Legalitatea functiei publice in dreptul administrativ

LEGALITATEA FUNCTIEI PUBLICE IN DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Consideratii introductive

Organele administratiei publice, celelalte institutii si servicii publice au in structura lor personal de specialitate compus, pe de o parte, din functionari publici, iar, pe de alta parte, din angajati obisnuiti. Regimul juridic al personalului incadrat pe baza unor contracte civile subordonate dreptului muncii, nu intra in sfera obiectului de studiu al dreptului administrativ. In acest sens, vom aminti faptul ca personalul din aparatul de lucru al autoritatilor si institutiile publice care efectueaza activitati de secretariat-administrative, protocol, gospodarire, intretinere-reparatii si de deservire este angajat cu contract individual de munca si, potrivit prevederilor legii, acestea nu au calitatea de functionar public, aplicandu-li-se legislatia muncii.

In conformitate cu prevederile aceleasi legi, functionarul public este persoana numita intr-o functie publica, care reprezinta "ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite, in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala".

Notiunea de functie publica s-a impus ca o notiune esentiala, fundamentala chiar, a dreptului public si a dreptului administrativ, in special, fiind asociata in exclusivitate cu sintagmele de "activitate publica", "autoritate publica", "organ al autoritatii publice". Am analizat anterior si am constatat faptul ca un organ al statului sau o autoritate publica, din punctul de vedere al structurii, cuprinde trei elemente: competenta; mijloacele materiale si financiare; personalul. Intrucat analiza noastra vizeaza functiile publice incadrate cu functionari publici, vom spune ca titularul unei functii publice poarta denumirea de functionar public.

Aceste acceptiuni au reprezentat, si reprezinta, fara indoiala, constanta doctrinei dreptului public si a dreptului administrativ, functia publica impunandu-se ca 535h75f elementul esential de referinta si de raportare a oricarei abordari in domeniu, un criteriu de comparare a legislatiilor oricarei tari, inclusiv ale celor care compun si/sau vor alcatui in final Uniunea Europeana. De altfel, pe plan european, dezvoltarile au fost dominate de conceptiile etatiste franceze (function publique) si cele liberale de sorginte anglo-saxona (civil service) ale caror continut si mai ales sens sunt sensibil diferite.

In general, analiza continutului majoritatii lucrarilor elaborate in cadrul celor doua scoli si expresiile utilizate pentru definirea functiei si functionarilor publici au corespondente in limba si literatura juridica romaneasca in notiuni cum sunt: agent public, functionar de stat, manager public. Este vorba despre notiunile generice, intrucat in literatura autohtona sunt utilizate si alte notiuni pentru a fixa cu precizie subspeciile de functii si functionari publici: judecator, procuror, politist, consilier, deputat, senator, ministru s.a. Varietatea terminologica despre care vorbim tine de complexitatea situatiilor intalnite in administratia publica, care presupune satisfacerea unui evantai extrem de vast de nevoi sociale ce trebuie asigurate de catre diversi functionari publici prin prestarea unor tipuri de servicii la fel de diverse si de complexe. De altfel, am putea observa numai evolutiile inregistrate doar in ultimii cincisprezece ani in administratia publica din Romania pentru a constata modul exponential de crestere a nevoilor sociale , caruia ii corespunde, in mod cu totul firesc, adaugarea de noi functii publice, din ce in ce mai sofisticate.

In scopul finalizarii demersului de a ne plasa pe un fagas al normalitatii, acceptat si acceptabil, atat in doctrina, cat si de catre practicieni, si trecand peste disputele care au guvernat doctrina de-a lungul anilor (unii autori, la nivel european, i-au asimilat chiar si pe soldati in randul functionarilor publici, pe consilierii comunali sau pe expertii temporari, iar la noi pe salariatii stabilimentelor, notarii publici, preotii, jandarmii, medicii, padurarii comunelor, salariatii diferitelor banci, societati, scoli si chiar a unor persoane care indeplinesc functii onorifice), ne vom opri asupra celor mai semnificative principii, definitii si explicatii din doctrina romaneasca, care au precedat si/sau au insotit si contribuit la adoptarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici.

2. Conceptii in dreptul european si intern

In acest scop, va fi interesant sa comentam evolutiile inregistrate in dreptul comparat si in stiinta dreptului administrativ de-a lungul ultimului secol, precum si semnificatiile pe care, din perspectiva integrarii, le intrunesc notiunile de administratie publica europeana, euro-functie publica si euro-functionar public.

In Romania, in perioada interbelica, profesorul Paul Negulescu a consacrat un capitol din cursul universitar ce-i apartine, teoriei functiei publice, construita pe ideile de functie publica, functionar public si statut al functionarilor publici, ajungand la concluzia ca functia publica este indispensabila unui serviciu public iar atunci cand este organizat un serviciu public, se stabilesc functii pozitionate conform subordonarii ierarhice, stabilindu-se, pentru fiecare, atributiuni de putere publica intr-o anumita competenta. Profesorul Erast Diti Tarangul a consacrat doua capitole, in tratatul sau, referindu-se la notiunea de functionar public si la cea de statut al functionarilor publici, pentru a clarifica o serie de probleme esentiale, cum ar fi: functionarii publici si agentii angajati; notiunea de functionari publici; caracterul juridic al functionarilor publici; notiunea de statut al functionarilor publici; modul de recrutare a functionarilor publici; obligatiile functionarilor publici; disciplina functionarilor publici; drepturile functionarilor publici si incetarea serviciului. Profesorul Romulus Ionescu analizeaza, chiar in cuprinsul primului capitol, situatia juridica a functionarilor publici prin prisma unor elemente cum sunt: normele juridice care reglementeaza situatia functionarilor de stat, nasterea, modificarea si incetarea raportului de functiune de stat, in timp ce, un alt autor - profesorul Alexandru Negoita - preluand conceptia tratatului francez de stiinta administratiei, s-a aplecat asupra unor teme considerate esentiale: functionarii din administratia de stat; formarea functionarilor administratiei de stat; functionarul si cetateanul; functionarul si societatea; responsabilitatea functionarilor administratiei de stat; conducatorul si ceilalti functionari din organul administratiei de stat, pentru ca, intr-o lucrare din 1981 cu privire la personalul administratiei de stat, acelasi autor sa consacre trei capitole, pentru a aborda: functiile in organele administratiei de stat si conditiile de exercitare a acestora; drepturile si obligatiile functionarilor de stat; raspunderea functionarilor administratiei de stat.

Mai recent, la noi, profesorul Antonie Iorgovan, in partea a 3-a a Tratatului de drept administrativ, intitulata "Functia publica", abordeaza: notiunea de functie publica in dreptul romanesc si comparat, evolutia reglementarilor cu privire la functia publica, constitutionalitatea si legalitatea functiei publice, natura juridica a functiei publice, clasificarea functiilor publice, recrutarea si incadrarea functionarilor publici, dreptul la cariera, sfera drepturilor si obligatiilor functionarilor publici, regimul raspunderii functionarilor publici si modificarea si incetarea raportului de functie, iar profesorul Anton Trailescu, consacra Capitolul V, Partea I-a, al cursului universitar, functiei si functionarilor publici: notiunea, principiile de ocupare a functiei publice, clasificarea functiilor publice, recrutarea si numirea in functie a functionarilor publici, evaluarea functionarilor publici, drepturile si obligatiile functionarilor publici, raportul juridic de serviciu al functionarilor publici, raspunderea juridica a functionarilor publici sau autoritatile publice cu competente in domeniul functiei publice. Astfel, vom retine ca autorii de cursuri universitare, din ultimele decenii, fie continua traditia de a consacra functiei publice subdiviziuni speciale, fie analizeaza regimul juridic al diferitelor functii din administratia publica impreuna cu aspectele autoritatii publice respective.

La fel ca si alti autori romani, vom aborda, in principal, modalitatea de tratare a problematicii legate de functia publica in doctrina franceza.

Unul dintre cei mai importanti autori, profesorul A. De Laubadere, in "Tratatul elementelor de drept administrativ", publicat in 1970, consacra doua titluri functiei publice, pe care le intituleaza: "Bazele juridice ale functiei publice" si, respectiv "Regimul juridic al functiei publice". In cadrul primului titlu sunt tratate o serie de categorii apartinand dreptului administrativ: compozitia si situatia juridica a personalului administratiei (notiunea de agent public si notiunea de functionar public), conceptia moderna asupra functiei publice, natura juridica a situatiei functionarilor (teoria situatiei legale si regulamentare) si sursele juridice ale functiei publice. In cuprinsul celui de al doilea titlu sunt prezentate notiuni, cum sunt: cariera functionarilor publici (recrutarea, aprecierea, avansarea, pozitiile, incetarea definitiva a functiei), avantajele pecuniare ale functiei (remunerarea functionarilor si pensia de retragere), libertatile publice ale functionarilor (libertatea cuvantului, de asociere), obligatiile functionarilor si sarcinile lor, statutul functionarilor comunali, contenciosul functiei publice s.a.

In cursul intitulat "Administratia publica", elaborat de B. Gournay, J.F. Kesler si J. Sinek-Paydessan, materia referitoare la functia publica este grupata in trei capitole intitulate: "Selectionarea functionarilor" (metodele democratice si nedemocratice); "Formarea functionarilor" (universitara, scoli speciale, scoli normale, E.N.A.); "Cariera functionarilor" (notiunea, afectatiunea, mobilitatea, avansarea, pozitiile, incetarea definitiva a functiei).

In fine, in alte cursuri cu caracter mai general, cum sunt cele ale lui Vedel si Rivero, citati anterior in cadrul lucrarii noastre, nu exista parti sau capitole special destinate analizei functiei publice si/sau functionarilor publici, insa, elementele teoretice vizand aceste notiuni si problematica lor se regasesc in capitolele cum sunt, spre exemplu, cele care analizeaza responsabilitatea agentilor pentru faptele personale si responsabilitatea persoanei publice.

3. Primele reglementari ale functiei publice in tarile europene

In tari care apartin astazi Uniunii Europene, primele statute referitoare la functia publica au fost adoptate in Spania - 1852, Luxemburg - 1872 si Danemarca - 1899. In secolul XX, Italia a adoptat un statut al functionarilor publici in 1908, Republica Irlanda in 1922, Olanda si Belgia in 1929 iar Regatul Unit abia in 1931. Cat priveste Germania, care are traditii in domeniul administratiei publice inca din evul mediu, prima lege, in adevaratul sens al cuvantului, destinata functiei publice a fost adoptata de regimul national-socialist in 1937; acelasi paradox vizeaza Franta, prima lege fiind adoptata de guvernul de la Vichz in 1940, care a fost abrogata imediat dupa eliberare si inlocuita, in 1946, cu un Statut general.

In Grecia, primul Statut al functionarului public a fost adoptat doar in anul 1951, al carui continut a fost preluat si adaptat din dreptul german, statutul francez si din dreptul englez al functiei publice.

In ceea ce priveste Marea Britanie, traditiile privind functia publica apar in jurul anilor 1870, cand au fost aplicate in practica, de catre Guvernul Gladstone, recomandarile formulate cu circa doua decenii mai inainte de catre Sir Stafford Northcote si Sir Charles Treyelyan.

4. Reglementarea functiei publice in Romania pana in 1950

Pana la adoptarea Constitutiei din 1923, si in Romania a existat o bogata traditie in ceea ce priveste reglementarea functiei din administratia de stat printr-un statut, fiind reglementate functiile de dregatori. O prima reglementare cat decat mai unitara, insa, o reprezinta "Regulamentele Organice", primele acte "constitutionale" care au guvernat in principatele romane in prima jumatate a secolului al XIX-lea

Reformele legislative si institutionale din timpul lui Al. I. Cuza, bazate pe principiile stabilite de Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris, intre care amintim de Legea instructiunii si Legea Consiliului de Stat, cuprindeau si reglementari cu privire la functionarii administratiei de stat. Constitutia adoptata in acea vreme introduce principiul numirii persoanelor care constituiau organul executiv si lucrau in numele acestuia. O serie de dispozitii cu privire la functionarii publici au fost inserate si in Legea electorala din 1864, care facea parte integranta din Constitutia lui Cuza, aceasta stipuland, printre altele, ca mandatul de deputat nu este compatibil cu functiile de ministru, membru al Curtii de Casatie, procuror, director si sef de sectiune, sef si comisar de politie precum si militar in serviciul activ al armatei.

Constitutia din 1866 a facut noi pasi pe linia consacrarii principiilor care reglementau statutul unor functionari publici. De pilda, ea consacra principiul potrivit caruia Regele numeste si revoca ministrii, respectiv numeste sau confirma in functii publice, potrivit legii.

Derivand din textul constitutional mentionat, au fost adoptate legi speciale care inserau normele dupa care urmau sa se faca numirile in functiile publice respective. Astfel, in Legea Curtii de Conturi, din 14 martie 1874, se prevedea ca presedintele si membrii Curtii se numeau de catre Rege din lista cu propuneri duble a Adunarii deputatilor. In mod asemanator, Legea pentru organizarea judecatoreasca, din aceeasi perioada, stabilea ca, pentru fiecare vacanta , Consiliul Superior al Magistraturii recomanda un numar de trei magistrati sau avocati, din care ministrul justitiei numea cate unul.

Cu toate acestea, pana la inceputul secolului XX, nu se poate vorbi despre o reglementare juridica foarte clara a functiunii publice din administratia de stat, desi Constitutia din 1866 prevedea expres adoptarea unei legi speciale destinata conditiilor de admisibilitate si avansare in functiile administratiei publice. O asemenea reglementare s-a nascut in 1923, dupa adoptarea unei noi Constitutii, respectiv la 19 mai 1923 sub forma Statutului functionarilor publici.

Astfel, intre 1923 si 1949, s-a putut vorbi, in Romania, despre un drept comun pentru functionarii publici. Insasi Constitutia Romaniei, considerata drept unul dintre cele mai moderne si mai liberale texte constitutionale ale vremii, stipula, printre altele, faptul ca numai cetatenii romani , fara deosebire de origine etnica, de limba sau de religie, sunt datori sa contribuie la darile si sarcinile publice, numai ei sunt admisibili in functiile si demnitatile publice, civile si militare, si ca, prin legi speciale va fi determinat statutul functionarilor publici.

Preluand aceste principii, Legea Statutului functionarilor publici stipula ca strainii nu pot avea acces in functii publice si ca nimeni nu poate fi numit intr-o functie publica decat pe baza unui examen de capacitate. Totusi Legea facea referiri la functiile publice, in general, nu numai la functiile administrative.

Examinarea continutului legii ne arata ca ea reprezenta dreptul comun pentru toti functionarii publici iar prevederile sale erau invocate ori de cate ori nu existau alte dispozitii speciale. Astfel, se recurgea la dispozitiile acesteia chiar si in situatiile cand era vorba despre membrii ordinului judecatoresc, desi, la 25 iunie 1924, a fost adoptata Legea pentru organizarea judecatoreasca. Pe de alta parte, ca regula generala, dispozitiile sale nu se aplicau daca existau reglementari speciale pentru anumite categorii de functionari, cum erau, de pilda, contabilii publici, corpurile ofiterilor, inginerilor tehnici, inginerilor silvici, agronomilor, veterinarilor, arhitectilor, functionarilor telegrafo-postali, unele fiind anterioare adoptarii Constitutiei din 1923.

Regulamentul Legii statutului functionarilor publici, adoptat in luna noiembrie 1923, fixa in detaliu regimul juridic al functionarului public din administratia de stat, referindu-se, printre altele, la: functia, gradul, postul, clasa, numirea, pregatirea profesionala, ierarhia administrativa, dreptul disciplinar, dreptul la pensie s.a. Astfel, in articolul 3 se precizeaza ca Primul-ministru si ministrii intra in functiune dupa ce depun un anume juramant in fata sefului statului, iar subsecretarii de stat depuneau acelasi juramant inaintea Primului-ministru.

Trebuie sa mai retinem si faptul ca aceste doua acte nu reprezentau singurele reglementari privind functionarii din administratia centrala, respectiv la demnitari, o serie de norme fiind prevazute si in Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, cu privire la functionarii din administratia locala, in Legea pentru unificarea administrativa din 1925, iar pentru regimul general al functiei publice in administratia romaneasca, in Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.

La 8 iunie 1940 a fost promulgat Codul functionarilor publici care a inlocuit legea anterioara. Structurat pe doua parti, Codul continea dispozitii, pe de o parte, pentru toti functionarii publici din toate serviciile in privinta conditiilor generale de recrutare, drepturile si obligatiile, incompatibilitatile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociatii si case de credit, iar, pe de alta parte, se referea numai la functionarii administrativi si cei de specialitate cu exceptia celor mentionati special si nominal in cuprinsul articolului 49, spre exemplu: corpul judecatoresc, ofiterii, corpul didactic, avocatii, medicii, inginerii, preotii, pentru care existau reglementari legale speciale.

Codul a suferit numeroase modificari, a fost republicat in 1929, abrogat in mod expres dupa 23 august 1944 si inlocuit printr-o serie de alte reglementari, printre care Legea functionarilor publici din 22 septembrie 1946, care cuprindea sase parti si se referea la: conditiile de incadrare, drepturile functionarilor, retributii, indemnizatii, pensionare, indatoririle acestora s.a. Trei ani mai tarziu si aceasta lege a fost abrogata pe fondul initiativelor de elaborare a primului Cod al Muncii.

5. Reglementarea functiei publice intre 1950 si 1989

Intre 1950 si 1989, conditiile politice si sociale, care au urmat celei de a doua conflagratii mondiale si mai ales plasarea tarii in sfera de dominatie a imperiului sovietic, au influentat puternic si negativ regimul constitutional, in special sistemul de drept romanesc , inclusiv domeniul administrativ si reglementarea functiei publice.

Dupa preluarea puterii, regimul comunist a impus o prima Constitutie a tarii care stipula si consacra instaurarea dictaturii proletariatului, bazata pe ideologia luptei de clasa, ce nu mai corespundea cu tezele anterioare care introdusesera dreptul la cariera al functionarului public. Astfel, s-a afirmat ca, printr-un asemenea statut, functionarii s-ar fi constituit intr-o casta privilegiata intr-un puternic instrument asupritor in mana burghezo-mosierimii. Inlaturand principiile dreptului la cariera, al profesionalismului si al garantarii stabilitatii intr-o functie publica, noua ideologie si reglementarile juridice subsecvente au absolutizat politizarea functiei publice si necesitatea ocuparii acesteia de catre reprezentantii fostelor clase asuprite, indiferent de gradul de instructie sau de pricepere al acestora. De altfel, doar efectuand lecturarea lor, vom constata ca nici una dintre constitutiile socialiste nu a continut vreo referire la notiunea de functie publica, intrucat, asemanator altor sintagme ce erau considerate desuete, functionarul public se transformase intr-un om al muncii, supus juridic, impreuna cu toate celelalte categorii de oameni ai muncii, normelor juridice continute de Codul Muncii.

Astfel, preambulul Constitutiei din 1952 mentiona ca ea consacra rezultatele inregistrate de "oamenii muncii", in frunte cu "clasa muncitoare", iar cea din 1965 stipula ca puterea se intemeiaza pe alianta muncitoresc-taraneasca care, impreuna cu intelectualitatea si celelalte categorii de oameni, fara deosebire de nationalitate, construiesc oranduirea socialista si pregatesc trecerea la comunism. Numerosi autori, care au examinat filozofia acelui trist regim politic, afirma ca sensul acesteia a fost stergerea deosebirilor dintre muncitor, taran si functionari, intrucat si functionarii trebuiau sa lupte pentru lichidarea exploatarii omului de catre om.

Primul Cod al Muncii, intrat in vigoare in 1950, in articolul 2, stipula faptul ca acesta se aplica, pe de o parte, "organelor si institutiilor de stat, intreprinderilor si organizatiilor economice ale statului, organizatiilor cooperatiste si celor cu caracter obstesc, precum si persoanelor fizice si juridice din sectorul particular care intrebuinteaza munca salariata". Cu toate ca aceasta lege prevedea posibilitatea adoptarii unor reglementari speciale, cu regimuri speciale de dreptul muncii si de drept administrativ, ele nu au mai fost adoptate niciodata. Este de retinut ca aceasta lege a fost in vigoare pana in anul 2003, cand a fost inlocuita cu Legea nr.53/2003, modificata si completata prin Legea nr.480/2003, Legea nr.54/2003 si O.U.G. nr.85/2005.

In concluzie, vom retine, pentru aceasta perioada, ca regimul functiei publice nu a fost nici reglementat si nici comentat, ca nu a fost adoptat un statut al functionarilor publici si ca cele mai importante functii publice ale statului comunist, desi erau prevazute in Constitutia din 1965, nu apareau in nici o reglementare. Singurele statute speciale adoptate se refereau, tot in termenii unor raporturi contractuale, la cei ce lucrau in cercetare, energie electrica, sistemul bancar, transportul CFR, posta si telecomunicatii, sau la judecatorii, procurorii si cadrele militare.

6. Constitutionalitatea functiei publice in tarile europene

Raportandu-ne la tarile europene, intre care unele au avut constitutii scrise inca din secolul XIX, cum este Norvegia a carei constitutie a fost promulgata inca din 1814, vom constata ca in fiecare se regasesc principii ale functiei publice, fapt pentru care in toate documentele si analizele aparute se vorbeste despre bazele constitutionale ale functiei publice. Desigur, numarul articolelor din constitutii, continutul lor si modalitatile de tratare diferita de la stat la stat si aceasta intrucat competenta in domeniul fixarii normelor aplicabile functiei publice este diferita: tari in care competenta apartine exclusiv puterii legislative si tari in care competenta apartine, in proportii diferite, atat puterii legislative cat si puterii executive, deci este partajata.

In prima categorie de state pot fi incadrate Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Irlanda de Nord si Ducatul Luxemburg. Spre exemplu, articolul 103 alineat 3, din Constitutia Spaniei stipuleaza ca: "Legea stabileste statutul functionarilor publici si reglementeaza accesul la functia publica conform principiilor meritului si capacitatii. Ea defineste conditiile speciale in care functionarii pot exercita dreptul sindical, sistemul de incompatibilitati si garantiile de impartialitate in exercitarea functiilor lor". Articolul 149, care se refera la materiile in care competenta de reglementare apartine exclusiv statului, la alineatul 47 litera "i" prevede: "reglementarea conditiilor fundamentale care garanteaza egalitatea tuturor spaniolilor in exercitarea drepturilor lor si in indeplinirea indatoririlor constitutionale", iar la alineatul 8 este reluata ideea statutului: "Bazele regimului juridic al administratiilor publice si ale regimului statutar al functionarilor lor, care, in orice caz, vor garanta administratiilor un tratament comun; procedura administrativa comuna, sub rezerva particularitatilor ce decurg din organizarea proprie a comunitatilor autonome".

Dispozitii si mai clare apar in Constitutia Austriei, in care gasim urmatoarea formulare: "Statul, inclusiv sistemul de plata si sistemul disciplinar al functionarilor Federatiei si landurilor care indeplinesc functii oficiale este reglementat conform unor principii unitare de catre legislatia federala". In Constitutia Suediei ele sunt formulate astfel: "Dispozitiile care reglementeaza statutul functionarilor de stat in alte privinte decat cele prevazute in prezenta Constitutie vor fi enuntate prin lege".

Partajarea competentei intre legiuitor si executiv apare in Belgia, Regatul Unit, Olanda, Franta si Norvegia. Astfel, spre exemplu, in Regatul Unit, regalitatea are, printre prerogativele recunoscute constitutional, si puterea de a stabili reglementari cu privire la functia publica. In Norvegia, articolul 16 al Constitutiei da dreptul Regelui de a hotari asupra functiilor publice, iar articolul 21, pe acela de a numi, dupa consultarea Consiliului de Stat, pe toti inaltii functionari civili, ecleziastici si militari. In aceste state, se stie ca, in mod traditional, parlamentul are o competenta de atribuire, iar puterea de a decide asupra unor reglementari de ansamblu in dreptul comun apartine executivului.

Vom mai retine ca, in toate statele europene, Constitutiile reglementeaza doua principii esentiale pentru domeniul functiei si functionarilor publici: egalitatea admisibilitatii in functii publice, respectiv autonomia in exercitarea functiei publice. Unele fixeaza si principiile generale de acces pentru functiile publice, iar altele prevad si scopurile activitatii publice, respectiv garantiile specifice pentru functionari in exercitarea anumitor drepturi. De asemenea, o serie de texte constitutionale se opresc in detaliu asupra raspunderii juridice a functionarilor publici, in timp ce altele includ capitole speciale despre domeniul functiilor publice.

Cu titlul de exemplu, redam continutul articolului 269 din Constitutia Portugaliei: "1). In exercitarea functiilor lor, functionarii administratiei publice si ceilalti agenti ai statului si ai altor institutii publice sunt exclusiv in serviciul interesului public, asa cum este definit in termenii legii, de catre organele competente ale administratiei. 2). Functionarii administratiei publice si ceilalti agenti ai statului si ai celorlalte institutii publice nu pot fi prejudiciati sau avantajati, in virtutea exercitarii functiilor lor, in ceea ce priveste drepturile politice prevazute de Constitutie, in special la dreptul la optiune de partid. ... 4). Nu este permisa cumularea de servicii sau functii publice, afara de cele admise expres prin lege. 5). Legea stabileste incompatibilitatile intre exercitarea serviciilor sau functiilor publice si alte activitati".

De asemenea, Capitolul X din Constitutia Finlandei cuprinde zece articole care se refera la: conditiile generale (numai cetateni finlandezi); conditia verificarii capacitatii; conditia aptitudinilor si loialitatii (bazele generale ale numirii in functii publice: aptitudinea, capacitatea si virtutea civica); competenta de a numi a Presedintelui republicii; numirea judecatorilor; numirile in administratiile centrale, in administratiile locale, la universitati; principiul stabilitatii si inamovibilitatii si regimul raspunderii.

In alta ordine de idei, analiza legalitatii functiei publice din cele 27 de state care compun actualmente Uniunea Europeana ne demonstreaza ca in fiecare dintre acestea, vom gasi cel putin un Statut al functionarilor publici in care este reunit ansamblul de norme referitoare la functiile publice si situatia juridica a functionarilor si care reprezinta dreptul comun al functiei publice. Aceste reglementari au denumiri diferite: lege, statut, cod. Spre exemplu, in Franta Statutul general al functionarilor este fixat prin patru legi; in Germania coexista Legea relativa la functia publica si Legea relativa la drepturile functionarilor publici, la care se adauga legislatiile locale ale landurilor; in Grecia actualmente fiinteaza noul Cod al functionarilor publici; in Italia exista o Lege-cadru a principiilor repartizarii competentei in materia functiei publice si Statutul general al agentilor de stat iar in Luxemburg coexista o lege care fixeaza statutul general al functionarilor de stat, completata cu alte legi speciale si un numar de regulamente ale Marelui Duce.

Si in celelalte tari, care au aderat in primul val al extinderii la Uniunea Europeana, regasim o legislatie bogata care reglementeaza, in conformitate cu textele constitutionale, functia publica si statutul functionarilor publici. De regula, in aceste tari, modalitatea de reglementare aleasa a fost adoptarea unor statute. In Polonia, la primul Statut al functiei publice, au fost adaugate si alte legi: Legea functionarilor publici, Legea angajatilor institutiilor statului, Legea administratiei locale si reglementarile personalului din institutiile publice. In Cehia, fiinteaza Legea din 2004 care reglementeaza statutul functionarilor publici din autoritatile administrative; in Estonia sunt aplicabile prevederile Statutului functionarilor publici din 1955; in Lituania Statutul functionarilor publici din 1999; in Letonia Statutul functionarilor publici din 2001 iar in Ungaria Legea functionarilor publici din 1992 si Legea asupra statutului legal al functionarilor publici din 1999.

In cele mai multe state europene, statutele se aplica tuturor agentilor permanenti ai administratiei publice: stat, colectivitatile teritoriale si stabilimente autonome, situatie pe care o regasim in Belgia, Grecia, Franta, Irlanda, Olanda, Portugalia si Spania. Astfel, pentru aceste tari, reglementarea statutara a functiei publice acopera intregul regim juridic de drept public si toate categoriile de functionari ai administratiei de stat.

Intr-o alta serie de state - Germania si Luxemburg - traditia a impus o distinctie clara intre functionarii supusi regimului juridic de drept public si salariatii muncitori supusi regimului contractual. Dreptul german a impus, de altfel, o ierarhizare a personalului din administratia publica, apreciindu-se ca numai functionarii supusi regimului de drept public pot exercita prerogative de putere publica ori de functii legate de apararea interesului general in cadrul unor functii cu caracter permanent.

Constitutia Romaniei din 1991 modificata in 2003 a pastrat si reiterat principiile Constitutiei din 1923, in sensul ca functiile si demnitatile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au exclusiv cetatenia romana si domiciliul in tara. Prin Legea de revizuire a Constitutiei nr. 429/2003 s-a operat cu o modificare esentiala, permitandu-se accesul la functiile publice a cetatenilor romani care au si o alta cetatenie.

Actualul text constitutional, in sens limitativ, stipuleaza, astfel, ca nici o functie publica din Romania nu poate fi ocupata de catre o persoana care are numai cetatenie straina sau este apatrid.

O problema extrem de importanta a vizat clarificarea prin lege organica a naturii juridice si a statutului functiei publice. Astfel, necesitatea elaborarii unui Statut al functionarilor publici a fost prevazuta expres in alineatul 3 al articolului 73 din Constitutia Romaniei, republicata. Formularea textului articolului 73 face si delimitarea dintre regimul statutar pentru functionarii publici si regimul contractual pentru restul salariatilor, bazat pe regimul de dreptul muncii si pe contractul individual de munca.

Astfel, sensul textului constitutional recent, in privinta notiunii de "functionar public" este acela ca sintagma nu poate fi utilizata decat pentru a desemna toate situatiile in care functia ocupata este supusa regimului juridic al dreptului public.

Potrivit economiei textului constitutional, functionarul public este conceput in interiorul statutului functiei publice, a principiilor care reglementeaza functia publica, care apartin in totalitate dreptului public, mai exact dreptului administrativ. Astfel, functionarii publici nu mai sunt conceputi ca intrati in raporturi juridice care au la baza contracte de munca, deci in raporturi juridice de munca, calificate de multi autori ca apartinand dreptului contractelor de munca.

Avand in vedere aceste concluzii, va trebui sa vedem si sensul imperativ indus de textul constitutional si obligativitatea pentru legiuitor de a contura si trata separat problema statutului functionarilor publici, si anume prin adoptarea unui cadru juridic legal general, care nu poate fi altul decat o lege organica. Cerinta imperativa a constituantei a fost indeplinita prin elaborarea si adoptarea Legii nr.188 din 8 decembrie 1999, privind Statutul functionarilor publici, legea-cadru, care stabileste principiile de drept public ale regimului functiei publice care vor trebui sa stea la baza oricarei alte reglementari speciale care vor fi adoptate.

Constitutia Romaniei nu a interzis expresis verbis elaborarea altor acte normative pentru a reglementa statutul juridic al unor functionari publici, ci a cerut expres legi organice pentru o serie de categorii.

In acest sens, articolul 31 alineat 5 din Constitutie face trimitere la serviciile publice de radio si televiziune, la infiintarea si desfasurarea activitatilor institutiilor de invatamant, la organizarea activitatilor medicale, la Statutul cadrelor militare, la organizarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti, a Ministerului Public si a Curtii de Conturi, la organizarea institutiei Avocatul Poporului, iar articolul 142 alineat 5 se refera la legea organica a Curtii Constitutionale, acte normative care trebuie sa contina si referiri la functiile publice si categoriile de functionari specifici fiecarui domeniu in parte.

In ceea ce priveste continutul legilor de organizare si functionare a Guvernului, a ministerelor, a autoritatilor administrative autonome sau a Consiliilor locale si judetene, suntem si noi de parere ca ele trebuie sa reglementeze natura juridica speciala a functiilor publice din aparatul acestora.

Statutul functionarilor publici a fost adoptat sub forma Legii nr.188/1999 si a suferit modificarile la care am facut trimitere anterior. Potrivit prevederilor articolului 73 alineat 3 din Constitutie el sta la baza statutelor judecatorilor, procurorilor, militarilor, politistilor, personalului Camerelor Parlamentului, Curtii Constitutionale, Curtii de Conturi, Avocatului Poporului s.a.

Textul aprobat cuprinde 104 articole, ordonate pe zece capitole, astfel:

Capitolul I - Dispozitii generale (articolele 1-6);

Capitolul II - Clasificarea functiilor publice. Categorii de functionari publici: (articolele 7 - 14);

Capitolul III - Categoria inaltilor functionari publici: (articolele 15 - 18);

Capitolul IV - Managementul functiilor publice si al functionarilor publici: Sectiunea 1 - Agentia Nationala a Functionarilor Publici (articolele 19-22); Sectiunea 2 - Evidenta functiilor publice si a functionarilor publici (articolele 23 - 24);

Capitolul V - Drepturi si indatoriri: Sectiunea 1 - Drepturile functionarilor publici (articolele 25 - 41); Sectiunea 2 - Indatoririle functionarilor publici (articolele 42 - 49);

Capitolul VI - Cariera functionarilor publici: Sectiunea 1 - Recrutarea functionarilor publici (articolele 50 - 51); Sectiunea 2 - Perioada de stagiu (articolele 52 - 53); Sectiunea 3 - Numirea functionarilor publici (articol 54); Sectiunea 4 - Promovarea functionarilor publici si evaluarea performantelor profesionale (articolele 55 - 60);

Capitolul VII - Acorduri colective. Comisii paritare: (articolele 61 - 63);

Capitolul VIII - Sanctiunile disciplinare si raspunderea functionarilor publici (articolele 64 - 74);

Capitolul IX - Modificarea, suspendarea si incetarea raportului de serviciu: Sectiunea 1 - Modificarea raportului de serviciu (articolele 75 - 80); Sectiunea 2 - Suspendarea raportului de serviciu (articolele 81 - 83); Sectiunea 3 - Incetarea raporturilor de serviciu (articolele 84 - 89);

Capitolul X - Dispozitii finale si tranzitorii (articolele 90 - 94).

Trebuie retinute actele de modificare a textului adoptat in 1999, printre care: s-a renuntat la impartirea fiecarei categorii de functionari publici pe doua grade si la impartirea fiecarei clase pe trepte si au fost introduse o serie de prevederi cu caracter protectionist pentru persoanele care ocupa functii de demnitate publica; masurile pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri; prevenirea si sanctionarea coruptiei; conflictul de interese; regimul incompatibilitatilor privind functia publica; clasificarea functiilor publice si a categoriilor de functionari publici; regimul carierei functionarilor publici; managementul functiilor publice si al functionarilor publici; modificarea reglementarilor statutare referitoare la dreptul de asociere sindicala a functionarilor publici s.a.

O problema de principiu, care prezinta interes pentru doctrina, legiuitor si practicieni, este sfera de intindere a interdictiei exprese pentru o parte din functionarii publici de a face parte din partide politice, asa cum a fost formulata in cuprinsul articolului 40 alineat 3 din Constitutia Romaniei. Textul invocat se refera expres la judecatorii Curtii Constitutionale, magistrati, membrii activi ai armatei si politisti, dar lasa posibilitatea stabilirii si a altor categorii de functionari publici, prin ordonanta.

Daca avem in vedere si prevederile articolului 73 alineat 3 litera "j" ar reiesi ca aceasta sarcina - de a stabili si alte categorii - revine Statutului functionarilor publici, in principal, si, eventual, altor legi organice, care contin norme in referire la functiile publice si categoriile specifice de functionari publici in acele domenii de activitate, deci, se refera la situatii particulare, cum ar fi: administratia publica locala, un sector al administratiei (invatamantul) si/sau un sector din afara administratiei publice (justitia).

Clarificari importante au fost aduse de articolul 42 al Statutului functionarilor publici, modificat prin Legea nr.161/2003, care are urmatorul continut: "1. Functionarii publici au obligatia ca, in exercitarea atributiilor ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru. 2. Functionarilor publici le este interzis sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice".

In plus, Legea nr.161/2003, in sectiunea privind incompatibilitatile, contine alte doua dispozitii exprese. Astfel, articolul 97 afirma ca functionarul public poate candida pentru o functie eligibila sau poate fi numit intr-o functie de demnitate publica, iar articolul 98 stipuleaza ca functionarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite, dar le este interzis sa fie membrii ai organelor de conducere ale partidelor politice si sa se exprime sau sa apere in mod public pozitiile unui partid politic. In schimb, functionarii publici care potrivit legii fac parte din categoria inaltilor functionari publici nu pot fi membrii ai unui partid politic, sub sanctiunea destituirii din functia publica.

De asemenea, a fost transferata in sfera abaterilor disciplinare, si prin modificarile aduse Statutului, si desfasurarea in timpul programului de lucru a unor activitati cu caracter politic.

Nu in ultimul rand, si alte reglementari incidente, respectiv prevederile Legii nr.215/2001 si ale Legii nr.4/2004 privind Codul de Conduita al functionarilor publici, au adus precizarile necesare in domeniu. Astfel, articolul 10 din Legea nr.4/2004 stipuleaza ca: "in exercitarea functiei publice, functionarilor publici le este interzis sa participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la functii de demnitate publica, sa colaboreze, in afara relatiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donatii ori sponsorizari partidelor politice, sa afiseze, in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice, insemne ori obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidatilor acestora.

Problema admisibilitatii restrangerilor implicarii in activitati politice este diferit de abordat. Intotdeauna se apeleaza deopotriva la propriile traditii si la dreptul comparat, respectiv la practica din alte tari cu traditii democratice, care au trecut, ele insele, prin diverse etape, inclusiv prin sistemul patronajului politic, care in esenta, presupune ca nimeni nu poate obtine o functie in administratia publica daca nu are un sprijin politic. Acest sistem a fost inlocuit cu sistemul profesionalismului, in cadrul caruia, posturile erau si sunt ocupate numai pe baza unui concurs.

In Romania, in perioada comunismului, desi in principiu a fost mentinut concursul, calitatea de membru al partidului comunist era preconditia esentiala a intregului esafod al functionarii sistemului administratiei de stat, ceea ce, in fapt, reprezinta politizarea oficiala a functiei publice.

In pofida discursului oficial eminamente politicianist, sistemul patronajului politic s-a manifestat si se manifesta si in perioada mai recenta. Cauza principala a escaladei patronajului politic, ramane interzicerea adoptarii Statutului functionarilor publici.

O serie de autori argumenteaza starea de lucruri, descrise mai sus, prin necesitatea respectarii drepturilor omului, potrivit carora orice interdictii instituite ar afecta exercitiul dreptului la asociere, iar restrangerile trebuie sa fie justificate. Potrivit Constitutiei Romaniei, articolul 53, temeiurile restrangerii exercitiului unor drepturi tin de: apararea sigurantei nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor, desfasurarea urmaririi penale, prevenirea consecintelor unor calamitati ori ale unui sinistru foarte grav. Sa recunoastem, plaja generica a situatiilor invederate este mult mai larga si poate naste confuzii ireparabile.

Opinia publica romaneasca asista neputincioasa la escaladarea patronajului politic intr-o tara care a avut ca tinta integrarea europeana in cursul primului deceniu al mileniului III. Dupa cum observa majoritatea autorilor, s-a ajuns la situatii anacronice in domenii care nu au nimic cu politica si politicile de guvernare. Elocventa este situatia in domeniul invatamantului unde functiile didactice de conducere, inclusiv cele de la nivelul gradinitelor si sfarsind cu cele de rector sau de director in centrala ministerului sufera de aplicarea principiului rotatiei personalului, efectul urmarit fiind acela de a satisface clientela politica a partidelor aflate la guvernare.

Daca ne raportam la functionarii de cariera, cei care prin definitie au acceptat un statut ce presupune a initia o serie de restrangeri si incompatibilitati, rationamentul anterior trebuie inlaturat. Statutul actual, referindu-se la functionarii de cariera, prevede ca acestia trebuie sa se bucure de stabilitate in cadrul unor raporturi de functii pe o durata nedeterminata atata timp cat elementele ce tin de nivelul de pregatire, experienta si eficienta in munca, de moralitate si de conduita nu-i fac incompatibili. A accepta un alt rationament si un alt regim pentru functionarii de cariera este inacceptabil, daca se doreste constructia unui sistem administrativ de nivel european. Evident, o atare stare de lucruri trebuie consacrat legislativ cu multa claritate, in termeni expliciti si nu impliciti.

7. Conceptii si teorii despre natura juridica a functiei publice

in perioada interbelica

In perioada interbelica au fost sustinute opinii diverse cu privire la natura juridica a functiei publice si la sfera functionarilor publici. Diferentele, rezultate din specificul si traditiile nationale, erau mai ales consecinta interesului politic urmarit prin elaborarea si implementarea reglementarii juridice cu privire la functionari, transferat continutului si structurii tehnico-juridice a normelor adoptate. Am vazut anterior ca, intre cele doua razboaie, in multe tari europene, au fost adoptate reglementari stabile si unitare cu privire la functionarii publici si la organizarea administratiei centrale si/sau locale, in cadrul unor reforme administrative de mare amploare. Aceste reglementari au fost consecinta activitatii unor comisii care au studiat, analizat, evaluat si au sugestionat reformele administrative, cum au fost cele din Belgia, Franta, Anglia si chiar in Romania, iar la Congresul International de Stiinte Administrative din anul 1924 s-au formulat concluzii si pareri valoroase referitoare la principiile si regimul juridic al functiei publice.

Pe plan european, pe fondul preocuparilor la care ne referim, s-au conturat doua teorii fundamentale, bazate pe teze diferite: teoria situatiei contractuale, sustinuta in Germania si in Franta, prin care s-a incercat definirea functiei publice prin asimilarea unor institutii de drept civil, in speta contractul de mandat sau contractul de drept public (contractul administrativ); teoria statutului legal, lansata de corifeii dreptului administrativ francez, care considera functia de stat ca un statut legal, plecandu-se de la caracterul de act de autoritate al actului de instituire si de la faptul ca functionarul exercita autoritatea statala, in primul rand, si nu atributele rezultate dintr-o situatie conflictuala.

In Romania, profesorul Paul Negulescu a definit functia publica ca fiind complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vederea de a fi ocupat, in chip temporar, de un titular (sau mai multi), persoana fizica care, executand puterile in limitele competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea". In continuarea, acest autor considera ca exista trei scopuri ale functiilor publice: efectuarea de acte juridice; prepararea emiterii actelor juridice; si executarea actelor juridice, a deciziilor administrative si a deciziilor judecatoresti. Apoi, acesta se opreste si retine sapte caractere ale functiilor publice: sunt titulare de puteri sau de atributii stabilite de legiuitor; sunt permanente si create pentru a satisface un interes general in mod perpetuu; sunt create prin legi iar functia executiva nu poate sa creeze functiuni; au o existenta continua; sunt create sa dea satisfactie intereselor generale, obstesti iar nu intereselor individuale; au o sfera de competenta cu anumite atributii si puteri date de lege; au o anumita specializare, deci o competenta determinata. In fine, Paul Negulescu a considerat ca functia publica face parte dintr-un serviciu public organizat de catre stat.

Observam, deci, ca autorii romani si sistemul de drept public din Romania au adoptat principiile teoriei statutului egal, considerand ca dezvoltarea moderna a statului si realitatile juridice pe care aceasta le presupunea nu mai puteau fi aplicate prin categoriile si institutiile dreptului civil. Pentru a ilustra continutul opiniilor exprimate in doctrina interbelica vom cita aprecierile unui alt jurist, Marin Vararu, care arata: "functionarii publici nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit in functii. Actul de numire nu este nici un contract de natura civila pentru simplul motiv ca vointa si consimtamantul functionarului numit - elemente care joaca rolul esential in contractele civile - nu au nici o importanta nici la numire, nici mai tarziu in exercitiul functiunii". In continuare, acest autor constata ca intre raporturile care se nasc intre stat si functionarii acestuia si raporturile contractuale civile ce se nasc intre doi particulari nu exista nici o asemanare si nici o apropiere, si ca, deci, in prima situatie, ne aflam in prezenta unor raporturi de drept public iar, in a doua situatie, in fata unor raporturi de drept public. Autorul concluzioneaza, sustinand ca functionarii publici nu detin drepturi sau puteri de la autoritatea care i-a numit, intrucat competenta lor, ratione loci si ratione materie, provine de la legea organica a functiei publice.

8. Teoria si practica functiei publice intre 1949 - 1989

Dupa cum am subliniat intr-un capitol anterior, concomitent cu adoptarea Codului muncii din 1952, preocuparile autorilor dreptului administrativ au fost indreptate spre fundamentarea stiintifica a notiunilor de functie publica si de functionar, conlucrandu-se, in acest sens, cu specialistii dreptului muncii. Astfel, devreme ce Codul muncii devenise drept comun al raporturilor juridice de munca, abrogandu-se Statutul functionarilor publici, iar ratiunile "uniformizarii" statutului personalului unitatilor de stat, unitatilor cooperatiste si institutiilor statului tineau de conceptia comunista in domeniu, aceste preocupari nu urmareau clarificarea regimului juridic si a naturii juridice a functiei de stat, ci negarea tezei si fundamentarea statutului functionarilor de "oameni ai muncii".

Pentru a solutiona si justifica juridic specificitatea unor functii publice si statutul unor categorii de functionari publici, Codul muncii, in articolul 25, prevedea o solutie de principiu: adoptarea unor reglementari speciale. Ele vizau evident categoriile de personal care nu desfasura activitati productive, in special pe functionarii care actionau in numele autoritatii statului, iar problemele in discutie nu erau putine:

care erau raporturile de munca ale functionarilor de stat, devreme ce acestia erau alesi, altii repartizati iar unii numiti, ceea ce nu era cazul in privinta muncitorilor sau cooperatorilor ?

daca functionarii numiti sau alesi ori repartizati au o raspundere fata de autoritatile lor ierarhice din cadrul organului in care isi desfasoara activitatea, dar si fata de autoritatea statala care a emis actul de numire sau care a decis alegerea, dupa caz, in ce fel de raport juridic se afla functionarul? Este un raport juridic administrativ, care coexista cu raportul juridic de munca sau numai intr-un raport juridic de munca ?

in ce situatii si cand se naste raportul juridic de munca: in momentul incheierii contractului individual de munca sau al numirii, repartizarii ori alegerii ?

care este izvorul raportului juridic de munca al functionarului: actul de numire - act administrativ -, sau contractul individual de munca - act de dreptul muncii -, ori si unul si celalalt ?

Studiul doctrinei si a practicii dominante din perioada comunista a problematicii puse in discutie demonstreaza ca autorii de drept si cei de dreptul muncii au formulat mai multe teze fundamentale:

a) teza unicitatii izvorului juridic de munca, potrivit careia contractul de munca este unicul temei al raportului juridic de munca, iar actele de numire, repartizare ori alegere, dupa caz, nu reprezinta altceva decat conditiile speciale ale incheierii unui raport juridic de munca.

Mergand pe explicitarea si justificarea acestei teze, in tratatul de dreptul mucii s-a sustinut ca raportul juridic de munca bazat pe contractul individual de munca reprezinta forma tipica si clasica a raportului juridic de munca, iar, in subsidiar, exista si alte forme, unele aplicabile militarilor de cariera, membrilor cooperativelor mestesugaresti si membrilor cooperativelor agricole, altele atipice aplicabile avocatilor sau ucenicilor;

b) teza dupa care regimul administrativ se manifesta pana in momentul incheierii contractului de munca; astfel, dupa data incheierii contractului o eventuala revocare a numirii n-ar mai fi fost posibil de realizat;

c) raspunderea functionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului muncii, nu s-ar deosebi cu nimic de raspunderea oricarei persoane incadrate in munca, fiind vorba despre raspunderea disciplinara sau de raspunderea materiala. Astfel, pentru anumite categorii de functionari de stat intre care cadre didactice, judecatori, procurori se aplicau sanctiuni disciplinare speciale;

d) raportul de functiune este un raport juridic de munca veritabil, iar normele care il reglementeaza sunt normele dreptului muncii.

O alta orientare teoretica, diferita de acestea, care apartinea mai mult autorilor de drept administrativ, in principal, la care s-au raliat si autori ai dreptului muncii, sustinea ideea dublului raport juridic al functionarului de stat. Aceasta idee, sustinuta si de specialistii dreptului administrativ din Bulgaria, a fost promovata de Mihai Anghene, Ion Merlescu si Sanda Ghimpu.

Astfel, Mihai Anghene arata ca "functionarul de stat apare ca subiect a doua feluri de raporturi juridice; in primul rand, el apare ca subiect al unui raport juridic ce se naste prin actul de numire sau de alegere in functie si in baza acestui raport functionarul de stat isi exercita atributiile legate de functia respectiva, actionand in numele statului" si "functionarul de stat mai apare si ca subiect al raportului juridic de munca in care functionarul intra cu institutia care-l angajeaza, raport care formeaza obiectul dreptului muncitoresc".

Pe de alta parte, in studiul privitor la sanctiunile administrative si rolul lor in apararea proprietatii socialiste, Ion Merlescu sustinea ca, in cadrul raportului de functiune ce se realizeaza pe linia respectarii disciplinei de stat, functionarii de decizie pot inregistra abateri distincte, unele fata de normele de drept administrativ, altele numai fata de disciplina muncii.

Distinct fata de aceste orientari, au existat autori - intre care Ilie Iovanas si Antonie Iorgovan - care au subliniat si argumentat faptul ca "intre cele doua raporturi juridice, de drept administrativ si de dreptul muncii, exista o unitate dialectica indestructibila". In acest sens, profesorul Antonie Iorgovan, considera ca functionarul de stat, care in exercitarea atributiunilor sale de serviciu, tinand de competenta sa, aplica o masura de constrangere impotriva unei terte persoane nu inceteaza a mai fi subiect al raportului juridic de munca. In plus, autorul sustinea ideea ca "atunci cand autoritatea ierarhica tragea la raspundere pe un anumit functionar, pentru modul in care a aplicat masurile de constrangeri fata de anumite persoane se comporta numai ca autoritate disciplinara, in sensul raporturilor juridice de munca, ci si ca un subiect supraordonat dintr-un raport administrativ" si "tocmai aceasta unitate dialectica asigura esenta categoriei de raport juridic la care ne referim dadea trasaturile unui raport de sine-statator - raportul de functiei".

Din cele expuse mai sus, rezulta ca, indiferent de solutiile teoretice formulate in practica, era clara incidenta regimului juridic administrativ asupra regimului de drept al muncii in raporturile de munca ale unor persoane fizice, mai ales ale functionarilor. In conditiile date, s-a ajuns la notiunile de natura juridica, esenta, definitie, clasificare a functiei de stat si a acceptiunii, definitiei, regimului juridic a functionarului de stat. De aceea, categoria juridica fundamentala prin care s-a incercat evocarea realitatilor juridice legate de functia sens s publica a fost categoria de situatie juridica si nu cea de raport juridic. In acest, s-a pronuntat si profesorul Ilie Iovanas, care a definit functia de stat ca o situatie juridica obiectiva si impersonala, creata si organizata prin acte normative, in vederea realizarii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia. Deci, in conceptiunea acestui autor, functia de stat presupunea existenta unor drepturi si obligatii stabilite pe cale unilaterala de catre organele competente, dar care nu erau puse in aplicare de catre functionarul public, in cadrul si pentru exercitarea functiei de stat, ceea ce semnifica existenta unui raport juridic. Astfel, s-a ajuns la a fi sustinuta o a doua acceptiune a sintagmei de functie de stat, "axata pe ideea de subiect de drept care definea situatia juridica a functionarului investit cu atributiile functiei, ca subiect al raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia".

9. Conceptii si orientari contemporane in Europe si in Romania

Termenii de functiune publica, in acceptiunea actuala, sunt de data recenta. Am vazut diversitatea de pareri existente in tarile europene si in Romania, subordonate practic celor doua orientari esentiale: conceptia, bazata pe ideea statutului legal, integrata regimului juridic de drept public si conceptia statutului contractual, integrata regimului dreptului privat. La nivelul continutului doctrina converge mai mult spre functia publica privita ca statut legal si nu spre cea de raport de drept privat, desi cele doua conceptii nu sunt opuse una alteia.

Trebuie sa observam, totusi, ridicatul grad de ambiguitati pe care-l implica termenul de functiune publica. Astfel, intr-o prima acceptiune, prin functie publica se intelege ansamblul personalului din administratiei, personal care, desigur, cuprinde categorii destul de diferite. Alteori, functia publica desemneaza numai o parte sau o categorie din acest personal, respectiv acea categorie de agenti care nu sunt supusi dreptului comun al muncii si caruia i se aplica statutul de drept public. In sens formal, insa, functia publica este perceputa ca regimul juridic aplicabil personalului administrativ in ansamblul sau. Apoi, in sens material, prin functie publica mai poate fi evocata o activitate care presupune colaborarea permanenta si in cadrul profesional prestabilit a persoanelor publice din administratie.

Majoritatea autorilor romani actuali se raporteaza si dezbat conceptiile care domina doctrina franceza de drept administrativ care da notiunii de functie publica mai multe sensuri, asa cum am mentionat anterior, dar cauta sa se mentina pe linia traditionala atunci cand explica notiunea de functionar public. Astfel, in spiritul Statutului functionarului din 1959 sunt considerati functionari numai persoanele fizice recrutate printr-un act unilateral al administratiei, nu si pe cele recrutate prin contracte de munca.

Este evident astfel ca, dupa cel de-al doilea razboi mondial, cu toate ca s-a incercat mentinerea liniei traditionale ,, doctrina si legislatia a utilizat mai multe acceptiuni ale notiunii de functie publica si ale functionarului public, explicate prin necesitatea modernizarii conceptelor.

Potrivit sistemului nostru constitutional actual, functia publica este perceputa, de regula, ca un regim special de drept public, acest regim influentand dreptul la asociere, la greva, precum si solutionarea litigiilor in cadrul instantelor de contencios administrativ. Dar este necesara distinctia intre functionarii titulari ai unei functii publice, in baza regimului statutar, care este neindoielnic un regim de drept public si ceilalti lucratori, salariatii obisnuiti din aparatul organelor de stat sau ale organelor locale ale administratiei publice, care, in baza unor contracte individuale de munca, desfasoara activitati tehnico-administrative si de deservire, supusi astfel regimului de drept privat de dreptul muncii.

Aceasta distinctie nu interzice ca anumite aspecte de ordin tehnic care privesc functia publica si raportul de munca, cum ar fi regimul cartilor de munca sau al pensiilor, sa fie reglementate prin legi comune, cum de altfel fiinteaza o parte dintre cele adoptate inainte de 1989, atunci cand functionarii erau supusi acelorasi reguli juridice ca si restul salariatilor.

Pe de alta parte, Statutul functionarilor publici face, el insusi, aceasta distinctie atunci cand dispune ca toate litigiile functionarilor legate de exercitarea functiei publice sa fie solutionate de catre instantele de contencios administrativ si nu de catre instantele civile.

La fel ca si alti autori, care insista pe faptul ca s-a conturat filozofia existentiala a functiei publice, axata pe normele dreptului public, in speta ale dreptului administrativ, consideram ca astazi nu mai poate fi acceptata ideea notiunii juridice mixte, acreditata de o serie de specialisti in dreptul muncii. Cei ce apreciaza astazi actul administrativ de numire in functie ca "manifestarea de vointa a uneia dintre parti pentru incheierea unui raport juridic contractual" ignora in mod netemeinic faptul ca legea actuala nu prevede incheierea contractelor individuale de munca in cazul functionarilor publici, referindu-se nu doar la raporturile de munca ale acestora. Nu se poate sustine extensia fortata de la raportul de serviciu despre care precizeaza articolul 1 si articolele 75-84 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarului public, la un contract in sens de negotium.

Este interesanta opinia unui alt autor, care considera ca analiza regimului juridic al functionarilor publici si in cadrul dreptului muncii: "nu exclude problematica vasta a raportului de functie din cadrul dreptului administrativ". In opinia sa, Dreptul muncii trebuie sa se ocupe de raporturile dintre functionarul public si autoritatea publica, comparativ cu raportul de munca al salariatilor, in timp ce Dreptul administrativ trebuie sa trateze raporturile functionarului public cu tertii - persoane juridice sau persoane fizice - raporturi in mod cert de drept administrativ de modul de constituire si atributiile Agentiei Nationale a Functionarului Public etc. - toate acestea fiind componente ale dreptului administrativ". Autorul ajunge, in final, sa conchida ca normele legale care reglementeaza raporturile de serviciu ale functionarilor publici (civili sau militari) nu fac obiectul dreptului muncii.

Profesorul Ioan Traian Stefanescu se raliaza parerii celor care sustin fiintarea Dreptului profesional, a Dreptului muncii publice, ramura noua care ar trebui sa cuprinda: raporturile juridice, care izvorasc din contractul individual de munca; raporturile de functie publica; raporturile de munca ale cadrelor militare; raporturile juridice bazate pe conventii civile de prestari de servicii; raporturile de munca ale membrilor cooperatori; raporturile de munca ale personalului clerical.

Teza potrivit careia functionarul public este o institutie complexa situata la granita dintre dreptul administrativ si dreptul muncii a fost sustinuta si de Verginia Vedinas intr-o lucrare publicata in anul 1998.

Operatiunea de stabilire a naturii juridice a functiei publice presupune identificarea categoriei fundamentale a dreptului care evoca esenta fenomenului examinat si analiza regimului juridic care i se aplica acestuia. Materia pe care o analizam se raporteaza la raportul juridic care se stabileste intre o autoritate publica si o persoana fizica. De aceea, regimul juridic al acestui raport trebuie sa priveasca, cu necesitate, o serie de elemente esentiale: conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca subiectele; selectarea persoanelor fizice in cauza; drepturile si obligatiile; disciplina; raspunderea si solutionarea litigiilor.

Pentru aceasta, este necesar sa ne clarificam asupra uneia dintre normele de drept aplicabile, deci, sa alegem intre Codul Muncii si Statutul functionarilor publici, chiar daca ultimul nu este considerat preponderent izvor al Dreptului administrativ, intrucat este construit pe ideile de autoritate, de decizie in selectie unilaterala, de conditii impuse persoanelor fizice incadrate intr-o functie publica, de litigii contencios-administrative si nu de litigii de munca solutionate dupa regulile dreptului comun civil.

In ceea ce ne priveste, pe baza analizei efectuate, opinam sa afirmam ca, functia publica este o institutie ce apartine dreptului administrativ.