Integrarea dreptului comunitar in ordinea juridica interna

INTEGRAREA DREPTULUI COMUNITAR IN ORDINEA JURIDICA INTERNA

Aspecte generale

Adoptarea normelor dreptului comunitar reprezinta o problema deosebit de importanta, dar nu suficienta. Acestea trebuie sa capete eficienta, sa nu ramana la nivelul abstract, ci sa produca efecte juridice. Intrucat Comunitatile sunt organizatii internationale care au personalitate juridica distincta de cea a statelor membre, apare problema raportului dintre dreptul comunitar si cel intern. Dreptul comunitar fiind un sistem autonom, apare necesitatea in 737b19h tegrarii lui in dreptului statelor membre. Aceasta integrare presupune ca el sa faca parte din dreptul national al fiecarui stat comunitar, deci sa se aplice in mod direct. Aplicabilitatea directa a dreptului comunitar se impune deci ca un principiu de baza, din care decurge un al doilea principiu, legat de ierarhia celor doua sisteme, care consta in prioritatea (suprematia) dreptului comunitar fata de dreptul intern.

Principiul aplicabilitatii directe

Principiul aplicabilitatii directe isi gaseste o confirmare in art. 189 C.E., dar numai in ceea ce priveste regulamentele, despre care se precizeaza ca sunt de aplicabilitate directa in toate statele membre. Pentru restul actelor normative comunitare si pentru C.E.C.O., Curtii de Justitie i-a revenit rolul de a statua acest principiu cu ocazia solutionarii unor cauze.

Astfel, in hotararea Van Gend en Loos (05.02.1963, 26/62.1), ii cadrul Tratatului C.E., Curtea a constatat ca respectivul tratat are ca obiect instituirea unei 'piete comune', care in mod implicit cuprinde pe toti justitiabilii Comunitatii, carora li se aplica tratatul, acesta nefiind adoptat numai pentru reglementarea raporturilor dintre statele membre. S-a aratat de asemenea, ca tratatele constituie o ordine juridica noua, de drept international, careia statele i-au transferat competenta lor, iar subiecte de drepturi si obligatii nu sunt numai statele, ci si resortisantii acestora, caror (jurisdictiile nationale trebuie sa le garanteze exercitarea drepturilor si sa asigure indeplinirea obligatiilor acestora. Ulterior, prin hotararea COSTA/E.N.E.L. (15.07.1964, 6/64) Curtea a revenit asupra formularilor din hotararea mentionata mai sus, inlocuind formularea 'ordine juridica de drept international' cu 'ordine juridica proprie' iar 'independenta' dreptului comunitar a fost inlocuita cu 'integrarea' sa in sistemul juridic al statelor membre.

Inlocuirea 'ordinii juridice internationale' cu 'ordinea juridica proprie" are justificarea din punctul de vedere al diferentelor care exista intre acestea. Astfel 'ordinea juridica' proprie Comunitatilor are ca sursa dreptul conventional adoptat de catre state, precum si actele unilaterale, respectand dreptul derivat, desi sunt recunoscute ca izvoare si principii fundamentale fiecare avand o pozitie bine stabilita in ierarhia juridica, iar normele sale sa adreseaza in principal persoanelor private.

O alta diferenta ar fi aceea ca reglementarea diferendelor care apar intre subiectele acestui drept nu este lasata la latitudinea partilor implicate. Curtea a statuat ca principiile dreptului intern se aplica in masura in care nu sunt in contradictie cu ordinea juridica comunitara.

2.1. Diferentierea normelor

Curtea a stabilit ca, potrivit acestui principiu, dreptul comunitar este integrat direct in dreptul statelor membre, fara sa permita statelor sa aleaga intre teoriile dualiste sau moniste, intrucat se impune aplicarea mecanismului, nemaifiind nevoie de masuri luate pe plan intern pentru aplicarea dreptului comunitar (03.04.1968 Firma Malkerei, 28/67, 211).

Ca urmare a acestei situatii, persoanele particulare (fizice sau morale) pot invoca dreptul comunitar in fata autoritatilor nationale, inclusiv tribunale, atat pentru a li se recunoaste drepturile, cat si pentru a se anula efectul unor acte juridice interne care sunt contrare dreptului comunitar.

Aplicarea directa a dreptului comunitar prezinta o serie de parti­cularitati in functie de categoria normelor comunitare care sunt invocate, precum si caracterul efectului direct si eventualele exceptii care exista. Se disting in acest sens analize facute de literatura de specialitate fie dupa criteriul fortei si conditionarilor efectului direct, fie conform categorisirii surselor dreptului comunitar, desi fiecare dintre aceste clasificari nu reusesc intotdeauna sa cuprinda toate elementele esentiale care rezulta din aplicarea criteriului respectiv.

Efectul direct, neconditionat si complet

Sursele dreptului comunitar care au acest efect pot fi invocate fara nici o conditie de catre orice persoana fizica sau morala, atat pe plan vertical (in litigii cu organele statale), cat si in plan orizontal (in litigii cu alte persoane fizice sau morale).

Din aceasta categorie fac parte:

- Regulamentele, care sunt acte comunitare specifice pentru aplicabilitatea directa, creand drepturi si obligatii pentru toti. Se poate argumenta aceasta cu art. 189 din Tratatul C.E. care statueaza caracterul 'direct aplicativ' al regulamentului.

Deciziile, care nu au aplicabilitate directa, dar s-a considerat ca acele decizii care sunt adresate persoanelor particulare in anumite domenii (concurenta) pot fi surse de drepturi si obligatii pentru acestia, fiind asimilate in aceste cazuri regulamentelor. Efectul celorlalte decizii va fi analizat ulterior.

Principiile generale, care sunt de aplicabilitate directa, intrucat prin gradul lor de generalitate trebuie sa fie respectate in toate cazurile si in mod neconditionat.

Efectul direct, conditionat si complet

In aceasta categorie intra actele comunitare care pot sa fie invocate in orice litigiu, dar este necesara indeplinirea unor conditii in acest scop. Sunt incluse aici documentele cu caracter conventional, respectiv tratatele de instituire a comunitatilor si tratatele internationale.

2.1.2.1.Tratatele constitutive

In hotararea Van Glend en Loos, Curtea a statuat ca dreptul comunitar izvorat din tratatele constitutive nu are o aplicabilitate directa autonoma. S-au dat insa doua indicatii generale, conform carora sunt direct aplicabile dispozitiile care confera drepturi si instituie obligatii exprese pentru persoane particulare, precum si cele care impun obligatii bine stabilite in sarcina statelor membre sau a institutiilor comunitare.

Daca sunt indeplinite aceste conditii, dispozitiile respective sunt direct aplicabile, fara sa mai fie nevoie de alte acte de aplicare, de proceduri specifice sau masuri complementare.

Caracterul autoexecutor al acestora da posibilitatea persoanelor particulare sa invoce in fata instantelor nationale direct aceste prevederi. Sfera de aplicare a acestui efect direct a fost extinsa ulterior de jurisprudenta Curtii, incluzand pe langa obligatiile statului de a nu face (respectiv de a nu face rezerve care sa subordoneze aplicarea tratatelor de vreun act normativ intern, de a nu necesita adoptarea unor dispozitii normative interne de concretizare a prevederilor tratatelor) si obligatiile de a face (respectiv de a nu lasa nici o marja de apreciere statelor in ceea ce priveste indeplinirea obligatiilor sale), precum si la situatiile in care nu s-au facut completarile necesare prin legea interna (aplicarea principiilor privind nediscriminarea in angajare sau salarizare, chiar daca legea interna nu le-a preluat).

In cadrul tratatelor constitutive, efectul direct al unor dispozitii coexista cu absenta acestuia in cadrul altor dispozitii.

Este cazul dispozitiilor care stabilesc in sarcina statelor obligatii cu caracter foarte general, precum si in cazul dispozitiilor conditionale sau insuficient precizate.

Obligatiile stabilite in termeni foarte generali se refera la politicile generale: ameliorarea conditiilor de viata ale muncitorilor (art. C.E.), politica in domeniul taxelor de schimb (art. 107 C.E.) care nu pot fi invocate de particulari ca avand efect direct, in cazul dispozitiilor conditionale sau insuficient precizate, s-a statuat de catre Curte, in cazul art. 90 C.E. privind posibilitatea ca unor intreprinderi care gestioneaza un serviciu public sa li se aplice un regim derogatoriu de la regulile generale ale tratatului, ca acesta este de stricta interpretare, iar rolul important in acest sens ramane judecatorului national, iar in cazul art. 92 si 93 C.E. privind ajutoarele statale acordate unor intreprinderi, acestea nu au de asemenea efect direct, incompatibilitatea acestor ajutoare cu Piata Comuna nefiind absoluta, ci supusa unei notificari din partea Comisiei, sub controlul Curtii.

2.1.2.2.Acordurile internationale

In ceea ce priveste acordurile internationale, Curtea a decis ca prevederile acestora pot fi invocate in mod direct daca din acestea rezulta ca ele confera drepturi nu numai pentru state, ci si pentru persoane private, sau daca aplicarea acestor tratate in ordinea juridica interna are la baza dispozitiile clare, care nu necesita alte acte normative interne.

2.1.3. Efectul direct, conditionat si restrans

Sunt considerate ca avand efect direct, conditionat si restrans directivele si deciziile adresate statelor membre. Exista insa si opinii care sustin ca acestea nu ar avea efect direct, intrucat tratatele nu mentioneaza in acest sens decat regulamentele, ceea ce presupune, per a contrario, ca acestora nu le este recunoscut acest efect. Se recunoaste in acelasi timp ca rationamentul per a contrario nu este determinat, aplicabilitatea directa trebuind sa fie precis determinata. Se aduce de asemenea ca argument in acelasi sens faptul ca deciziile nefiind de aplicabilitate generala, trebuie sa fie notificate, fapt pentru care se considera ca ele impun doar o obligatie de rezultat, implicand adoptarea unor reglementari legale nationale, motiv pentru care se apreciaza ca ele nu ar fi de aplicabilitate directa, eventualele obligatii pe care le prescriu trebuind sa rezulte din reglementarile interne.

Curtea a adus insa argumente de natura principiala pentru sustinerea aplicabilitatii directe, conform carora efectul util al dreptului comunitar presupune cu necesitate ca judecatorii nationali sa aplice directivele, iar caracterul obligatoriu al directivelor presupune ca particularii pot sa le invoce. S-a considerat astfel ca dispozitiile cuprinse in directive sunt invocabile daca la expirarea termenului de aplicare acestea nu au fost transpuse in practica sau au fost aplicate gresit. Statele au deci posibilitatea sa stabileasca ce masuri trebuie sa fie luate. Desi directivele nu le impun, ele sunt obligate sa se conformeze acestor directive, in caz contrar, persoa­nele particulare pot actiona statele in justitie iar acestea nu pot opune particularilor neindeplinirea obligatiilor pe care le prescriu directivele. Efectul direct al directivelor constituie conditia absoluta pentru ca judecatorul national sa-si poata exercita atributiile in acest sens. In alte cazuri, Curtea a statuat ca directivele nu au un efect direct decat daca din totalitatea prevederilor acestora rezulta ca sunt susceptibile sa produca efecte juridice directe intre statele membre si particulari. De asemenea, Curtea a stabilit ca sunt susceptibile de a produce efecte directe dispozitiile 'neconditionate' si suficient precizate. Aceasta posibilitate a statelor de a alege mijloacele pe care le considera adecvate pentru indeplinirea prevederilor directivelor se poate afla in neconcordanta cu actiunile particularilor care pot sa-si valorifice in fata instantelor nationale drepturile al caror continut poate fi determinat precis pe baza prevederilor directivelor. Totodata s-a subliniat faptul ca directivele nu creeaza obligatii pentru particulari, astfel incat particularii nu pot sa le invoce in litigiile dintre ei, iar statul nu poate sa le invoce impotriva unor persoane particulare. Acest efect al directivelor rezulta din jurisprudenta Curtii, care a statuat ca o directiva nu poate crea obligatii pentru un particular si nu poate fi invocata impotriva acestuia. Deciziile sunt asimilate directivelor din punctul de vedere al efectului direct, in cazul lor fiind valabile aceleasi argumente pentru justificarea aplicabilitatii acestui principiu, cu exceptia faptului ca ele nu presupun in mod necesar adoptarea unor reglementari nationale pentru aplicarea lor, fie pentru faptul ca ele nu sunt adresate statului, fie pentru ca obligatiile pe care le impun nu sunt adresate particularilor.

Curtea a stabilit in cazul deciziilor aceeasi jurisprudenta ca si in cazul directivelor, desi numarul cazurilor este mult mai mic.

2.2. Consecintele aplicarii principiului efectului direct

Principiul aplicabilitatii directe a dreptului comunitar are implicatii atat asupra statelor membre ale comunitatilor, cat si asupra persoanelor particulare si a judecatorilor nationali.

Statele membre sunt puse in situatia de a nu putea schimba dispozi­tiile comunitare care le sunt adresate, acestea avand un caracter obliga­toriu pentru respectivele state (evident tinand seama de categoria normelor juridice respective, asa cum au fost ele analizate mai sus).

Persoanele particulare au posibilitatea sa invoce oricand in ordinea juridica interna dreptul comunitar, in conditiile statuate de reglementarile comunitare.

Judecatorii nationali sunt obligati sa aplice dreptul comunitar, dar atunci cand judecatorii sunt in fata unei situatii care necesita stabilirea competentei pe plan intern, vor aplica dreptul fiecarui stat. in cazul in care judecatorul national solicita un recurs prejudiciar, Curtea poate indica acestuia elementele de drept comunitar pe baza caruia sa rezolve cazul.

Se recunoaste o aplicabilitate directa verticala (invocarea dispozitiilor comunitare fata de stat si organele sale) si aplicabilitatea orizontala (intre persoane private).

3. Primordialitatea dreptului comunitar

3.1. Instituirea principiului

Tratatele de instituire a comunitatilor nu contin prevederi privind primordialitatea dreptului comunitar asupra celor intern al statelor, impreuna cu efectul direct, primordialitatea constituie cei doi stalpi ai ordinii juridice comunitare. Problema primordialitatii dreptului comunitar fata de dreptul intern al statelor membre, poate fi considerata ca o expresie a problematicii raportului dintre dreptul international public si dreptul intern. Conform teoriei si practicii in acest domeniu, exista doua doctrine privind raportul dintre cele doua sisteme: doctrina monista si doctrina dualista.

Spre deosebire de aceasta situatie din dreptul international public, in sistemul de drept comunitar statele membre sunt obligate sa recunoasca primordialitatea dreptului comunitar asupra dreptului intern. Fundamentul acestei situatii il constituie acordul statelor de a fi membre ale acestor comunitati si de a accepta jurisdictia speciala creata in conformitate cu tratatele constitutive, care au fost negociate si fata de care s-a exprimat consimtamantul fiecarui stat conform prevederilor tratatului si a reglemen­tarilor interne, respectiv prin referendum in ultima instanta. Admitand principiul integrarii normelor juridice comunitare in dreptul intern al fiecarui stat si faptul ca de aici decurg drepturi si obligatii pentru orice subiect de drept, in orice situatie in care se pune problema recunoas­terii jurisdictionale a acestor drepturi si obligatii, instanta judecatoreasca va trebui sa decida chiar atunci cand tratatele nu contin dispozitii exprese, fiind obligata sa hotarasca intre aplicarea dreptului comunitar si a celui national.

Faptul ca tratatele nu contin prevederi exprese in acest sens este considerat o precautie de natura politica a initiatorilor Comunitatilor europene prin care s-ar menaja sentimentele anti-federaliste ale unor state fondatoare, care ar fi putut sa nu accepte caracterul conditional al constructiei comunitare. S-a dovedit ca practica a ridicat o serie de probleme carora Curtea de Justitie a trebuie sa le dea o solutionare (in multe situatii ca urmare a solicitarilor instantelor nationale). A revenit, deci, Curtii de Justitie rolul de a stabili primordialitatea dreptului comunitar asupra dreptului intern.

Fundamentarea principiului

Fundamentarea acestui principiu s-a stabilit de catre Curte, prin interpretarea globala a normelor juridice comunitare. Acest principiu se regaseste si in Hotararea Van Gend En Loos (mentionata anterior cu ocazia examinarii principiului efectului direct), dar este statuata mai ales in Hotararea Costa c.E.N.E.L. (15.07.1964, 6/64), in care Curtea expune in mod sintetic caracteristicile originare ale Comunitatilor europene: institutii cu o ordine juridica proprie, integrata sistemului juridic national al statelor membre, cu personalitate si capacitate juridica proprie, cu reprezentare pe planul relatiilor internationale si cu puteri proprii conferite prin transferul competentei consimtite de catre statele membre, precum si existenta unui cadru normativ comunitar aplicabil statelor membre si cetatenilor acestora. De aici s-au stabilit fundamentele juridice ale principiului primordialitatii dreptului comunitar, izvorat din tratatele constitutive si din celelalte surse, care trebuie integrat in ordinea juridica interna fiecarui stat membru si care au drept corolar imposibilitatea pentru toate statele de a face sa prevaleze normele juridice unilaterale contra ordinii juridice comune, acceptate pe baza de exprimare a consimtamantului.

Domeniul de aplicare

Principiul primordialitatii se refera la totalitatea surselor dreptului comunitar, acestea avand deci toate o forta juridica superioara dreptului intern, indiferent de categoria carora le apartin. Dreptul intern al tuturor statelor comunitare trebuie sa fie in deplina concordanta cu dreptul comunitar, indiferent de ierarhia interna a normelor respective. Altfel spus, statul nu poate invoca nici chiar dispozitiile sale constitutionale pentru a nu se aplica o norma comunitara. Acest fapt este cu atat mai evident in cazul reglementarilor contractuale dintre subiectele private de drept intern. Aceasta primordialitate se aplica in mod corespunzator in cazul revizuirii tratatelor institutive sau a actelor care sunt supuse aprobarii statelor, in baza prevederilor constitutionale, incat in aceste situatii este vorba de instituirea unor norme comunitare noi, diferite, supuse unor proceduri specifice de adoptare. In practica jurisdictionala pot aparea drept consecinta situatii contradictorii, in care judecatorii nationali sa fie tentati sa aplice dispozitii interne - iar judecatorii Curtii de Justitie sa nu dispuna de texte legale pentru anularea acestor hotarari contrare dreptului comunitar. Poate fi utilizata in acest sens actiunea pentru neindeplinirea obligatiilor comu­nitare. Din aceste considerente s-a cautat sa se impuna de catre Curte principiul primordialitatii dreptului comunitar, limitandu-se prin aceasta autonomia dreptului national. S-a statuat astfel ca fapta unui stat de a nu inlatura din legislatia sa o dispozitie contrata dreptului comunitar constituie o neindeplinire a obligatiilor comunitare. Actiunea pentru neindeplinirea obligatiilor nu duce insa la invalidarea normelor juridice interne necon­forme, ci doar la obligarea statului de a lua masurile care sunt necesare pentru incetarea situatiei respective. In alte hotarari ale Curtii de Justitie (Simmenthal 09.03.1978, 106/77, RTDE 1978, 381) s-a statuat ca un judecator national are obligatia sa respecte dreptul comunitar si sa inlature aplicarea oricarei dispozitii contra­re din legea interna. In ceea ce priveste aplicarea sanctiunilor, in special a celor penale, acestea sunt lipsite de baza legala daca sunt contrare dreptului comunitar, trebuind sa se pronunte anularea de catre instantele superioare. S-a recunoscut de asemenea si interpretarea oricarei dispozitii confuze in spiritul dreptului comunitar.