Procedura in fata instantei de contencios administrativ

PROCEDURA IN FATA INSTANTEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Instanta competenta

Avandu-se in vedere caracterul complex si specializat al litigiilor de contencios administrativ, legiuitorul stipuleaza infiintarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca instante specializate in solutionarea actiunile de contencios administrativ precum si a litigiilor de natura fiscala. Pana la infiintarea acestor tribunale specializate, litigiile de competenta acestora vor continua sa fie solutionate de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale tribunalelor.

Conform art. 10, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenta materiala este stabilita dupa rangul autoritatii emitente (centrala sau locala) - in ce priveste litigiile de contencios administrativ, iar in ce priveste litigiile de natura fiscala, evaluabile in bani, sunt preluate prevederile Codului de procedura fiscala, care a instituit pragul de 5 miliarde lei: "Litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, de pana la 5 miliarde lei, se solutioneaza, in fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se solutioneaza, in fond, de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se prevede altfel".

In ce priveste al doilea grad de jurisdictie, recursul, instanta competenta este sectia de contencios administrativ a instantei ierarhic superioare celei care a judecat fondul.

Solutia la care jurisprudenta a ajuns cu privire la competenta teritoriala, aceea a posibilitatii reclamantului de a alege intre competenta stabilita de codul de procedura civila - instanta de la domiciliul paratului, sau cea prevazuta de norma derogatorie de la dreptul comun, stabilita de legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 - instanta cea de la domiciliul reclamantului, este oficializata si prevazuta in mod expres de noua reglementare - art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. A se vedea in acest sens si speta prezentata la pagina 80.

Competenta materiala de fond este reglementata de lege in functie de doua criterii: a) pozitionarea autoritatii publice emitente a actului ilegal in sistemul administratiei publice (autoritati centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contributiei, datoriei vamale care 454i87e face obiectul actului administrativ contestat (suma de diferentiere fiind cea de 500.000 RON).

In consecinta, exista doua tipuri de competenta, in functie de obiectul actului administrativ:

a)  daca obiectul actului administrativ nu este un impozit, taxa, contributie sau datorie vamala, competenta se stabileste dupa pozitia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despagubirilor solicitate prin actiune. Regula se aplica si contractelor administrative.

b) daca obiectul actului administrativ este un impozit, taxa, contributie sau datorie vamala, competenta se stabileste dupa valoare, nu dupa pozitionarea organului emitent. Astfel, chiar daca actul de impunere a fost emis de o autoritate publica situata la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competenta va apartine Curtii de apel, nu tribunalului, iar daca valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului.

Legea vizeaza, pentru stabilirea competentei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestata prin actiunea in contencios administrativ; astfel, chiar daca se contesta doar o parte din suma impusa prin act, competenta va fi stabilita totusi in raport cu intreaga suma ce face obiectul actului administrativ; in situatia opusa, cand actul are ca obiect un impozit intr-un anumit cuantum, insa despagubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instanta competenta va fi stabilita in functie de suma ce face obiectul actului administrativ,fara despagubiri.

Sunt, prin urmare, de competenta tribunalului actele emise de consiliul judetean si presedintele consiliului judetean, consiliul local si primar, autoritatile sau institutiile subordonate consiliului judetean sau local, organismele deconcentrate in teritoriu (directii, inspectorate), prefect. Dimpotriva, sunt de competenta Curtii de apel actele emise de Presedinte, Guvern, Ministere, autoritatile centrale autonome, autoritati centrale subordonate Guvernului sau ministerelor.

Competenta teritoriala de fond. Aici, reclamantul are alegere intre instanta de la domiciliul (sau sediul) sau sau cea de la sediul paratului (autoritatea publica). Suntem in prezenta unei competente de favoare, pusa la indemana reclamantului pentru o mai buna ocrotire a intereselor sale. Odata aleasa insa instanta de catre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra optiunii sale, decat daca s-a aflat in eroare. In situatia in care un strain sau apatrid contesta un act administrativ in contencios
administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instanta de la sediul autoritatii parate, reclamantul neavand drept de optiune, deoarece nu exista o instanta judecatoreasca romaneasca la domiciliul sau. Cu alte cuvinte, in acest caz, competenta nu mai este alternativa, ci exclusiva.

Competenta materiala in recurs apartine instantei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curtii de apel sau Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ si fiscal, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Competenta in cazul persoanelor private asimilate autoritatilor publice.

Probleme de interpretare ridica persoanele juridice private autorizate sa presteze servicii publice - cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judetene)? Consideram ca intinderea teritoriala a serviciului public prestat este cea relevanta in aceasta situatie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, daca serviciul prestat acopera teritoriul unei localitati sau unui judet, competent va fi tribunalul, iar daca el este un serviciu public national, Curtea de apel; cat priveste competenta teritoriala, in cazul in care reclamantul nu opteaza pentru instanta de la domiciliul sau sediul sau, va fi stabilita in functie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exista situatii in care acestea nu coincid (o companie din capitala poate presta servicii publice in judetul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complica daca serviciul public profita mai multor judete, atragand competenta unor tribunale diferite - in acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent.

Competenta de judecare a cererilor persoanelor vatamate prin ordonante care inca nu au fost declarate neconstitutionale apartine, conform art.10 din lege, Curtii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate centrala.

Competenta de a solutiona litigii de contencios administrativ in temeiul unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale sa fie consacrata alta competenta materiala decat cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaza in mod derogator competenta de solutionare actiunilor de contencios administrativ raman valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ in sensul art.31.

Capetele de cerere

Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei posibilitati de formulare a obiectului actiunii:

de anulare, in tot sau in parte, a actului;

de anulare a actului si de obligare la plata unor despagubiri;

de obligare la plata unor despagubiri.

Despagubirile pot fi cerute atat pentru daunele materiale, cat si pentru dau­nele morale. Daca reclamantul nu a solicitat despagubiri prin aceeasi actiune in care a solicitat anularea actului, el poate introduce cerea pentru despagubiri la instanta de contencios administrativ, in termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescriptie.

Legea permite introducerea in cauza si a functionarului responsabil, in sensul larg al notiunii (persoana fizica care a elaborat, a emis sau a incheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea), dar numai in cazul in care se solicita despagubiri, ca expresie a raspunderii solidare atat a autoritatii - pentru lipsa de vigilenta, cat si a functionarului culpabil. Persoana actionata astfel in justitie (functionarul) il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Actele probatorii. Cerinte procedurale.

In sprijinul actiunii sale, reclamantul are obligatia de a depune copia actului pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii parate prin care i se comunica refuzul pre­tentiei sale juridice. Daca nu a primit nici un raspuns, deci in cazul tacerii organului (autoritatii) parat, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica. De asemenea reclamantul va depune la dosar inscrisurile ce fac dovada indeplinirii procedurii prealabile. Legea prevede in art.12 ca reclamantul va anexa la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In situatia in care reclamantul nu a primit nici un raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile.

In continuare, la primirea cererii, instanta va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii al carei act (sau refuz) este atacat sa ii comunice de urgenta acel act (sau motivatia refuzului), impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.

Daca autoritatea publica nu trimite in termenul stabilit de instanta lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat, prin incheiere interlocutorie, sa plateasca statului, cu titlu de amenda judiciara, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere nejustificata.

In consecinta, vom sintetiza situatiile juridice ce apar ca urmare a aplicarii textului legal astfel:

(1) in cazul atacarii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odata cu cererea introductiva de instanta, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil inregistrat la autoritatea publica (b), respectiv raspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) .

Tertul fata de actul administrativ, aflat in imposibilitate de a obtine copia actului administrativ vatamator de la destinatar sau de la autoritatea publica, va afirma doar existenta actului, urmand a deveni aplicabile dispozitiile art.13 alin.2-instanta va solicita autoritatii publice emitente comunicarea, de urgenta, a actului atacat, stabilind pentru aceasta si un termen, de preferinta scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate.

In cazul in care reclamantul nu prezinta instantei raspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea publica va face aceasta dovada.

in cazul contestarii refuzului nejustificat explicit de solutionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar daca legea omite sa precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea initiala (a) si refuzul propriu-zis, care poate fi doar un inscris, nu si un raspuns verbal (b).

In cazul in care instanta considera util, va solicita autoritatii publice sa-i comunice documentatia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2).

in fine, in cazul refuzului nejustificat implicit (tacerea administrativa), reclamantul depune copia cererii inregistrate la autoritatea publica, in functie de data acesteia putand fi determinata imprejurarea expirarii termenului de raspuns; de asemenea, in cazul in care autoritatea publica i-a comunicat prelungirea termenului de raspuns, conform Ordonantei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat sa ataseze si acest inscris.

Dovada prelungirii termenului de raspuns, atunci cand reclamantul omite sa prezinte inscrisul, incumba autoritatii publice, la prima zi de infatisare sau odata cu comunicarea documentatiei cerute de instanta, de aceea este foarte important ca aceasta prelungire a termenului sa fie comunicata cu confirmare de primire, sau utilizand toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada sa poata fi realizata.

legea incearca sa favorizeze nejustificat Ministerul public si Avocatul poporului, subiecte cu legitimare procesuala activa speciala, exonerandu-le de obligatia atasarii copiei actului administrativ atacat, desi aceste entitati au cunostinta de acest act.

Astfel, Avocatul poporului poate introduce actiunea in contencios administrativ numai ca ultim resort, dupa ce procedurile prevazute de legea speciala nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declansarea controlului exercitat de aceasta institutie este de la sine inteles ca persoana fizica trebuie sa prezinte actul administrativ vatamator, sau, in caz contrar, autoritatile publice sunt obligate sa comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizata de lege este, prin urmare, doar aceea in care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuseste sa obtina o copie de pe actul administrativ vatamator.

La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin care poate intra in posesia actului administrativ vatamator, si nu vedem de ce nu ar trebui sa-l prezinte in copie la introducerea cererii.

In consecinta, consideram ca si Avocatul poporului, si Ministerul public au obligatia de a atasa, in copie, actul administrativ atacat, documentatia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitata de instanta sub sanctiunea amenzii judiciare aplicate conducatorului autoritatii publice.

amenda judiciara. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedura de infrangere a rezistentei autoritatii publice in privinta comunicarii documentatiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are sanse de succes in practica, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel, consideram
binevenita instituirea unui sistem proportional de calcul al amenzii judiciare pe zi de intarziere, aplicata conducatorului autoritatii publice parate. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma sa fie actuala pentru o lunga perioada de timp. In prezent, salariul minim brut pe economie este (330 RON), iar amenda judiciara va fi,
prin urmare, 330.000 lei (33 lei noi) / zi de intarziere, suma suficient de importanta pentru a infrange rezistenta conducatorului autoritatii publice.

Trebuie observat insa ca legea acorda instantei de contencios administrativ puterea discretionara de a aprecia cand intarzierea este nejustificata, fiind aplicabil in completare art.108¹ alin.2 C.pr.civ.¹; consideram ca, pentru aplicarea acestui text de lege in spiritul sau si in considerarea faptului ca trebuie sa avem o administratie eficienta, dedicata cetateanului si nevoilor sale, cateva aspecte necesita precizari:

a) ineficienta interna a autoritatii publice nu poate fi considerata ca justificare pentru intarziere;

b) lipsa din localitate a conducatorului autoritatii publice nu este o justificare pentru intarziere, deoarece obligatia comunicarii actelor este instituita pentru autoritatea publica, ca si entitate, or conducatorul autoritatii are obligatia de a delega expres sau tacit atributiile sale unui functionar public din institutie, pe perioada deplasarii sale din localitate.

c) nici imprejurarea schimbarii mandatului intre persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru intarziere, autoritatea publica avand o activitate permanenta si continua, fara intreruperi; va fi avut insa in vedere, pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicarii incheierii interlocutorii, amenda putand fi chiar divizata intre
persoana care a predat mandatul si cea care l-a preluat.

d) daca in fisa postului unui functionar public este prevazuta obligatia comunicarii catre instante a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, intarzierea in comunicare poate fi motiv de sanctionare a acestuia, insa amenda judiciara va fi platita de conducatorul autoritatii publice.

Suspendarea executarii actului

Suspendarea actelor juridice reprezinta operatiunea juridica de intrerupere vremelnica a efectelor acestora. Cum in privinta actelor administrative functioneaza principiul executarii din oficiu, suspendarea ne apare ca o situatie de exceptie, care poate fi "de drept" - atunci cand legea o prevede, sau "judecatoreasca", dar in limitele si conditiile prevazute de lege.

In mod traditional normele contenciosului administrativ cuprind reglementari cu privire la institutia suspendarii actului administrativ atacat.

Actuala lege a contenciosului administrativ precizeaza in mod expres posibilitatea suspendarii unui act administrativ, de catre instanta de contencios administrativ competenta sa judece actiunea principala, chiar si inainte de introducerea actiunii. Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie sa fie solicitata prin cerere formulata fie de persoana vatamata, fie de Ministerul Public - pentru o cauza de interes public.

De asemenea legea prevede si situatia suspendarii "de drept", intr-un caz singular, cel al exercitarii "tutelei administrative" de catre prefect.

Judecarea cererii de suspendare se face in regim de urgenta, cu citarea partilor, instanta pronuntandu-se printr-o incheiere sau sentinta dupa caz, executorie de drept. Sentinta sau incheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la pronuntare.

Legea contenciosului administrativ mentine formularea traditionala a conditiilor in care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: "in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente". Suntem in fata a doua conditii ce trebuie indeplinite cumulativ si care se determina una pe alta.

O alta observatie ce se impune a fi facuta este determinarea mai exacta, prin noua lege, a duratei suspendarii, fata de reglementarea anterioara, care lasa loc la diferite interpretari.

Astfel, in cazul cererilor de suspendare formulate inaintea introducerii actiunii propriu-zise de contencios administrativ, instanta poate suspenda actul pana la pronuntarea instantei de fond, iar in cazul in care solicitarea suspendarii se face prin actiunea principala sau pe durata judecarii pe fond, instanta va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

Justificarea suspendarii actului administrativ. Solutii posibile.

Actele administrative sunt executorii din oficiu si prin ele insele, adica nu necesita interventia unui alt organ pentru a le investi cu formula executorie. Datorita acestui specific, devine necesara suspendarea lor, atunci cand sunt contestate din punct de vedere al legalitatii, si cand prin executarea lor ar putea provoca o paguba persoanelor fizice sau juridice protejate prin institutia contenciosului administrativ.

In dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odata cu introducerea recursului administrativ sau a actiunii in justitie; suspendarea la cerere, insa tot de drept, in unul din aceste doua cazuri; suspendarea judecatoreasca, la cerere, inainte de introducerea cererii in anulare, odata cu aceasta sau dupa pornirea procesului.

Astfel, in principiu, in Franta, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea executiei actului atacat. Exceptiile de la principiu trebuie sa fie prevazute in mod expres. Dimpotriva, in Germania, recursul administrativ este un obstacol in calea executarii actelor care impun obligatii, precum si a celor care restrang drepturi. Exceptiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administratie, care poate ordona, daca un interes public sau privat o cere, executarea imediata a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru ratiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. In Suedia si Norvegia recursul nu paralizeaza executia actului decat daca organul de recurs decide in acest sens, la fel se intampla si in Elvetia, cu exceptia actelor ce obliga la prestatii pecuniare, intotdeauna suspendate.

Fiecare sistem are avantaje si dezavantaje. Sistemul suspendarii de drept incurajeaza pe acei care urmaresc ca actul sa fie aplicat cu intarziere, fara a se intentiona cu adevarat declansarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativa, adica lasata la aprecierea instantei, are dezavantaje nascute tocmai din aceasta putere discretionara a instantei, care poate refuza suspendarea, desi se impune acordarea ei (pe de alta parte, o hotarare de respingere a cererii de suspendare poate fi atacata, la instanta superioara, deci exista modalitati de reformare a ei).

In ce ne priveste, consideram ca acest din urma sistem, de suspendare judecatoreasca, este cel mai putin defavorabil daca avem in vedere ambele parti - administratia si particularii, cu conditia ca suspendarea sa poata fi ceruta oricand dupa emiterea actului vatamator, adica inainte de introducerea actiunii, odata cu ea sau in cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacra, ca regula generala, suspendarea judecatoreasca, la cerere, odata cu introducerea recursului administrativ sau a actiunii in fata instantei de contencios administrativ

Suspendarea intemeiata pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judecatoreasca, facultativa, admisibila dupa introducerea recursului administrativ prealabil, si care dureaza pana la solutionarea cauzei pe fond.

Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelasi scop ca si procedurile administrativ jurisdictionale, reglementate prin legi speciale, consideram ca dispozitiile art.14 si 15 se aplica si in cazul contestarii actelor administrativ jurisdictionale, aducand ca argument, in acest sens, si practica instantei noastre supreme intemeiate pe vechea lege.

Solutia aleasa de legiuitor este criticabila sub aspectul duratei suspendarii, ea incurajand recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei actiuni in contencios administrativ. Astfel, persoana interesata sa obtina o 'pasuire' de la executarea actului administrativ, solicita, dupa introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, si nu mai intenteaza actiunea in fata instantei de contencios administrativ. Obtine, astfel, un ragaz de 30 de zile cat dureaza solutionarea recursului, la care se adauga 6 luni termenul de intentare a actiunii.

Corelativul ar fi fost incetarea de drept a suspendarii la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la solutionarea (explicita sau tacita) a recursului administrativ, perioada suficienta pentru a 'deslusi' intentiile persoanei vatamate; in acest caz, reclamantul, cunoscand faptul ca suspendarea actului expira in 30 de zile, ar fi mai diligent in intentarea actiunii in fata instantei de contencios administrativ.

In situatia data, prin urmare, un rol decisiv au instantele de contencios administrativ, care trebuie sa aprecieze cu obiectivitate aparenta de ilegalitate a actului administrativ, si sa hotarasca suspendarea actului cu mare atentie si numai in acele cazuri in care ea se impune cu evidenta.

Trebuie subliniat ca suspendarea dureaza pana la solutionarea cauzei pe fond, adica in prima instanta, nu si pe parcursul solutionarii recursului.

Hotararea instantei va fi o sentinta (art.14 alin.4), deoarece este vorba de o actiune de sine statatoare, nu accesorie uneia in anulare.

Suspendarea ca accesoriu al actiunii in fata instantei de contencios administrativ. Odata cu actiunea in anulare, sau separat, pe parcursul judecarii fondului cauzei, reclamantul solicita si suspendarea actului administrativ.

Legatura indisolubila dintre actiunea principala in anulare si cea accesorie de suspendare a actului rezulta din formularea art.15 si confirma practica anterioara anului 2004, consacrata prin decizii ale instantei noastre supreme, care a statuat ca, in cazul renuntarii reclamantului la actiunea principala, cererea de suspendare ramane fara obiect, si va fi respinsa pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat si de faptul ca hotararea instantei asupra cererii de suspendare va fi o incheiere, nu o sentinta.

Practica judecatoreasca anterioara este aplicabila si in prezent: motivele suspendarii trebuie sa apara, de la prima vedere, ca fiind temeinice, sa creeze de la inceput o indoiala asupra legalitatii actului contestat, si sa fie cuprinse in considerentele hotararii.

Trebuie subliniat ca cererea de suspendare poate fi formulata separat, pe tot parcursul judecarii fondului, insa suspendarea poate fi dispusa de instanta 'pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei', adica pana la expirarea termenului de recurs sau solutionarea recursului.

Aceasta solutie vine sa acopere intr-o anumita masura golul lasat de inadmisibilitatea cererii de suspendare in recurs, inexplicabila daca avem in vedere faptul ca motivele de suspendare ar putea aparea si dupa solutionarea fondului; astfel, titularul autorizatiei de constructie asteapta sa taie copacii de pe terenul construibil pana cand cauza este judecata pe fond, insa solutia de respingere a actiunii in anulare justifica o anumita incredere in solutionarea similara a recursului, ce-l poate determina sa 'treaca la fapte', in conditiile in care pastrarea spatiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunitatii locale. In aceasta situatie, daca actiunea in anulare a fost respinsa, introducerea cererii de suspendare este inadmisibila in recurs, solutie legala pe care o consideram deosebit de criticabila.

Initiatorul legii afirma ca un alt corelativ este recursul in situatii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita si suspendarea actului; consideram ca aceasta concluzie nu se desprinde din lege, recursul in situatii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu exceptia termenului de intentare si a motivatiei intentarii, si, in plus, el nu descrie o situatie ce poate interveni in practica, ci una ipotetica, teoretica, dupa cum recunoaste si initiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nula, impunandu-se chiar abrogarea.

Calea de atac contra hotararii de suspendare. In temeiul vechii legi, practica judecatoareasca a fost inconsecventa in problema naturii juridice a hotararii de suspendare: incheiere sau sentinta. Curtea Suprema de Justitie s-a pronuntat la inceput in sensul ca incheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare actului administrativ atacat nu este supusa, separat, nici unei cai de atac, ci, facand aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 si 316), doar odata cu hotararea asupra fondului. Ulterior, practica instantei noastre supreme a luat o alta turnura, statuand printr-o decizie in interesul legii ca 'este susceptibila a fi atacata cu recurs atat hotararea prin care se solutioneaza cererea de suspendare a executarii actului administrativ formulata in cadrul actiunii principale, cat si hotararea prin care o atare cerere este solutionata separat', aceasta fiind practica ulterioara.

Noua lege nu rezolva foarte clar problema, statuand ca suntem in prezenta fie a unei incheieri, fie a unei sentinte, dupa caz. Explicatia initiatorului este insa aceea ca este vorba de sentinta atunci cand cererea de suspendare este introdusa separat, in temeiul art.14, si de incheiere atunci cand cererea este accesoriu actiunii in anulare (art.15).

Atat sentinta, cat si incheierea, vor putea fi atacate cu recurs, in termen de 5 zile de la pronuntare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice si pe parcursul solutionarii recursului.

Sintetizand, dupa efectuarea recursului administrativ se poate solicita si acorda suspendarea pana la solutionarea fondului, pe cand in cazul actiunii accesorii, se poate solicita si acorda suspendarea pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

Competenta de judecare a cererii de suspendare apartine instantei competente sa judece fondul litigiului, fiind inadmisibila alegerea unei alte instante competente teritorial atunci cand actiunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, si ulterior actiunea in anulare). Prin urmare, optiunea realizata de reclamant la intentarea actiunii in suspendare este
obligatorie si pentru actiunea in anulare.

O alta situatie este aceea cand doua persoane diferite ataca acelasi act administrativ, una alegand instanta de la domiciliul sau, alta instanta de la sediul autoritatii publice. In acest caz, daca este vorba de un act individual, suspendarea se judeca in functie de motivele invocate de fiecare persoana, actul putand fi suspendat de la executare numai in ceea ce priveste persoana a carei cerere este admisa, adica partial.

In fine, o precizare foarte importanta este aceea ca, daca prin lege speciala se prevede o alta instanta competenta sa judece cererea de anulare a actului administrativ, dispozitiile ei prevaleaza, fiind aplicabile si cererii de suspendare.

Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supusa unor anumite conditii:

a)poate viza doar acte normative;

b) este intemeiata doar atunci cand prin actul normativ se perturba grav activitatea unui serviciu public 'administrativ' de importanta nationala (inexplicabil, nu si locala);

c) este intemeiata pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vatamat, fiind, prin urmare, 'obiectiva';

d) este independenta de actiunea in anularea actului administrativ normativ.

In primul rand, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atata vreme cat persoana juridica de drept public sau privat care administreaza acel serviciu public de importanta nationala are posibilitatea si interesul de a actiona ea insasi pentru anularea actului administrativ normativ, si, odata cu recursul administrativ sau cu intentarea actiunii in anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; in acest caz, exista atat un interes public pentru mentinerea serviciului public, cat si un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele doua se suprapun, fiecare in parte justificand actiunea in anulare si cea pentru suspendare.

In al doilea rand, ne intrebam ce sens are suspendarea actului administrativ daca nu se solicita totodata anularea actului administrativ, stiut fiind faptul ca Ministerul public poate intenta actiunea in anulare fara a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezulta nicidecum 'legatura' cererii de suspendare cu actiunea in anulare, asa cum sustine initiatorul legii.

De asemenea, atunci cand Ministerul public actioneaza in numele unei persoane fizice sau juridice vatamate, actiunea in anulare este una intemeiata pe ilegalitatea subiectiva a actului, pe cand cererea de suspendare reglementata de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al 'interesului public major'; in consecinta, nu este admisibila introducerea de catre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatama drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, asa cum sustine initiatorul legii.

Suspendarea de drept a actului administrativ. In temeiul unor dispozitii ale legii contenciosului administrativ, dar si a unor legi speciale, introducerea actiunii in contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat.

Este cazul contenciosului obiectiv declansat la initiativa Prefectului sau a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (art.123 din Constitutie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004).

De asemenea, in temeiul Legii nr.215/2001, hotararea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvarii consiliului sunt suspendate de drept in momentul intentarii actiunii de catre consilierii interesati (art.57 alin.3 si art. 58 alin.3).

Justificarea acestei optiuni a legiuitorului, ce are in vedere faptul ca prin astfel de actiuni se apara legalitatea obiectiva si buna functionare a administratiei publice, nu scapa criticilor, deoarece se creeaza o situatie favorizata, in care reclamantul nu trebuie sa motiveze in nici un fel necesitatea suspendarii, iar aplicarea in practica a acestor dispozitii poate duce la abuzuri - cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, in mod sicanator, introduce actiuni in contencios administrativ, blocand astfel activitatea autoritatilor administratiei publice locale in care activeaza demnitari de alta orientare politica.

Din pacate, in cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei solutii diferite prin lege, intrucat suspendarea de drept este impusa prin Constitutie - situatie in aceeasi masura criticabila, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de functionare, nu de a intra in detaliu si a reglementa exhaustiv anumite institutii de drept.

In cazul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, insa, consideram necesara si posibila modificarea legii in sensul in care si aceasta autoritate sa fie obligata sa-si justifice cererea de suspendare adresata instantei de contencios administrativ.

Introducerea in cauza a functionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ.

Sediul materiei. Art. 16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea in judecata si a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a incheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, insa numai in cazul in care se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat
ori pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva. La randul ei, persoana actionata astfel in justitie il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Legitimarea procesuala speciala reglementata de acest text legal priveste persoane fizice care au contribuit, intr-o masura mai mare sau mai mica, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri.

Caracteristicile actiunii.

a)  Textul vizeaza persoane fizice care au elaborat, emis sau incheiat actul, prin urmare legea acopera atat sfera functionarilor publici, cat si pe cea a demnitarilor, dar si personalul angajat cu contract de munca in autoritatile publice sau in serviciile publice.

b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat in final acest act - cei care au emis avize, acorduri, cei care au facut propunerea in vederea emiterii actului, cei care au participat in comisia de licitatie, cei care au contrasemnat actul, etc. Raspunderea lor se angajeaza de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ - de exemplu, emiterea unei autorizatii de constructie pe un teren mai mare decat are in proprietate beneficiarul, incalcand dreptul de proprietate al altei persoane.

c)  Prin emiterea actului administrativ sunt vizati cei care semneaza actul administrativ, in baza competentei legale, determinand calitatea de emitent pentru autoritatea publica pe care o reprezinta. Aici intervine o raspundere derivata din atributiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmand ca, in cazul in care actul a fost
elaborat ilegal, el sa solicite instantei introducerea in cauza si a persoanei care a elaborat actul, pentru a raspunde solidar cu aceasta.

d) Incheierea se refera la manifestarea de vointa prin care autoritatea publica devine parte a unui contract administrativ, si ea poate fi un act administrativ distinct (hotararea consiliului local, spre exemplu), prin care se aproba un contract administrativ. Raspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe ori, incheie contractele administrative, va fi angajata pe principiul solidaritatii, cu exceptarea celor care nu au participat la sedinta sau au votat impotriva.

e)  In fine, poate fi actionata in instanta si persoana fizica care a semnat (in solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabila pentru tacerea administratiei, care este cea insarcinata cu raspunsul in termen la petitii (conducatorul autoritatii publice, in temeiul art.4 din Ordonanta Guvernului nr.27/2002, in solidar cu seful compartimentului care avea competenta de a rezolva petitia - art. 13 - sau cu seful compartimentului de relatii cu publicul, daca petitia nu a fost repartizata corespunzator - art.6).

f)   Raspunderea persoanei fizice poate fi angajata daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru intarziere, prin urmare ea este inadmisibila in actiunea care are ca obiect exclusiv anularea actului.

Constatam ca 'activarea' calitatii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, incheierea) actului apartine, in principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovata, ci doar semnatarul actului; prin urmare, asa cum s-a intamplat si pe baza vechii legi, in unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar in altele el este interesat doar de obtinerea despagubirilor, nu si de cine le plateste; de asemenea, in unele cauze instanta poate hotari obligarea functionarului la despagubiri, pe cand in altele, utilizandu-si puterea discretionara conferita de lege, poate respinge acest capat de cerere, obligand doar autoritatea publica, situatii inechitabile si inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitatii tuturor in fata legii.

Se favorizeaza, in acest fel, din pacate, plata din bugetele publice a unor greseli personale, fara ca efectul 'educativ' al condamnarii sa se produca, fiind astfel incurajata lipsa de responsabilitate atat in randul demnitarilor publici, cat si a functionarilor publici.

Consideram ca se impune, de lege ferenda, instituirea obligatiei pentru instanta de a introduce fortat in proces persoana fizica vinovata, identificarea ei fiind realizata pe baza informatiilor solicitate autoritatii publice, iar in cazul in care aceste infomatii nu sunt comunicate, va raspunde persoana semnatara a actului.

In cazul functionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea publica poate, in baza dreptului comun procesual, sa ceara interventia fortata a functionarului in cauza, pentru ca hotararea sa-i fie opozabila; din coroborarea dispozitiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 - statutul functionarilor publici - rezulta ca interventia fortata a functionarului este necesara, intrucat recuperarea sumelor platite cu titlu de daune se face direct in baza hotararii de contencios administrativ ramasa irevocabila, fara a fi nevoie de introducerea de catre autoritatea publica a unei actiuni in regres.

Consilierii locali sau judeteni raspund in nume propriu, pentru activitatea desfasurata in exercitarea mandatului, precum si solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte si pentru hotararile pe care le-au votat. In procesul-verbal al sedintei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va mentiona in mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul alesilor locali).

In fine, pentru persoanele angajate cu contract de munca, exista raspunderea patrimoniala reglementata de art.270 C. muncii.

g) Sintetizand, pe baza unui exemplu concret, putem spune ca hotararea ilegala a unui consiliu local atrage raspunderea in solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum si a functionarilor vinovati de elaborarea proiectului de hotarare. In conditiile refuzului reclamantului sau a instantei de a introduce in cauza functionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile raspunderii civile a functionarului public sau a salariatului, iar in cazul alesilor locali, Legea statutului alesilor locali nr.393/2004, care, din pacate, nu prevede forme specifice de raspundere civila.

Chemarea in garantie a superiorului ierarhic, justificata in mod corect in lege ca fiind intemeiata pe faptul ca s-a primit un ordin scris, este in concordanta cu solutia promovata de Statutul functionarilor publici, care, in art.43 alin.2, prevede posibilitatea functionarului inferior de a refuza, motivat, indeplinirea dispozitiilor date de functionarul superior, atunci cand le considera ilegale; el va fi, insa obligat sa execute dispozitia, daca, in urma refuzului, primeste un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu il face raspunzator pe el, ci pe superiorul ierarhic.

O omisiune a legii face ca acest alineat sa vorbeasca doar de 'elaborarea' actului, nu si de emiterea sau de incheierea lui, insa dispozitiile sale trebuie interpretate in spiritul intregului articol, ca incluzand si aceste situatii.

Chemarea in judecata a functionarului public se face odata cu actiunea in despagubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii actiunii in anulare sau in obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi ceruta pe cale principala, ulterior judecarii cererii de anulare, atunci cand despagubirile nu au putut fi cunoscute la data judecarii cererii in anulare, sau in fata instantei de contencios administrativ, atunci cand nu se doreste anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem ca nu este admisibila chemarea in judecata a functionarul public pe calea unei actiuni principale cu acest singur obiect.

Raspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajata prin actiune in regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), si atunci cand nu aduce la indeplinire dispozitiile hotararii judecatoresti de contencios administrativ, iar conducatorul autoritatii publice este obligat de instanta la plata unei amenzi de intarziere, sau atunci cand, pe acelasi motiv, reclamantul solicita acordarea daunelor pentru intarziere, in conditiile art.24 alin.2 din lege.

Judecarea cererilor

Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis in aplicarea sau, dupa caz, in organizarea aplicarii legii, fie un act administrativ bilateral (contract administrativ) prin care, in limitele legii, se presteaza activitati, in sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune in cauza autoritatea publica, interesul public, care sunt in conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. De vreme ce ratiunea principala de a fi a administratiei publice o reprezinta emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizeaza executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabila la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaza numai drepturile si interesele legitime ale partilor, ca subiecte de drept privat, ci si modul de exercitare a competentei de catre autoritatile publice, ca subiecte de drept public. Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este asadar un conflict si de ordine publica, ceea ce reclama, cu necesitate, celeritate. Starea de suspiciune, de incertitudine cu privire la legalitatea actului administrativ este o stare de incertitudine si cu privire la principiul legalitatii insusi, inclusiv al suprematiei Constitutiei - cand temeiul in drept al actiunii il reprezinta texte din Constitutie care au fost incalcate prin actul administrativ dedus judecatii.

Noua lege a contenciosului administrativ pastreaza sintagma "se judeca de urgenta" dar mai adauga si "cu precadere", ceea ce inseamna ca dintre cauzele care presupun procedura de urgenta, litigiile de contencios administrativ au prioritate.

In ce consta, concret, procedura de urgenta? In primul rand procedura de citare a partilor este, pentru unele litigii, "accelerata", termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea facandu-se prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informatiilor scrise.

In al doilea rand instanta va manifesta o mai mare exigenta in legatura cu exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi amanarile nejustificate pentru lipsa de aparare, cererile de interventie, administrarea probelor (care - cel putin in cazul actelor normative - se rezuma la compararea actului atacat cu textul de lege incalcat). Nu in ultimul rand instanta are la indemana puterea coercitiva a amenzilor judiciare, al caror cuantum a fost majorat si reasezat pe alte baze, aplicabile in cazurile in care autoritatea publica nu trimite in termenul stabilit de instanta lucrarile cerute.

Celeritatea nu este doar impusa de instanta partilor din dosar dar se impune chiar insasi instantei, care are obligatia redactarii si motivarii hotararilor in acelasi regim de urgenta, in cel mult 5 zile de la pronuntare.

Solutiile ce le poate da instanta de fond

Avand in vedere ca prin noua lege a contenciosului administrativ se asimileaza actelor administrative si contractele administrative, solutiile pe care instanta de fond le poate da trebuie analizate dupa natura actului dedus judecatii.

In cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare pastreaza linia traditionala a contenciosului de plina jurisdictie, imbogatita insa cu o noua dimensiune, aceea de a dispune si asupra legalitatii actelor civile care s-au incheiat pe baza actului administrativ anulat.

Astfel, in cazul admi­terii actiunii, instanta poate sa dea urmatoarele solutii:

a) anularea in intregime a actului administrativ;

b) anularea anumitor parti ale actului administrativ (mai ales in cazul actului administrativ normativ);

c) rezolva problema efectelor juridice de natura civila;

d) obligarea autoritatii parate sa emita un act administrativ, sa elibereze un certi­ficat, o adeverinta sau orice inscris;

e) constatarea ilegalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii;

f) obligarea la despagubiri pentru daunele materiale si morale produse.

In cazul contractelor administrative, solutiile concrete pe care instanta le poate da sunt determinate de situatia de fapt si, fireste, de dreptul aplicabil in speta. Solutiile pe care instanta le poate da, fara a fi limitative, sunt enumerate la art. 18 alin. 4 din lege: ".instanta poate:

dispune anularea acestuia, in tot sau in parte;

obliga autoritatea publica sa incheie contractul la care reclamantul este indrituit;

impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii;

suplini consimtamantul unei parti, cand interesul public o cere;

obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale

Obligarea celui cazut in pretentii la plata cheltuielilor de judecata Instanta poate stabili un termen pentru executare, in caz contrar aplicandu-se termenul de 30 de zile prevazut la art.24 alin.1; de asemenea, nimic nu impiedica instanta sa hotarasca, inca din aceasta faza, ca in cazul nerespectarii termenului de executare a hotararii de contencios administrativ, conducatorul autoritatii publice sau persoana vinovata de emiterea actului vor fi obligati la plata amenzii de intarziere prevazuta la art.24 alin.2; despagubirile pentru intarziere se pot acorda insa reclamantului numai in urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite.

In cazul actiunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici) nu se pot solicita despagubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

In cazul actiunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus in proces va aprecia daca solicita si despagubiri, in acest caz completandu-si actiunea introductiva.

In cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), solutiile din dispozitiv pot viza:

in faza premergatoare incheierii contractului - obligarea autoritatii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operatiuni premergatoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operatiuni (aceste doua solutii din dispozitiv nu sunt prevazute expres in lege, insa reies din faptul ca instanta este competenta sa se pronunte asupra litigiilor din fazele premergatoare contractului administrativ, in temeiul art.8 alin.2), respectiv la incheierea contractului.

in faza posterioara incheierii contractului - anularea contractului (a), obligarea partilor la indeplinirea unei obligatii (b) sau suplinirea vointei acestora atunci cand interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despagubiri (d).

Penalitati de intarziere. Unele solutii din dispozitiv pot fi prevazute 'sub sanctiunea unei penalitati pentru fiecare zi de intarziere' (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autoritatii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritatii publice la incheierea contractului administrativ, precum si impunerea unei parti a contractului administrativ indeplinirea unei obligatii.

Recursul

Si in materia recursului, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ pastreaza in mare aceleasi reglementari din legislatia anterioara:

termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la pronuntare sau de la comunicare, dupa cum partea recurenta a fost sau nu prezenta;

recursul este suspensiv de executare;

are caracter devolutiv ca si orice alta jurisdictie in doua grade;

se judeca in procedura de urgenta.

Conform art. 20 alin. (3) din lege, in cazul admiterii recursului, instanta caseaza cu retinere rejudecand fondul litigiului, daca nu sunt motive de casare cu trimitere; in cazul in care prima instanta era necompetenta material trimite cauza la instanta competenta iar daca prima instanta nu a judecat fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.

In ce priveste procedura judecarii recursului in situatii deosebite, insasi unul din initiatorii legii, prof. Antonie Iorgovan, recunoaste ca textul legal, art. 21 din Legea nr. 554/2004, "reglementeaza o procedura mai mult ipotetica, aproape imposibil de realizat", motiv pentru care a si renuntat la sustinerea acestui articol; totusi, dintr-un concurs de imprejurari, textul final al legii contine si aceasta reglementare, pe care nu o vom comenta, lasand jurisprudenta sa decida asupra utilitatii sale.

Actiunile impotriva ordonantelor Guvernului

Constitutia Romaniei, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului instantelor de contencios administrativ si asupra ordonantelor Guvernului: 'Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale'.

In aplicarea acestei norme constitutionale, legiuitorul stabileste procedura, conditiile si regulile de urmat in realizarea acestui drept, care, dupa cum vom arata, presupune obligatoriu si invocarea exceptiei de neconstitutionalitate.

Intrucat nu se poate concepe ca instantei de contencios administrativ sa-i fie incredintate spre solutionare atat problema de "contencios administrativ', adica actiunea pe fond, care are ca obiect "cererea persoanei vatamate prin ordonanta', cat si solutionarea problemei de 'contencios constitutional', adica exceptia de neconstitutionalitate, Legea nr. 554/2004 stabileste ca cel vatamat 'introduce actiune la instanta de contencios administrativ, insotita de exceptia de neconstitutionalitate' urmand ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis sa fie rezolvat numai dupa ce s-a rezolvat litigiul de contencios constitutional si numai daca solutia este de admitere, in tot sau in parte, a exceptiei de neconstitutionalitate. De altfel, in practica instantelor de contencios administrativ si pana la aparitia acestei legi, au aparut spete in care exceptia de neconstitutionalitate a coincis cu obiectul actiunii in contenciosul administrativ.

In ipoteza in care o ordonanta sau o dispozitie a acestei a fost declarata neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala ca urmare a unei exceptii ridicate intr-o alta cauza, persoana ce se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime poate sesiza instanta de contencios administrativ, fara parcurgerea procedurii prealabile, data de referinta de la care incepe sa curga dreptul la actiune fiind data publicarii in Monitorul Oficial a Deciziei Curtii Constitutionale.

Asadar, sunt doua mari ipoteze, ipoteza 'unirii' exceptiei de neconstitutionalitate cu fondul actiunii in contenciosul administrativ si ipoteza introducerii actiunii in contencios administrativ separat, dupa ce s-a pronuntat Curtea Constitutionala.

Desi legea nu prevede in mod expres, este limpede ca in asemenea litigii calitatea de parat o are Guvernul - ca autoritate publica emitenta a actului ce face obiectul controlului judiciar si, dupa caz, constitutional. Altfel cum ar putea hotararea judecatoreasca sa fie opozabila autoritatii emitente a actului atacat si cum s-ar realiza dreptul persoanei vatamate la repararea prejudiciului? Chiar si in ipoteza ca paguba a fost cauzata in mod nemijlocit si direct printr-un alt act administrativ, emis de o alta autoritate publica, in baza ordonantei constatate ulterior ca fiind neconstitutionala, autoritatea ce a emis actul nu a facut decat sa respecte un act normativ de rang superior, (asemanator situatiei cand functionarul respecta un ordin scris al superiorului ierarhic) astfel ca Guvernul nu poate fi absolvit de orice raspundere.

Exceptia de nelegalitate

Exceptia de nelegalitate (sau de 'ilegalitate' - acelasi lucru) este o notiune traditionala a dreptului administrativ, dar, paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a reglementat-o in mod expres, pana la Legea nr. 554/2004. In mod constant s-a admis ca exceptia de ilegalitate este o aparare pe care o parte intr-un proces o face impotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenta cu cauza (speta) respectiva. Tocmai de aceea, exceptia de ilegalitate poate fi ridicata in orice proces de competenta instantelor judecatoresti (atat in cauzele civile, cat si in cauzele penale) si de orice parte din proces, precum si, din oficiu, de instanta judecatoreasca. S-a sustinut de asemenea in doctrina ca existenta finelor de neprimire specifice contenciosului administrativ nu reprezinta un impediment in invocarea exceptiei de nelegalitate, pentru ca nu este vorba despre o actiune in desfiintarea actului ci doar un mijloc de aparare pentru a face actul neoperant intr-o anumita cauza si numai intre partile respective.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, indepartandu-se de traditia acestei institutii juridice, aduce o noua conceptie, reglementand exceptia de ilegalitate pe 'matricea' oferita de Titlul V al Constitutiei Romaniei, consacrat Curtii Constitutionale, care reglementeaza si regimul juridic al exceptiei de neconstitutionalitate. S-a afirmat in doctrina recenta ca ne aflam in prezenta unei situatii similare in cazul exceptiei de nelegalitate, ce presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege si ca solutia legiuitorului constituant in cazul exceptiei de neconstitutionalitate, in sensul sesizarii pentru judecarea exceptiei a 'instantelor specializate', se impune in baza principiului analogiei legii.

Prin dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevazut ca:

'Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza.

Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de urgenta, in sedinta publica, cu citarea partilor.

Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.

In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.'

Aceasta noua viziune asupra exceptiei de nelegalitate nu a intarziat sa provoace reactii critice din partea unor autori care considera ca dezavantajele noii reglementari sunt mai pronuntate decat aspectele pozitive ce s-au avut in vedere de catre legiuitor. Vom prezenta in continuare principalele critici aduse modificarilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la exceptia de nelegalitate.

Daca specific contenciosului administrativ a fost si este controlul direct de legalitate al actelor administrative, exercitat de instantele judecatoresti competente, trasatura caracteristica determinanta a exceptiei de nelegalitate rezida in faptul ca aceasta a reprezentat o forma de control indirect al actelor administrative.

Instantele judecatoresti s-au considerat din totdeauna competente sa examineze, pe calea indirecta a exceptiei, legalitatea unor acte in virtutea unor texte legislative exprese sau ca urmare a aplicarii principiilor generale de drept.

Prin noua reglementare aceasta competenta revine exclusiv instantelor specializate, de contencios administrativ, instantele de drept comun avand doar dreptul de a le sesiza pe cele dintai. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfasurat in cadrul unui proces separat, prin derogare de la principiul de drept procesual potrivit caruia judecatorul actiunii este si judecatorul exceptiei.

Solutia legislativa aleasa, de atribuire in competenta exclusiva a instantelor de contencios administrativ a exceptiei de nelegalitate, este criticabila si pentru faptul ca ignora imprejurarea ca solutionarea completa si unitara a unei cauze civile, comerciale, penale sau de alta natura nu se poate realiza in conditii optime fara examinarea, de catre acelasi judecator, a tuturor problemelor de fapt si de drept ridicate, inclusiv a unor exceptii aflate intr-o relatie indisolubila cu fondul procesului.

Ridicarea exceptiei de ilegalitate conduce la o scindare artificiala a cauzei in doua cauze, deduse judecatii unor instante diferite, respectiv una de drept comun - care se suspenda - si cealalta de contencios administrativ, ceea ce conduce, in mod cert, la o prelungire inutila a litigiului.

Se mai apreciaza ca sfera controlului jurisdictional indirect al legalitatii actelor administrative, asa cum este delimitata de art. 4 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost redusa excesiv, doar la actele administrative unilaterale pe care una din parti isi sprijina apararea si de care depinde solutionarea in fond a cauzei, pe cand doctrina anterioara avea in vedere atat actele administrative individuale, cat si actele administrative normative si operatiunilor materiale tehnice.

Pe de alta parte, in ipoteza admiterii exceptiei de nelegalitate, actele administrative de autoritate (individuale sau normative) isi continuau existenta, dar aplicabilitatea lor era inlaturata in privinta participantilor la proces, fata de care ramaneau ineficiente.

Cu alte cuvinte, hotararile judecatoresti pronuntate in astfel de situatii produceau efecte juridice numai fata de parti (inter partes litigantes), ceea ce inseamna ca era posibil ca acelasi act administrativ de autoritate sau faptele asimilate lui, declarate nelegale de catre instanta de judecata de drept comun, sa fie considerate legale in cadrul altui proces civil sau penal.

Din formularea textului legal nu rezulta ce anume solutie va pronunta instanta de contencios administrativ (care nu a fost sesizata cu o actiune directa in anulare a actului administrativ), tinand seama, desigur, de solutiile posibile conform art. 18 din lege. De asemenea, nu se fac nici un fel de precizari referitoare la calitatea partilor si la necesitatea citarii autoritatii publice emitente, interesata sa-si sustina propriul act administrativ si sa participe la judecata spre a-si valorifica dreptul legitim la aparare, in contradictoriu cu celelalte parti.

In fine, se considera ca aplicarea noului regim juridic al exceptiei de nelegalitate, prin care este suprimata o prerogativa esentiala a instantelor judecatoresti de drept comun, recunoscuta in mod traditional de doctrina si jurisprudenta romana, chiar si in perioadele de reglementare legislativa a institutiei contenciosului administrativ, nu va contribui la inregistrarea unor rezultate notabile pe linia unei protectii juridice eficace a drepturilor si intereselor legitime ale persoanelor.

In realitate, prin noua reglementare a exceptiei se va ajunge la aceeasi finalitate, adica la inlaturarea actului administrativ nelegal din solutionarea cauzei, pe baza unei hotarari irevocabile pronuntata de instanta de contencios administrativ, ceea ce implica, indiscutabil, prelungirea nejustificata a procesului, in detrimentul partii interesate, ale carei drepturi subiective si interese legitime ar putea fi satisfacute mai operativ prin examinarea incidentului de catre aceeasi instanta de drept comun.

Procedura executarii hotararilor

Datorita faptului ca vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic cu privire la procedura executarii hotararilor, opiniile au fost impartite iar solutiile instantelor nu au fost intotdeauna identice in cazuri similare.

Avand in vedere ca hotararile judecatoresti din contenciosul administrativ nu sunt susceptibile de executare silita, nici in cazul anularii, totale sau partiale, a actului administrativ, si nici in cazul in care obligatia autoritatii este de "a face" (sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris), legea trebuia sa prevada solutii care sa asigure masuri de constrangere pentru indeplinirea intocmai si la timp a acestor obligatii.

In acest sens Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementeaza expres faptul ca hotararile judecatoresti, definitive si irevocabile, solutionate pozitiv, prin admiterea actiunilor, constituie titluri executorii. Per a contrario, in cazul respingerii actiunii, hotararea, definitiva si irevocabila, nu constituie titlu executoriu. O singura exceptie exista de la aceasta regula si ea priveste obligarea conducatorului autoritatii la plata amenzii judiciare in cazul nedepunerii la termen a documentatiei solicitate de instanta, fapta care ramane si trebuie sanctionata indiferent daca actiunea este admisa sau nu.

Este pentru prima data in Romania cand o lege a contenciosului administrativ merge atat de departe incat sa reglementeze efecte erga omnes ale unei hotarari judecatoresti, reglementare care insa este in deplina concordanta cu caracterul de ordine publica al litigiilor care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ.

Executarea hotararilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etapa avand propriile mijloace de constrangere:

a)hotararea judecatoreasca definitiva si irevocabila constituie titlu executor, si trebuie executata fie in termenul stabilit de instanta in dispozitiv, fie in 30 de zile de la pronuntare (sau de la comunicare, in cazul partii lipsa - solutie din dreptul comun procesual care completeaza textul legal).

b)hotararile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate in 'Monitorul Oficial al Romaniei', partea I (actele autoritatilor centrale), respectiv in Monitoarele de judet (actele autoritatilor locale sau judetene), la initiativa instantei sau a reclamantului, fiind scutite de taxe de publicitate.

Salutam aceasta reglementare, asteptata de toti de multa vreme, insa consideram criticabile anumite aspecte: (1) publicarea este facultativa, si nu obligatorie, ori se stie, din experienta practica, ca tot ce este facultativ in dreptul nostru tinde sa nu fie aplicat - consideram ca solicitarea publicarii trebuia impusa obligatoriu instantei pentru a avea siguranta aplicarii acestei dispozitii. Pe de alta parte, reclamantul nu are interes in publicarea hotararii, odata ce si-a rezolvat problema; interesul publicarii este unul public, fiind intemeiat pe imperativul ca si alte persoane, afectate de dispozitiile actului administrativ, sa cunoasca faptul ca el a fost anulat si ca pot solicita despagubiri pe calea dreptului comun; in aceasta ordine de idei, doar o structura publica poate urmari realizarea acestui interes public; (2) publicarea in Monitoarele de judet nu va avea efectul scontat -cunoasterea hotararii de catre toti cei interesati, datorita gradului scazut de acoperire a acestora si a distribuirii deficitare; doua solutii pot fi identificate aici: fie publicarea hotararii tot in 'Monitorul Oficial al Romaniei', partea I sau intr-o parte speciala (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judetene in mod unitar, pe un singur site de internet¹, fie al Ministerului Justitiei fie al Ministerului Administratiei si Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distincta in programele de legislatie aflate pe piata (obligatie care poate fi impusa prin lege) (b).

c) executarea silita este necesara in primul rand in cazul hotararii de obligare a autoritatii publice la rezolvarea cererii, indiferent daca aceasta dubleaza hotararea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotararile de anulare a actului administrativ si in acelasi timp de obligare a autoritatii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operatiuni administrative, precum si hotararile date in urma tacerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit.

Intr-o prima faza a neexecutarii, persoanei obligate, sau, in lipsa acesteia, conducatorului autoritatii publice ii poate fi aplicata ameda pentru intarziere, valoarea ei fiind dubla fata de cea a amenzi aplicate de instanta pentru necomunicarea actelor necesare judecarii dosarului (art.13 alin.4), si anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de intarziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru intarziere, care vor fi platite din bugetul autoritatii publice, urmand a fi imputate functionarului public vinovat de neexecutare, in temeiul art.72 din Statutul functionarilor publici. Autoritatea publica poate insa solicita introducerea fortata in cauza a functionarului vinovat, astfel incat acesta sa fie obligat direct prin hotarare la plata daunelor cuvenite reclamantului.

d)In al doilea rand, amenda si despagubirile pentru intarziere sunt utile in cazul actiunii in anulare cand s-au acordat despagubiri, fiind menita a 'impulsiona' plata despagubirilor de catre autoritatea publica si a infrange rezistenta acesteia. Despagubirile pentru intarziere se vor adauga la despagubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulandu-se in beneficiul reclamantului.

e)a doua faza a neexecutarii, care presupune deja ca persoana responsabila a fost obligata la amenda pentru intarziere, permite reclamantului sau instantei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru inceperea urmaririi penale, in considerarea infractiunii prevazute la art.24 alin.3. Hotararea de obligare la amenda (si despagubiri) trebuie sa fie definitiva si irevocabila pentru a se face plangere penala.

f)  actiunea in regres: daca cel obligat la plata amenzii si a despagubirilor pentru intarziere este conducatorul autoritatii publice, el se poate indrepta cu actiune in regres contra functionarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C.muncii) vinovat de intarzierea in executare.

Legea face trimitere la legislatia speciala in materie, Statutul functionarilor publici, prin urmare se pune problema daca actiunea in regres poate fi exercitata in temeiul art. 72 lit.c din Statut, in conditiile in care acesta vorbeste despre raspunderea civila pentru 'daunele platite de autoritatea sau institutia publica (subl.ns.D.C.D), in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile', prin urmare despre paguba adusa bugetului institutiei, nu despre amenzi platite de conducatorul acesteia, ca persoana fizica. Consideram ca legea contenciosului administrativ extinde raspunderea civila a functionarului public si la astfel de cazuri, fiind o modificare expresa a legii speciale in materie, deci art.72 este aplicabil.

Executarea hotararilor de contencios administrativ este, pe de alta parte, o atributie de serviciu a functionarului public care activeaza in domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvata, prin urmare neexecutarea hotararii de contencios administrativ constituie abatere disciplinara, si atrage raspunderea disciplinara a functionarului, in temeiul art.65 din Statut. Functionarul public se poate insa apara invocand ordinul scris, primit chiar prin e-mail de la conducatorul autoritatii publice sau al unui departament. In cazul salariatilor, este evident ca se va declansa un litigiu de dreptul muncii.

g) in cazul contractelor administrative, amenda si despagubirile pentru intarziere in executare pot fi aplicate (acordate) in cazul obligarii autoritatii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operatiuni in faza prealabila incheierii contractului (1), sau chiar la incheierea contractului (2), respectiv in cazul obligarii uneia din partile contractului la indeplinirea unei obligatii (3), si, in fine, atunci cand o parte este obligata la plata unor despagubiri (4).