Normele si raporturile juridice de drept administrativ

NORMELE SI RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Structura normei de drept administrativ

In mod asemanator cu celelalte norme juridice, normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza, dispozitia si sanctiunea.

In dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltata si prevede imprejurarile, conditiile in care se aplica si respectiv subiectele la care se refera dispozitia. In ipoteza sunt incluse si alte parti ale normei: definitii, principii, scopul activitatii unui organ, intelesul unor termeni.

De altfel, in articolul 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici sunt redate mai multe definitii, astfel:

"(1). Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala".

"(2). Functionarul public este persoana numita, in conditiile prezentei legi, intr-o functie publica. Persoana careia i-a incetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei isi pastreaza calitatea de functionar public, continuand sa faca parte din corpul de rezerva al functionarilor publici".

"(5). In sensul prezentei legi, totalitatea functionarilor publici din autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala si locala constituie corpul functionarilor publici".

Este de notat faptul c 343f53d a, in ultimii ani, indeosebi in domeniul dreptului administrativ, s-a generalizat practica si tehnica legislativa de a defini, in cadrul ipotezei normei de drept, notiunile cu care opereaza actul normativ respectiv, cu intentia vadita de a clarifica exhaustiv, in cele mai mici amanunte, notiunile utilizate in cuprinsul acestora. De pilda, noua Lege a contenciosului administrativ defineste nu numai notiunea de baza - interes legitim - ci si formele acestuia: interesul legitim privat si interesul legitim public.

Observam ca necesitatea obiectiva a acestui mod de redactare a ipotezei normei de drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administratiei publice si implicit al dreptului administrativ, aplicarea practica in cele mai variate forme si situatii concrete a valorilor aparate si prestarea serviciilor publice, care urmaresc realizarea intereselor generale ale statului si cele personale ale cetateanului, cer si impun o asemenea maniera de legiferare. Acelasi context, al importantei activitati desfasurate de administratia publica, reclama o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administratiei publice si locale cat mai multe elemente si argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public aparat si aplicarea cat mai exacta a legii.

In doctrina, mergand in detaliul analizei, se face distinctie intre ipoteza precis determinata (conturarea detaliata si precisa a imprejurarilor in care se va aplica dispozitia) care impune functionarului doar sa ia act, sa verifice ori sa constate si sa confirme si ipoteza relativ determinata, care prevede, la modul general, imprejurarile in care se aplica norma, lasand la aprecierea organului modalitatea de aplicare, acestia avand competenta de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: "in situatii deosebite ", "in cazuri bine justificate", "daca este necesar", "si altele de natura " sau "si altele de asemenea ").

In ce ne ce priveste, daca ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa tendinta legiuitorului roman de a abuza de asemenea sintagme, care largesc plajele arbitrariului si abuzului in practica administrativa, aspect relevat cu obstinatie de catre comisiile, observatorii si specialistii apartinand Comunitatii Europene. Acest lucru va trebui analizat si solutionat de-a lungul procesului legislativ, ramanand ca numai in situatiile in care obtinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este conditionata de o ancheta administrativa sau o procedura prealabila, sa se mai utilizeze asemenea formulari.

In ceea ce priveste dispozitia normei de drept administrativ, vom constata ca ea este mai intotdeauna categorica, precisa si imperativa, reflectand procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme obliga subiectele la o anumita conduita. Spre exemplu, "articolul 17 din Legea administratiei publice locale nr.215/2001 stipuleaza ca "In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand minoritatilor nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, autoritatile administratiei publice locale vor asigura folosirea, in raporturile cu acestia, si a limbii materne a acestora, in conformitate cu prevederile Constitutiei ". In mod asemanator, in articolul 8 din legea invocata anterior se prevede: "Autoritatile administratiei publice centrale vor consulta, inainte de adoptarea oricarei decizii, structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale, in toate problemele care le privesc in mod direct, potrivit legii".

Este de observat ca o mare parte dintre normele de drept administrativ contin dispozitii prohibitive, stipuland norme de interzicere a unor actiuni, asa cum se intampla indeobste cu cele cu caracter contraventional prin care se stabilesc regulile de constrangere administrativa. In acest sens, ne sta la indemana articolul 9 din Legea nr.60/1991, republicata, privind organizarea si desfasurarea adunarilor publice, redactat astfel: "Sunt interzise adunarile publice prin care se urmareste: a) propagarea ideilor totalitare de natura fascista, comunista, rasista, sovina sau ale oricaror organizatii terorist-diversioniste, defaimarea tarii si a natiunii, indemnul la ura nationala sau religioasa, incitarea la discriminare, la violenta si la manifestari obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea unei lovituri de stat sau altei actiuni contrare sigurantei nationale; c) incalcarea ordinii, sigurantei sau moralitatii publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor ori punerea in pericol a sanatatii acestora".

Uneori, dispozitia normei de drept administrativ are si caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a actiona sau nu intr-o anumita modalitate, evocata mai ales prin verbele "a putea", sau "a face" si/sau prin utilizarea sintagmelor "autoritatea administrativa poate " sau "cetateanul poate ". Spre exemplu, articolul 12 din Legea administratiei publice locale stipuleaza: "Autoritatile administratiei publice locale pot incheia si pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la initierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regionala, in conditiile legii. In acelasi sens, invocam, spre pilda, formularea articolului 46, al aceluiasi act normativ, care, printre altele, stipuleaza: "nominalizarea comisiilor si compartimentelor carora li se transmit materiale spre analiza se face de catre primar impreuna cu secretarul".

In legatura cu sanctiunea normei de drept administrativ, o serie de autori si specialisti considera, in mod eronat, ca normele de drept administrativ, asemanator celor de drept constitutional, nu ar avea sanctiune, bazandu-se pe constatarea faptului ca, la fel ca si in cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare intotdeauna si in mod expres, fiind dedusa, prin analiza logica a continutului normei juridice respective sau fiind aplicata aceeasi sanctiune pentru incalcarea a mai multor norme juridice continute de acelasi act legislativ.

Pe de alta parte, consideram si noi, ca sanctiunea ramane elementul potential al normei de drept administrativ, intrucat trebuie sa admitem ca ea se pune in aplicare nu numai din teama de a nu fi sanctionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului, functionarului si ale cetatenilor.

Apoi, pe un plan mai larg, tinand cont de notiunile cu care operam si cele unanim acceptate, precum si de continutul legislatiei in vigoare, suntem si noi de acord ca trebuie facuta distinctie intre sanctiune, ca element al structurii logico-juridice a normei si, sanctiune, ca element al raspunderii juridice de natura administrativa. Privind astfel lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sanctiunii normei de drept administrativ:

a)          sanctiuni administrativ-disciplinare (destituirea din functie, revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinara, trecerea intr-o functie publica inferioara, suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare, sau dupa caz, de promovare in functia publica s.a.);

b)          sanctiuni administrativ-contraventionale (avertismentul, amenda, confiscarea s.a.).

c)          sanctiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o dauna materiala sau morala);

d)          masuri tehnico-administrative de constrangere (de protectie a unor interese personale sau publice, de preventie si de protectie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: retinerea administrativa, retinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical s.a.);

e)          masuri de executare silita (de infrangere a unei rezistente fizice: actiuni in forta ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiintarea unor constructii s.a.);

f)           masuri cu privire la actele juridice (anulari, suspendari, cai de atac, s.a.).

2. Clasificarea normelor de drept administrativ

Am vazut anterior ca normele de drept administrativ pot imbraca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse in diferite acte juridice normative, fie imbraca forma actelor administrative cu caracter normativ, fiind necesara distinctia intre normele de drept administrativ si actele administrative normative.

In plus, actele administrative normative cuprind de regula si alte norme juridice decat cele administrative, cum sunt cele de drept civil, la muncii, al familiei, etc.

In literatura de specialitate, si inainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care: a) al sectorului de activitate; b) al ramurii si al domeniului activitatii administrative; c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.

Cele mai elaborate lucrari si mai fundamentate clasificari apartin profesorului Valentin Prisacaru (care utilizeaza criteriile obiectului reglementarii si al sferei de reglementare a normelor si ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material si de drept procesual - respectiv generale, norme speciale si norme exceptionale) si profesorului Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite adaugam si un altul: al functiei care se realizeaza, norma respectiva, ajungand astfel la cinci categorii de norme, la care achiesa si noi, astfel:

a)          norme organice;

b)          norme de structurare in sistem a altor categorii de norme juridice;

c)norme de garantare a aplicarii altor categorii de norme juridice;

d)          norme de aparare a valorilor sociale cu caracter generic (neesentiale) pentru societate;

e)          norme de contencios administrativ.

Se cuvine sa mentionam ca, in opinia autorilor mentionati mai sus, prin sintagma norme organice se pot evoca toate normele care se refera la organizarea si functionarea institutiilor politico-administrative, indiferent, de pilda, daca reprezinta legi organice, legi ordinare sau norme edictate chiar de catre autoritatile administrative centrale sau locale.

Am adauga ca importanta cunoasterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge din nevoia de categorisire si de ordonare a lor intr-o succesiune logica, atunci cand se pune problema aplicarii unora sau altora intr-o speta concreta. De pilda, conform cu continutul, sensul si organismul de la care emana vor avea prioritate normele organice fata de cele ce rezulta din legile ordinare, respectiv cele de drept administrativ fata de cele ce apar si raman subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul civil si, nu in ultimul rand, normele cu caracter special se aplica inaintea celor cu caracter general, iar norma de exceptie numai inaintea celor doua mai sus mentionate.

3. Notiunea raportului juridic de drept administrativ

Intr-o formulare simplista, raporturile juridice ne apar ca relatii sociale cazute sub incidenta normelor juridice. Pentru a fi si mai exacti, vom preciza ca nu toate relatiile sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor permite sa afirmam ca raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie intr-o categorie cu totul distincta.

O serie de autori afirma ca raportul juridic concret, din care deriva drepturile si obligatiile subiectelor, se poate stabili fie in urma interventiei unui fapt juridic, fie rezulta direct din norma juridica asa cum se intampla curent in domeniul dreptului penal. Spre deosebire de domeniul penal, care contine nu numai norme cu dispozitii si sanctiuni, am vazut ca in domeniul administrativ normele au in structura ipoteza, dispozitia si sanctiunea. De aceea, teza raporturilor de conformare si conflict nu poate fi extinsa la toate raporturile juridice care cad sub incidenta sa, decat, de pilda, la normele contraventionale, in interiorul carora agentul de autoritate poate solicita si impune o anumita conduita iar celalalt participant la raportul respectiv este obligat sa-l execute, deci sa se conformeze.

Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma ca raportul de drept administrativ este reprezentat de relatia sociala reglementata de catre norma dreptului administrativ, indiferent daca s-a nascut direct, din norma juridica, sau indirect din fapta juridica savarsita in executarea acesteia.

4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Vom consemna mai intai evolutia contradictorie, in literatura de specialitate din perioadele interbelica si postbelica, a problematicii clasificarii raporturilor de drept administrativ. In perioada interbelica s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, in timp ce literatura postbelica s-a angajat in teorii care au incercat sa explice, uneori de o maniera tehnico-juridica, fenomenele politice ale perioadei socialiste si comuniste. Se poate cita, de pilda, teza pluralitatii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari categorii de raporturi de drept administrativ: de subordonare, de participare si de colaborare.

Pentru a ajunge la opinia dominanta actuala a clasificarii raporturilor de drept administrativ, in raporturi de subordonare si in raporturi de colaborare, ne vom ralia la parerea celor care sustin faptul ca denumita categorie a raporturilor de participare nu reprezinta o categorie de sine statatoare, ci o forma a raporturilor de colaborare, astfel incat vom putea analiza cele doua mari categorii identificate.

Raporturile de subordonare se stabilesc intre o autoritate a administratiei de stat, pe de o parte, si un alt subiect de drept, pe de alta parte (o alta autoritate publica, o persoana juridica civila, o persoana fizica). Important de retinut este faptul cardinal ca, in cadrul acestui tip de raport, subiectul purtator al autoritatii publice este "subiectul supraordonat". Acesta, fie in baza autoritatii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.

Se accepta, insa, si posibilitatea ca subiectul supraordonat sa fie si o persoana privata, in masura in care a fost sau este autorizata prin lege sau, dupa caz, de catre o autoritate a administratiei publice sa desfasoare activitati in regim de autoritate publica.

Raporturile de colaborare se stabilesc intre subiecte aflate in pozitii de egalitate, dintre care cel putin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoritati administrative, deci purtatorul autoritatii publice. Acest tip de raporturi apare, de regula, intre doua autoritati ale administratiei publice care actioneaza impreuna, pe picior de egalitate, exercitandu-si fiecare competenta, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al activitatii desfasurate pentru mentinerea ordinii si linistii publice, realizate in cadrul unor raporturi de colaborare, de catre Jandarmerie si Politie.

Acest tip de raporturi pot aparea si intre o autoritate a administratiei publice centrale sau locale si o alta autoritate publica, atunci cand legea le obliga sa actioneze impreuna pentru indeplinirea unei sarcini care revine administratiei publice. (Putem cita prezenta judecatorilor in Comisia de pe langa Ministerul Justitiei in materie de cetatenie sau in birourile electorale), respectiv intre o autoritate a administratiei publice si o persoana juridica civila sau o persoana fizica, in situatiile in care acestea din urma sunt atrase la prestarea unor servicii publice.

Cat priveste inter-relatiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie Iorgovan observa, cu just temei, existenta unor reguli: a) un raport de conformare poate fi atat un raport de colaborare, cat si un raport de natura conflictuala; b) un raport de natura conflictuala este intotdeauna un raport de subordonare si c) realizarea unui raport conflictual poate reclama si un raport administrativ de colaborare, in situatia in care raportul administrativ de colaborare se constituie intr-un mijloc juridic de garantare a realizarii drepturilor si obligatiilor organului de stat ca subiect.

5. Trasaturile raporturilor de drept administrativ

In literatura de specialitate, corespunzator tezelor, clasificarilor si definitiilor date raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit pozitii teoretice si cu privire la trasaturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru trasaturi: a) au acelasi obiect cu administratia de stat; b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administratiei de stat; c) se nasc, in general, pe baza unei manifestari unilaterale de vointa care emana de la un organ al administratiei de stat si d) nasterea si realizarea lor in concret constituie o obligatie chiar si pentru organul administrativ de stat.

Avand in vedere opiniile personale exprimate anterior, consideram ca trasaturile generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:

a)          sunt raporturi care se nasc, se modifica si se sting in sfera relatiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ;

b)          sunt raporturi de putere in care subiectul supraordonat actioneaza in calitate de purtator al autoritatii publice si de organ al administratiei de stat;

c)se bazeaza preponderent pe subordonare si nu pe autonomia partilor, de obicei fiind realizata la initiativa unui organ al administratiei de stat.

Prima trasatura delimiteaza raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (constitutional, penal s.a.).

Cea de a doua trasatura explica pozitia si forta pe care unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilalti participanti, iar acesta nu poate fi decat un organ al administratiei publice, investit cu autoritate publica necesara bunei indepliniri a atributiilor sale. Ea invalideaza faptul ca unul dintre subiectele raportului juridic este o persoana juridica (morala) de drept public.

In fine, cea de a treia trasatura explica pozitia privilegiata in care se afla unul dintre subiecte, faptul ca si in cadrul raporturilor de colaborare unul dintre subiecte, si obligatoriu cel ce reprezinta administratia de stat, este in pozitia de subiect supraordonat. Ne referim indeosebi la situatia in care, de pilda, la indeplinirea unei activitati participa mai multe organe ale administratiei de stat ce indeplinesc atributiile potrivit competentelor, dar in care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonarii si/sau a finalizarii activitatii, si in aceasta pozitie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire la comportamentul celorlalte subiecte participante.