mentionat, dincolo de etiologia schimbarilor politice, sociale, economice, culturale, de organizare intra si suprastatale, este ideea ca nici o componenta a administratiei de stat nu va putea "evada" din contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat si adaptat prin intermediul unor sisteme tehnicizate.

3. Conceptii despre administratia publica in doctrinele contemporane

Consideram instructiva si necesara o introspectie in principalele doctrine ale dreptului administrativ exprimate pe continentul nostru, mai inainte de a ne opri la doctrina autohtona.

Doctrina constitutionala franceza a conceput administratia ca pe o actiune a puterii executive dusa prin mijloace si procedee de putere publica. In perioada interbelica a fost instituit principiul responsabilitatii statului pentru serviciul public, piatra unghiulara a dreptului administrativ francez, administratia publica fiind inteleasa ca activitate de prestare a serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele de mandatar al statului, contractului administrativ, mandatului de drept public, tutelei administrative, proprietatii publice, drepturilor de putere publica, persoanei morale publice.

In opinia autorilor francezi, scopul administratiei publice il reprezinta interesul public iar mijloacele de actiune revin puterii publice, investita cu prerogativele acordate administratiei pentru a face sa prevaleze interesul general. Astfel, intr-o definitie, administratia publica reprezinta activitatea prin care autoritatile publice asigura, folosind si forta, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar dreptul administrativ este inteles ca un ansamblu de norme juridice care conduc activitatea administrativa a persoanelor publice.

In Germania, autorii evita sa ofere o definitie expresa a administratiei. Ei se rezuma la conturarea elementelor de continut, utilizand metoda eliminarii caracteristicilor si ocupandu-se de trasaturile justitiei si ale legiferarii, prin comparatie cu cele ale administratiei. Astfel, administratia este conceputa ca o functie activa a statului, ce are misiunea de a modela societatea in cadrul legilor si pe baza dreptului. Se afirma ca sarcinile statului, realizate de administratie, sunt stabilite de structurile sociale si prin ideile politice care caracterizeaza un stat, precum si prin substanta Constitutiei, pe care administratia este obligata sa le respecte in toate activitatile sale.

Este adusa in discutie si sustinuta, astfel, distinctia dintre administratie si guvernare, pentru a se interfera conceptul unitatii si autonomiei administratiei, determinata de unitatea vietii de stat, dar coordonata de guvern ai carui membri participa la realizarea functiilor acestuia. Astfel, ministrii cumuleaza functionalitati politice si administrative, dar nu sunt considerati functionari publici.

Doctrina germana actuala tinde sa defineasca administratia prin trasaturi cum sunt: o realitate sociala axata pe interesul public, care presupune, mai intai actiuni dinamice orientate spre viitor, ce urmaresc implementarea unor actiuni concrete, de reglementare a cazurilor de speta, inclusiv in administrarea afacerilor straine, mai putin comanda actiunilor armatei. Este de subliniat ca, in conceptia autorilor germani, administratia apare ca o functie autonoma, alaturi de legislativ si justitie.

Analiza continutului Constitutiilor in vigoare la nivel european ne demonstreaza ca piatra unghiulara a dreptului public contemporan o constituie, in continuare, distinctia dintre organele legislative si executive. Dar, trebuie admis ca, nicicand si nicaieri, cele trei puteri nu au fost complet separate, intrucat, alaturi de separatia puterilor in stat, a fost utilizat, concomitent, si principiul colaborarii puterilor, rezultat nu expresis verbis, ci, din procedurile de elaborare a legilor, formarii guvernelor, desemnarii judecatorilor, contenciosului administrativ, contenciosului constitutional s.a. Pentru teoreticienii actuali, reala si vadita divizare nu este intre puterea de a emite legi si cea de a le executa, ci intre facilitatea puterii executive de a conduce politica nationala, utilizand aparatul administrativ si libertatea conferita organelor deliberative (parlamentul) de a controla activitatea guvernelor si a aparatului administrativ.

In prezent, organelor executive li se recunoaste plenitudinea exercitarii puterii politice, ele fiind considerate singurele capabile sa elaboreze o politica nationala si sa o puna in miscare, bazandu-se pe argumente tehnice, politice si institutionale. Ca atare, organele administrative sunt calificate drept "cei mai importanti realizatori ai politicii nationale", pe cand organele reprezentative au doar rolul de aprobare si de control. Deci, rolul executivului este primordial in functionarea statului democratic, in timp ce aplicarea principiului echilibrului si a limitarii puterilor asigura cu adevarat viabilitate functionarii organismelor statului de drept.

4. Executivul si administratia publica in doctrina si legislatia romaneasca

Majoritatea analistilor sunt de acord cu parerea ca, pentru perioada interbelica, doctrina de drept public din Romania a atins cel mai inalt grad de fundamentare dupa adoptarea Constitutiei din 1923, inclusiv in ceea ce priveste cele trei teze ale separatiei puterilor in stat.

Recunoscand apetenta tuturor autorilor interbelici de a preamari valabilitatea acestui principiu, se cuvine sa semnalam si sa retinem, insa, ca, in acelasi timp, acestia au relevat si necesitatea colaborarii intre puteri, axata primordial pe evocarea ideii de functie a statului decat pe cea de putere. Mai este de remarcat faptul ca explicitarea conceptelor de administratie si de administratie publica s-a realizat si prin raportare la alte notiuni: serviciu public, putere publica, autoritate administrativa, organ administrativ, interes public, chiar daca opiniile despre semnificatiile acestor sintagme, in teorie si in dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite.

Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administratia publica ca pe o institutie complexa care reuneste "toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale", precizand ca statul, judetul si comuna sunt administratiile publice din Romania. In opinia sa, dreptul administrativ este inteles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice in conformitate cu care se exercita activitatea administrativa a statului.

La randul sau, profesorul Anibal Teodorescu, dupa ce a constatat ca sub denumirea de organ executiv se inteleg doua organe (autoritatea judecatoreasca si autoritatea administrativa) si a pus semnul egalitatii intre notiunea de administratie si sintagma autoritatea administrativa, a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului public care reuneste "reguli dupa care statul exercita functia executiva precum si pe cele care guverneaza raporturile dintre stat si individ, nascute in urma unui act administrativ".

Profesorul Marin Vararu, utilizand o serie de coordonate pentru a dimensiona structura administrativa a statului, preciza ca practica administrativa in majoritatea tarilor presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale, clasifica organele statului in deliberative si executive, admitea atat principiul interdependentei puterilor cat si pe cel al colaborarii dintre puteri si ajungea la concluzia ca "intreaga administratie publica se infaptuieste prin intermediul serviciilor publice". Autorul mai sustinea ca dreptul administrativ studiaza puterea executiva in functiune, respectiv ca administratie in stare normala si in momente de criza. In concluzie, retinem si definitia data administratiei, in opinia sa aceasta fiind o forma de manifestare a puterii executive, iar actele administrative sunt clasificate in acte de autoritate si acte de gestiune, din primele facand parte si actele de guvernamant.

Tezele emise si vehiculate in perioada socialista si comunista statuau administratia de stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat. Cu toate acestea, au fost inregistrate numeroase dezbateri si formulate opinii diferite in referire la continutul, sfera, trasaturile, natura si regulile juridice ale notiunii de administratie de stat. Cele mai importante opinii au fost formulate de Scoala de la Cluj ( teza neconcordantei: administratia de stat sau activitatea executiva este indeplinita, in principal, de organele administratiei de stat si, in subsidiar, de alte organe ale statului, pe masura necesitatii realizarii activitatii lor principale), Scoala de la Bucuresti (teza deplinei concordante pleaca de la ideea ca administratia reprezinta o forma fundamentala de realizare a puterii de stat si considera ca exista o concordanta perfecta intre formele fundamentale de realizare a puterii de stat si de categoriile de organe de stat desemnate si reglementate de Constitutie, in sensul ca fiecare forma este realizata numai de catre o categorie de organe) si Institutul de Cercetari Juridice (apreciaza ca administratia de stat, prin sfera sarcinilor indeplinite, prin participantii la realizarea lor, prin formele de realizare, prin metodele utilizate si efectele sociale poate fi definita ca activitate desfasurata pentru indeplinirea practica a functiilor statului si a sarcinilor organelor administratiei de stat).

Merita consemnata si teza dublei naturi a administratiei de stat, care pleca de la constatarea ca nu toate relatiile sociale care se stabilesc in administratia de stat sunt reglementate de dreptul administrativ, intrucat obiectul acestuia nu se suprapune coincident cu obiectul administratiei de stat, iar parte dintre relatiile sociale care se stabilesc in administratia de stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea, profesor Valentina Gilescu, intareste aceasta opinie, sustinand ca administratia de stat, ca forma fundamentala de activitate a statului nu este numai o activitate juridica ci si una politica.

Idei interesante, pentru aceasta epoca au fost avansate si de profesorul Antonie Iorgovan, care a incercat sa delimiteze activitatea realizata de organele administratiei de stat de cea realizata de celelalte structuri statale (organele puterii, judecatoresti si ale procuraturii) utilizand sintagme ca "fapt administrativ scop", pentru primele, si fapt administrativ mijloc de realizare a competentei. Referindu-se la activitatea administratiei de stat, autorul o considera drept un "fapt administrativ politico-statal" caracterizat prin; este o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere si de executie efectiva a legilor si actelor organelor statului si, respectiv, o forma de realizare a puterii de stat.

Sistemul constitutional introdus in anul 1991, inscriindu-se in miscarea contemporana de idei a dreptului public, opereaza cu notiunea fundamentala de autoritate publica, care apare utilizata in Titlul II (consacrat drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale) si in Titlul III (consacrat organizarii de stat), care poarta denumirea de "Autoritati publice". Dar, intrucat in cuprinsul Titlurilor II si III sunt reglementate si alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi sau Curtea Constitutionala, sau instantele judecatoresti, Ministerul Public si Consiliul Superior al Magistraturii, va trebui sa admitem ca notiunea de autoritate este utilizata cu doua acceptiuni: Titlul II are in vedere un sens mai larg, vizand toate organele cu prerogative de putere publica, indiferent daca este prevazut sau nu in Constitutie; Titlul III vizeaza, in sens mai restrans, organele prin care se exercita clasicele functii ale statului.

Dupa cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constitutia actuala a Romaniei nu foloseste in denumirea acestui titlu formularea de "puterile statului" si nici denumirea de "putere legiuitoare" in referire la Parlament, intrucat s-a considerat ca functiile Parlamentului si ale executivului sunt cu mult mai complexe. Concomitent, textul constitutional utilizeaza termenii de mediator si de functie de mediere. Astfel, desi consacra principiile independentei si inamovibilitatii magistratilor, Presedintele Romaniei exercita functia de mediere care are drept obiect medierea unei neintelegeri dintre o instanta si o alta autoritate publica. Observam, in plus, ca functia de mediere intre puterile statului a fost incredintata Presedintelui , desi acesta reprezinta o alta putere, fiind considerat sef al puterii executive doar atunci cand exercita aceasta functie.

Notiunea de "autoritate publica" este explicata uneori si prin termenul generic de "organ", intrucat ele apar echivalente. Spre exemplu, in articolul 61 alineat 1, Parlamentul este considerat "organul reprezentativ suprem"; in articolul 79, Consiliul Legislativ este calificat "organ consultativ de specialitate" al Parlamentului; articolul 111 alineat 1 contine formularea "Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice"; articolul 116 alineat 2 utilizeaza atat sintagma "organ de specialitate" cat si cea de "autoritate administrativa" iar in articolul 117 alineat 2 se foloseste expresia "organ de specialitate" pentru a desemna institutii ce pot fi infiintate de Guvern si de ministere, in subordinea lor, cu avizul Curtii de Conturi.

Textul constitutional mai utilizeaza, pentru a desemna o serie de autoritati publice din administratie, expresii specifice cum sunt: "autoritatile administratiei publice", prin care se realizeaza autonomia locala sau "serviciile publice desconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale", iar in alte situatii, chiar in Titlul III, sediul materiei consacrat unei autoritati publice nu contine referiri exprese nici la notiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumandu-se sa precizeze sarcinile si atributiile sau raporturile cu alte organe de stat, lasandu-se sa se inteleaga ca ne aflam tot in fata unui organ de stat.

Analiza terminologiei utilizata in varianta revizuita a Constitutiei Romaniei ne arata ca in textul constitutional actual nu mai apar expresii cum sunt "autoritati publice de stat", de "organe de stat" sau de "institutiile republicii, ci expresia "institutiile prevazute de Constitutie". Departe de a fi o scapare a legiuitorului, s-a apelat la noile formulari pentru a se sublinia ca nu orice autoritate publica are caracter statal, intrucat in viata publica se manifesta si autoritatile administrativ-teritoriale, care au autoritati proprii pentru a realiza administratia publica in baza principiului autonomiei locale.

Interesante sunt si terminologiile si conceptele care dimensioneaza sintagma de "administratie publica". Vom pleca de la premisa ca, prin elementele sale constitutive si ratiunile existentiale, textul constitutional are mai mult o semnificatie politica decat stiintifica si juridica si, de aceea, sarcina de a formula definitii, de a face delimitari teoretice, de a incadra notiunile reglementate in categorii, principii sau notiuni revine stiintei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretari lingvistice, ci trebuie sa ofere o interpretare logico-structurala.

Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III si al Capitolului V din acesta, legiuitorul a urmarit sa faca o delimitare intre executiv si administrativ. Prin tehnica utilizata, legiuitorul constituantei a dorit sa arate ca autoritatile publice din Capitolul V al Titlului III fac numai administratie publica si nu jocuri politice. Pe de alta parte, faptul ca intalnim un capitol cu denumirea "administratie publica" nu inseamna ca autoritatile enumerate - ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitate subordonate ministerelor, Consiliul judetean, prefect, Consiliul local, primar - ar fi singurele autoritati ale administratiei de stat sau ca sfera administratiei publice coincide cu sfera de activitate a autoritatilor respective. Rezulta, deci, ca sfera administratiei publice locale este mai mare decat sfera de activitate a autoritatilor la care ne-am referit mai sus.

Formularile utilizate induc, fara putinta de tagada, ideea ca si Guvernul este organ al administratiei de stat; pe de alta parte, Presedintele este deopotriva autoritate a administratiei publice cat si a administratiei de stat.

Intr-o alta ordine de idei, este important sa facem delimitari pentru a circumscrie cu precizie sfera administratiei publice. Articolul 52 din Constitutie consacra posibilitatea pentru o persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri, sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubelor. Rezulta ca textul articolului 52 reprezinta temeiul constitutional pentru apararea cetatenilor impotriva abuzurilor autoritatilor publice, repararea pagubelor suferite si pentru tragerea la raspundere a celor vinovati.

Neindoielnic ca textul articolului 52 se refera la acte administrative, dar nu numai la cele emise de catre autoritatile executive, ci la toate actele administrative emise de autoritatile publice, excluzand, de pilda, legea sau hotararea judecatoreasca.

Asa cum demonstra profesorul Antonie Iorgovan, este clar ca actul administrativ este forma juridica pe care o imbraca activitatea administratiei publice, administratia publica se realizeaza si se regaseste in sfera executivului, iar justitia si contenciosul administrativ sunt infaptuite de instantele judecatoresti. Trebuie facuta distinctia intre administratia publica realizata de structuri statale si de comunitatile locale, conduse de Presedinte sau de Guvern si activitatea administrativa desfasurata de celelalte organe de stat (autoritati publice): Parlament, Justitie, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului.

Ideea delimitarii intre administratia scop, de sorginte si cu scopuri politice, si administratia mijloc este mereu actuala. Daca admitem ideea potrivit careia Parlamentul, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului si instantele judecatoresti fac administratie publica, am achiesa la subordonarea activitatii acestora Guvernului, intrucat, in virtutea prevederilor articolului 102, acesta "exercita conducerea generala a administratiei publice". Drept urmare, consideram ca actul pe care il emit acestea nu are trasaturile actului administrativ tipic emis de autoritatile executivului pentru realizarea administratiei publice.

Pentru a conchide, ne exprimam parerea ca articolul 52 foloseste expresia generica de act administrativ, dar are in vedere doua categorii de acte: a) cele cu caracter administrativ emise de autoritatile publice din sfera executivului si, b) actele administrative ale celorlalte autoritati publice.