Repartizarea puterilor in cadrul comunitatilor europene

REPARTIZAREA PUTERILOR IN CADRUL COMUNITATILOR EUROPENE

1. Consideratii generale

In vederea asigurarii functionarii normale a Comunitatilor europene, s-a impus un sistem de reguli care sa reglementeze procesul de luare a deciziilor si, deci, de repartizare a puterilor care sunt specifice Comunitatilor, in acest sens, se disting in literatura de specialitate clasificari pe criteriul repartizarii procesului de decizie intre Comunitati, pe de o parte, si statele comunitare pe de alta parte. De asemenea, se mai distinge separarea intre competentele institutiilor comunitare si cele ale organelor subsidiare ale acestora. Alti autori apreciaza ca repartizarea puterilor intre institutiile comunitare este deosebit de complexa, avand in vedere faptul ca in cadrul Comunitatilor se intalneste o diversitate de forme institutionale care au evoluat de la institutii supranationale (cele din cadrul C.E.C.O.), pana la constituirea ca organizatii interguvernamentale care prin actiunile lor se suprapun celor guvernamentale si au ca efect acordarea unor puteri institutiilor reprezentative ale organizatiilor (Consiliul sefilor de state si guverne si Consiliul Ministrilor). De asemenea, se subliniaza si rolul democratic al Parlamentului European ales prin vot universal.

2. Functia normativa

Functia normativa consta in adoptarea normelor juridice comunitare, in literatura de specialitate se face distinctie intre functia 'constituanta' si cea 'legislativa'.

Functia constituanta cuprinde elaborarea si revizuirea tratatelor instituind Comunitatile. Rolul esential in acest scop revine Consiliului ca organ reprezentativ al guvernelor statelor membre, care, pe baza propunerilor Comisiei statueaza cu unanimitate de voturi in acest sens.In vederea realizarii acestei functii, Consiliul trebuie sa consulteParlamentul European, care, in baza art. 138 si 106 paragraful 5, va emite un aviz conform. In afara de adoptarea si revizuirea tratatelor intra in aceeasi categorie normativa 'constituanta' si deciziile de admitere a unor noi membrii in cadrul Comunitatilor, sau cele privind trecerea la o faza noua in constructia Uniunii Europene, cand Parlamentul trebuie, de asemenea, consultat sau solicitat sa emita avize conforme.

Un rol important in acest domeniu revine si Consiliului sefilor de state si guverne, ca organ care stabileste principalele directii de orientare ale politicii comunitare si impulsioneaza actiunile institutiilor comunitare in vederea realizarii acestora.

Functia legislativa, de adoptare a actelor normative cucaracter general prezinta unele particularitati fata de functia legislativa interna, in sensul ca nu este exercitata de catre institutia reprezentativa a cetatenilor statelor comunitare, Parlamentul European, ci de catre institutiacare este emanatia guvernelor statelor membre, Consiliul Ministrilor. Aceasta diferenta fata de situatia statelor democratice se explica prin caracterul Comunitatilor de organizatii supranationale. Desi initial rolul Adunarii si al institutiilor similare a fost destul de redus, ulterior s-a constatat o tendinta de crestere a puterilor Parlamentului (prin asocierea in unele cazuri - Consiliului, care detine rolul esential) dar fara sa i se confere drept de initiativa legislativa (care este competenta Comisiei).

2.2.1. Initiativa legislativa

Initiativa legislativa apartine Comisiei. Ea decide asupra propunerilor pe care le face Consiliului in vederea adoptarii reglementarilor care ii intra in competenta, dar nu este obligata sa tina seama de ele, desi Tratatul de la Maastricht cere Comisiei sa examineze propuneri care pot veni de la Consiliu, Parlament sau de la statele membre. Conform prevederilor tratatelor, Consiliul se pronunta asupra propunerilor Comisiei, fiindu-i impusa aceasta obligatie aproape in toate cazurile. Retragerea de catre Comisie a propunerii sale inainte de adoptarea textului, impiedica Consiliul sa statueze.

Prin Tratatul de la Maastricht s-a adus insa o modificare monopolului exclusiv al Comisiei in ceea ce priveste initiativa legislativa, in sensul ca, in domeniul politicii monetare, Consiliul se pronunta asupra propunerilor Comisiei dupa obtinerea avizului Parlamentului sau B.C.E., sau pe baza recomandarii B.C.E. si dupa consultarea Parlamentului si a Comisiei (art. In practica se constata destul de frecvent situatii in care Consiliul solicita Comisiei sa initieze anumite acte normative. In afara de initiativa Comisia urmareste textul propus in toate fazele ulterioare, pana la adoptarea acestuia, prin reprezentantii sai, sustinand si justificand propunerile facute.

Adoptarea actelor normative

Adoptarea regulamentelor si directivelor, ca acte normative comunitare, este de competenta Consiliului ministrilor, care este principalul legislator comunitar.

In unele situatii Tratatul de la Maastricht prevede asocierea Parlamentului in acest sens proces.

Comisia are, de asemenea, conform TratatuluiC.E.C.O. competenta legislativa in ceea ce priveste deciziile generale, in unele cazuri, este necesar si acordul Consiliului. De asemenea, Tratatul C.E.E. confera Comisiei in unele cazuri o putere de decizie proprie. Art. 90 da Comisiei competenta de a adopta, in functie de necesita 646b12g ti, directive adresate intreprinderilor publice si celor carora le sunt acordate anumite drepturi speciale de catre statele comunitare.

Consiliul european al sefilor de state si guverne nu este mentionat de catre tratate in randul institutiilor care au competenta legislativa, rolul sau fiind, asa cum am mai aratat, de stabilire si directionare a politicii comunitare in sfera sa cea mai larga de cuprindere. El poate insa sa intervina in situatia blocajului aparut in functionarea organelor legislative comunitare, prin propunerea de solutii sau prin propria examinare a unor chestiuni, fara sa se substituie insa Consiliului ministrilor, in ceea ce priveste adoptarea propriu-zisa a actului normativ.

Rolul Parlamentului in procesul legislativ

Avand initial doar rolul de a da avize consultative, ulterior rolul Parlamentului European a crescut, prin dispozitiile Actului Unic European si prin Tratatul de la Maastricht, care prevede cinci modalitati de interventie a acestuia in procesul legislativ comunitar: consultarea, cooperarea, codecizia, avizele conforme si situatiile de neinterventie.

2.2.3.1. Consultarea Parlamentului

Consultarea reprezinta modalitatea cea mai redusa de interventie a acestuia. Ea intervine in acele situatii in care tratatele prevad ca un act nu poate fi adoptat de catre Consiliu decat dupa consultarea Parlamentului si obtinerea unui aviz din partea acestuia. Avizul respectiv nu este obligatoriu pentru Consiliu, in ceea ce priveste continutul sau. Adoptarea actului fara obtinerea avizului constituie un viciu substantial de forma si atrage anularea actului, cu exceptia cazului in care acesta nu a fost emis de Parlament ca urmare a unui refuz sistematic, asa cum a statuat Curtea de Justitie.In practica s-a ivit si situatia unor modificari importante ale textului initial atfel incat s-a pus problema 'reconsultarii' Parlamentului cu privire la noul text.

Intrucat tratatele nu prevad in mod expres aceasta situatie au aparut opinii diferite Consiliul considerand ca modificarile Comisiei trebuiesc sa fie supuse unei reconsultari parlamentare dar referitor la propiile modificari nu s-a stabilit insa o practica. Avizul nu poate fi solicitat in mod oficial decat de catre Consiliu, dar in practica se trimite de catre Comisie proiectul actului normativ si Parlamentului, simultan cu cel adresat Consiliului. Avizul Parlamentului este prezentat in forma scrisa, motivat si cuprinzand eventualele propuneri de modificare.

2.2.3.2. Cooperarea

Cooperarea intre Consiliu si Parlament a fost introdusa prin Actul Unic European. Puterea de decizie apartine in totalitate Consiliului, dar Parlamentul poate influenta intr-un oarecare mod decizia acestuia, prin faptul ca, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz dupa procedura obisnuita pe care il inainteaza Consiliului. Acesta poate hotari o 'pozitie comuna', respectiv adoptarea actului, pe care il trimite Parlamentului. Daca Parlamentul se pronunta expres pentru adoptarea actului, sau daca nu se pronunta in termen de trei luni, Consiliul adopta actul conform 'pozitiei comune'. Respingerea de catre Parlament a 'pozitiei comune' presupune unanimitatea in cadrul Consiliului pentru adoptarea actului. In cazul in care Parlamentul propune amendamente fata de pozitia comuna, acestea sunt transmise Comisiei, care in termen de o luna trebuie sa adopte modificari propunerilor initiale in sensul amendamentelor. Parlamentului, pe care le transmite Consiliului, care poate decide in aceste cazuri cu majoritate calificata (cu exceptia prevazuta de art. 128 paragraful 5 privind cultura, cand se cere unanimitate). Daca insa Consiliul intentioneaza adoptarea textului fara sa tina seama de amendamentele Parlamentului, se impune unanimitatea, in toata aceasta perioada, Comisia poate sa joace un rol important, de arbitru, propunand pana in momentul adoptarii textului de catre Consiliu amendamente care sa ii permita acestuia sa statueze cu majoritate calificata. Campul de aplicare a acestei proceduri de cooperare cuprinde domeniile: nediscriminarii (art. 7 C.E.) fondul social european (art. 125) cooperarea in domeniul dezvoltarii art. 130 A), formarea profesionala (art. 127 paragraful 4) etc.

2.2.3.3. Codecizia

Codecizia este o procedura introdusa prin Tratatul de la Maastricht in art. 189 B, reprezentand o inovatie in acest sens, un pas important in vederea acordarii in viitor unor puteri legislative Parlamentului. Parlamentul dispune in acest fel de un drept 'de veto', dar nu poate fi considerat ca legislator, intrucat ii lipseste initiativa legislativa, care estre apanajul Comisie, in acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat decat pe baza acordului Parlamentului sau a lipsei de opozitie a acestuia la adoptarea actului de catre Consiliu. Actul apare astfel ca fiind comun Consiliului si Parlamentului, fiind semnat de catre presedintii ambelor institutii.

Pana la Tratatul de la Amsterdam, in practica procedura codeciziei era lunga si complexa. Ea cuprindea mai multe faze de trimiteri si retrimiteri ale textului intre Consiliu si Parlament. Prima faza era similara cu cea din procedura cooperarii, respectiv aprobarea pozitiei comune de catre Parlament, sau nepronuntarea in termen de trei luni, oferea Consiliului posibilitatea sa adopte actul, in cazul in care Parlamentul cu majoritate absoluta de voturi se declara impotriva textului, se creea un Comitet de conciliere in compozitie paritara al Consiliului si Parlamentului, iar daca dupa prima reuniune se declara respins cu majoritatea absoluta a Parlamentului, acesta nu mai putea fi adoptat, fiind respins in mod definitiv. In cazul in care Parlamentul propunea amendamente, Consiliul putea sa adopte actul cuprinzand toate amendamentele Parlamentului (in cazul celor respinse de Comisie trebuia sa intruneasca votul unanim), in termen de trei luni. Daca Consiliul nu reusea adoptarea propunerilor Parlamentului in totalitate, se convoaca Comitetul de conciliere de catre presedintele Consiliului, de comun acord cu presedintele Parlamentului, fiind prezenti si reprezentantii Comisiei, incercandu-se adoptarea unui text comun, care sa fie votat cu majoritatea calificata pentru membrii Consiliului si cu majoritatea simpla pentru reprezentantii Parlamentului European. In caz de adoptare a unui text comun fiecare institutie trebuia ca in termen de sase saptamani sa hotarasca textul actului in conformitate cu proiectul comun, prin votul majoritatii calificate pentru membrii Consiliului si votul majoritatii absolute pentru reprezentantii Parlamentului. Realizarea aprobarii comune ducea la adoptarea textului, iar neaprobarea de catre una din cele doua institutii avea ca efect respingerea acestuia. In cazul neadoptarii unui text comun daca in termen de sase saptamani Consiliul nu intreprindea nici o masura, textul era respins. Daca insa Consiliul confirma pozitia sa comuna exprimata anterior intrunirii Comitetului de conciliere cu majoritate calificata si in termen de sase saptamani Parlamentul nu adopta nici o pozitie, se adopta acest text. Daca in acelasi interval de timp Parlamentul confirma cu majoritate absoluta respingerea acestui text, el era respins definitiv. Procedura codeciziei are un camp de aplicare destul de important. Intra in aceasta sfera urmatoarele domenii:

programul-cadru in domeniul cercetarii (art. 130 i)

libera circulatie a muncitorilor (art. 49)

piata interna (art. 100 a si b)

protectia consumatorilor (art. 129 a, pct. 4)

cultura (art. 128, pct. 5)

retelele trans-europene (art. 129 d) etc.

Prin Tratatul de lea Amsterdam, procedura codeciziei a fost simplificata si prevede o crestere a rolului Parlamentului in acest domeniu, Consiliul nemaiputand adopta nici un act in codecizie fara acordul Parlamentului. Astfel, noua procedura de codecizie simplificata are, de la intrarea in vigoare a acestui tratat, urmatoarea structura:

a)- daca Parlamentul si Consiliul sunt de acord cu privire la o propunere a Comisiei, aceasta este adoptata;

b)- daca exista un dezacord, Parlamentul poate fie sa accepte pozitia Consiliului, fie sa o respinga sau sa o amendeze prin votul majoritatii membrilor care il compun;

c)- daca Consiliul nu accepta amendamentele, el convoaca o reuniune de conciliere in cadrul careia daca se realizeaza acordul asupra unui text comun, atat Consiliul cat si Parlementul il vor vota pe acesta, iar deca acordul nu se realizeaza acordul, propunerea nu va putea fi adoptata.

2.2.3.4. Avizul conform

Avizul conform reprezinta o modalitate de aprobare a unei propuneri a Consiliului, care a fost introdus prin dispozitiile Actului Unic European si prin care Parlamentul European se pronunta cu privire la protocoalele referitoare la cooperarea financiara si tehnica cu tarile mediteraneene.

Prin Tratatul de la Maastricht, procedura avizelor conforme se extinde in urmatoarele domenii:

reglementarea dreptului de sejur si de libera circulatie al cetatenilor Uniunii Europene(art. 8 A paragraful 2)

elaborarea unei proceduri uniforme privind exercitarea dreptului de vot si eligibilitatea cetatenilor Uniunii in Parlamentul European, elaborata de Parlament inainte de 31 decembrie1993 (art. 8 paragraf 2)

modificarea statutului Sistemului European al Bancilor Centrale(S.E.B.C) si atribuirea Bancii centrale Europene (B.C.E.) a unor misiuni executive(art. 106 paragraf 6)

regulile aferente fondurilor structurale si crearea Fondului de coeziune(art. 130 D)

admiterea unor noi state in cadrul Uniunii Europene (art. 0)

incheierea de catre Comunitati unor acorduri prevazute de art. 238C.E., ca si a unor acorduri prin care se creeaza un cadru institutional specific de cooperare acorduri cu implicatii bugetare, sau acorduri privind modificarea unor acte adoptate dupa procedura de codecizie(art. 238paragraful 3 al. 2).

Procedura de adoptare cuprinde mai multe faze:

solicitarea avizului conform de catre presedintele Consiliului deMinistrii catre presedintele Parlamentului European;

transmiterea solicitarii Comisiei competente a Parlamentului si studierea in fond

adoptarea prin vot a pozitiei comisiei parlamentare si transmiterea unei recomandari catre Parlament

votul Parlamentului, care trebuie sa intruneasca o majoritate calificata din numarul membrilor care il compun

trimiterea rezultatului votului catre Consiliu.

In caz de aviz negativ Consiliul poate trimite o noua sesizare cu un text modificat sau nu.

Avizul conform se publica in Jurnalul Oficial al Comunitatii Europene (J.O.C.E.).

In cazul in care Parlamentul nu emite avizul conform fie ca acesta este negativ, fie ca nu intruneste majoritatea solicitata, Consiliul nu poate adopta textul respectiv.

2.2.3.5. Absenta interventiei Parlamentului

Exista domenii de competenta legislativa a Consiliului in care acesta poate legifera fara a fi necesara interventia Parlamentului intr-una din formele prezentate anterior.

Acesta se refera la urmatoarele domenii:

a) in care Consiliul decide cu majoritate calificata:

politica in domeniul comercial comun (art. 113 C.E.)

politica in transporturile maritime si aeriene (art. 84 paragraful 2)

politica privind libera circulatie a capitalurilor (art. 69 si 70)

modificarea autonoma a tarifului vamal comun (art. 28)

actiuni urgente in materie de vize (art. 100 C par. 3)

b) in care Consiliul statueaza in unanimitate:

recomandari in domeniul culturii (art. 128, pat. 5)

acorduri internationale (art. 228 pct. 2)

2.3. Rolul B.C.E. in procesul legislativ

Banca Centrala Europeana are, conform Tratatului de la Maastricht, competenta in ceea ce priveste adoptarea reglementarilor necesare indeplinirii functiunilor care ii sunt atribuite prin art. 105 pct. 2 din tratat si prin statutul sau, precum si cu privire la alte chestiuni din domeniul sau de activitate, in cazul in care este abilitata de catre Consiliu.

3. Functia executiva

Functia executiva comunitara se deosebeste intr-o oarecare masura de functia executiva exercitata pe plan national. Astfel, pe plan national guvernul are competenta de a lua o serie de decizii privind aplicarea anumitor acte normative cu caracter general, iar parlamentul poate sa controleze aceasta activitate si sa o sanctioneze, dar el nu poate sa se substituie functiei executive.

In cadrul sistemului comunitar exista o situatie mai complexa, in sensul ca potrivit reglementarilor comunitare, Comisia este organul principal de gestiune, dar ea are in acelasi timp si sarcina de a redacta raportul general cu privire la activitatea Comunitatilor (art. 156). in acelasi timp Consiliul exercita si el unele activitati de natura executiva. Aceasta situatie este consecinta faptului ca prin tratate nu sunt atribuite competente generale de executie in sarcina Comisiei. Sunt atribuite insa Comisiei puteri de decizie proprii in unele domenii. Astfel, sunt atribuite unele competente in ceea ce priveste gestiunea bugetara sau in exercitarea competentelor de executie constituie in baza puterilor de decizie delegate de catre Consiliu.

3.1. Rolul Comisiei

Competentele Comisiei decurgand din tratatele comunitare

Conform unor prevederi ale tratatelor, Comisia este abilitata sa intreprinda unele masuri necesare pentru a pune in aplicare dispozitiile acestora, in executarea acestor sarcini, Comisia poate permite sau interzice statelor membre sa ia unele masuri derogatorii de la regulile comunitare. In domeniul concurentei Comisia nu are competente executive rezultand din tratate. Ea are doar o putere de supraveghere, in baza art. 89, in vederea adoptarii unor reglementari generale de catre Consiliu (art. 87 si 88). in baza adoptarii unor reglementari de catre Consiliu, Comisia dispune de puteri in respectivul domeniu.

Comisia poate, in baza art. 85 si 86, sa adreseze recomandari si decizii intreprinderilor, nu insa si statelor.

Comisia a avut un rol foarte important in ultima perioada in ceea ce priveste colaborarea cu jurisdictiile statelor membre in vederea sprijinirii acestora pentru a solutiona problemele cu care se confrunta si pentru a evita sesizarea frecventa a Curtii de Justitie. In acest domeniu Comisia nu poate adopta nici o decizie, singura sa posibilitate fiind de a da avize. In domeniul intreprinderilor publice si al celor carora statele le-au conferit drepturi speciale, Comisia are putere de decizie si de reglementare. Ea are dreptul de a supraveghea aplicarea art. 90 C.E. si de a adresa directive si decizii statelor membre (art. 90.3 C.E.).

In ceea ce priveste ajutoarele Comisia este abilitata conform Tratatului C.E. cu o putere de supraveghere generala in acest domeniu. Statele membre ii inainteaza proiecte privind instituirea sau modificarea unui ajutor (art. 93, par. 3), precum si in ceea ce priveste suprimarea sau modificarea acestuia (art. 93 par. 2).

Executia bugetara

Art. 205 C.E. prevede in competenta Comisiei executarea bugetului comunitar conform dispozitiilor regulamentului de executare adoptat in baza art 209 si conform propriei responsabilitati in limitele creditelor acordate si in conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare.

Conform precizarilor Tratatului de la Maastricht, in unele domenii in care actiunea comunitara se materializeaza in decizii cu caracter financiar, acesta a prevazut unele repartitii intre competente conform carora puterile de decizie apartin in mod esential Consiliului (chiar daca destul de frecvent in co-decizie cu Parlamentul), in aceste situatii, Comisiei ii revine un rol redus in ceea ce priveste girarea acestor sectoare, fapt pentru care nu se poate face o comparatie intre executivul apartinand statelor si cel comunitar.

3.1.3. Delegarea de catre Consiliu in vederea exercitarii puterii de decizie si de reglementare

Conform art. 155 C.E., Comisia exercita acele competente care ii sunt conferite de catre Consiliu in vederea aplicarii normelor pe care acesta le-a stabilit.

Consiliul a adoptat o pozitie reticenta in ceea ce priveste adoptarea unor decizii conform acestei proceduri. Actul Unic European a prevazut principiul conform caruia Consiliul poate sa confere Comisiei, prin actele pe care le adopta, competente de executie stabilite de catre acesta.

Prin aceasta dispozitie s-a deschis calea unor actiuni in fata Curtii de Justitie impotriva Consiliului, in cazul in care acesta nu confera aceste atributii, mentinandu-le in competenta sa. In acelasi timp dispozitia principala sufera o restrangere prin precizarea ca el poate, in aceeasi masura, sa isi rezerve in anumite 'situatii specifice', exercitarea directa a competentelor de executie, intrucat 'situatiile specifice' nu sunt definite, ele confera o marja de apreciabilitate destul de larga pentru Curtea de Justitie.

Aceasta posibilitate prevazuta de catre tratate da nastere in practica unor situatii contradictorii, in sensul ca se apreciaza de catre Parlament ca nu este suficient folosita de Consiliu aceasta posibilitate, desi in realitate, un numar important de acte sunt adoptate pe baza acestei proceduri de delegare a Comisiei de catre Consiliu. Tendinta Comisiei este de sporire a competentelor sale in acest domeniu, in timp ce Consiliul considera ca nu trebuie sa se lase o marja de actiune prea larga Comisiei. Aceste puteri de decizie ale Comisiei delegate de catre Consiliu au fost admise si de catre jurisprudenta Curtii de Justitie, dar aceasta a stabilit de asemenea ca nu este de dorit ca sa se produca o 'descarcare' a Consiliului de competentele sale in sarcina Comisiei, el trebuind sa-i fixeze competentele prin actele adoptate.

Controlul delegarii

Controlul delegarii prezinta o problema deosebit de complicata intrucat se are in vedere practica nationala, care pretinde ca organul delegat nu trebuie sa fie controlat, sanctiunea depasirii atributiilor fiind retragerea delegarii. In cadrul comunitatilor din considerente de neincredere a organelor nationale fata de cresterea competentelor Comisiei, s-a supus controlului inca de la inceput delegarea competentei catre aceasta. Desi Comisia a criticat aceasta modalitate de control, ea a cunoscut o dezvoltare continua, in sensul restrangerii competentelor Comisiei. Prin adoptarea Actului Unic European s-a precizat in art. 145 ca in viitor Consiliul poate supune exercitarea competentelor sale anumitor modalitati, iar acestea trebuie codificate intr-o 'decizie cadru' a acestuia. Aceasta decizie adoptata la 13 iulie 1987 nu a condus la favorizarea unor mecanisme mai suple, care sa confere Comisiei mai multa autonomie, codificand de fapt practica existenta.

Modalitatea exercitarii puterilor delegate Comisiei

In vederea exercitarii atributiilor care ii sunt delegate de catre Consiliu, Comisia poate apela la consultarea unor comitete:

Comitetul consultativ care este compus din reprezentantii statelor membre. El are rolul de a emite unele avize catre Consiliu in vederea adoptarii unor decizii, dar continutul acestor avize nu este obligatoriu. Campul sau de aplicare se refera in principal la politica de concurenta.

Comitetul de gestiune a fost instituit prin regulamente privind organizarea comuna a pietelor in domeniul agriculturii, fiind recunoscut prin jurisprudenta Curtii de Justitie;

Comitetul de reglementare (sau comitetul tehnic). El nu este utilizat atat de frecvent dar, in cazul in care el este impotriva proiectului Comisiei, acesta nu poate sa-l adopte.

In aceasta situatie proiectul actului aflat in discutie va fi transmis Consiliului, care are un termen de trei luni in care poate sa decida. In cazul in care Consiliul nu adopta o hotarare in acest termen Comisia poate sa adopte actul respectiv.

Rolul Consiliului

Consiliului ii sunt atribuite prin tratat unele functii care nu intra in sfera competentelor normative, ci a celor de adoptare a unor decizii de aplicare a politicilor si competentelor care revin Comunitatilor. Este cazul fixarii preturilor in cadrul politicii agricole a Comunitatilor, sau in cazul politicii economice reglementata de art. 103 A din Tratatul de la Maastricht, care abiliteaza Consiliul sa adopte masuri de asistenta sau de sanctiune in situatia inregistrarii unor deficite prea mari.

Rolul organelor monetare

Tratatul de la Maastricht prevede ca principiu in cadrul politicii monetare, incepand din faza a treia, independenta organelor specifice acestui domeniu, respectiv a S.E.B.C. si a B.C.E. (art. 105, 105 A, 107 si 108 A.1.) fara amestec din partea Consiliului, Comisiei sau Parlamentului European.

4. Functia bugetara

4.1. Bugetul Comunitatilor europene

Tratatul instituind Comunitatile europene a prevazut si modalitatile de asigurare a resurselor financiare necesare desfasurarii activitatii acestora, intre C.E.C.O. pe de o parte si C.E.E. si C.E.E.A. pe de alta parte, exista deosebiri in ceea ce priveste modul de creare a resurselor financiare.

Astfel, in cazul C.E.C.O., art. 4 din tratat confera Comisiei (inaltei Autoritati) autorizarea de a procura fondurile necesare indeplinirii misiunilor sale prin stabilirea de prelevari asupra productiei de carbune si otel. Acest regim a fost reglementat printr-o decizie a inaltei Autoritati.

In cazul C.E.E. si C.E.E.A. sunt prevazute reglementari mai complexe care au cunoscut o evolutie in sensul inlocuirii finantarii prin contributia statelor membre cu finantarea din resursele proprii.

Astfel, in perioada 1958-1970, conform art. 200 C.E.E. si 172 C.E.E.A., Comunitatile erau finantate prin contributia statelor stabilita dupa criterii prevazute de tratate si care puteau fi modificate prin hotararea cu unanimitate de voturi a Consiliului. Se aveau in vedere posibilitatile economice ale fiecarui stat.

Conform art. 201 C.E.E. se stabilea inlocuirea contributiilor statelor membre prin resurse proprii, respectiv prin veniturile din tariful vamal comun, iar art. 173 C.E.E.A. prevedea inlocuirea prin prelevari percepute de Comunitati de la statele membre.

In ceea ce priveste asigurarea finantarii Comunitatilor prin surse proprii, au existat mai multe serii de decizii (21 aprilie 1970, 07 mai 1985, 24 iunie 1988), iar incepand din iunie 1992, cu prilejul Consiliului European de la Lisabona si continuand cu Consiliul European de la Edinburgh s-au prevazut noi modalitati de crestere progresiva a veniturilor puse la dispozitia Comunitatilor si de perfectionare a sistemului de formare a resurselor financiare proprii. Tratatul de la Maastricht a inlocuit art. 201 C.E.E. si 193 C.E.EA. stabilind principiul conform caruia bugetul, fara a prejudicia alte venituri, este finantat integral prin resurse proprii. Se stabileste in sarcina Consiliului ca prin unanimitate de voturi, la propunerea Comisiei si dupa consultarea Parlamentului, sa decida sistemul resurselor proprii ale Comunitatilor pe care il va recomanda adoptarii de catre statele membre conform reglementarilor respective. Sunt abrogate art. 200 C.E.E. si 172 C.E.E.A., deci este exclusa, chiar cu titlu exceptional, finantarea prin contributii ale statelor membre.

Resursele proprii sunt compuse din:

prelevari si drepturi vamale;

T.VA;

resursele provenind din P.N.B. (doar in cazurile cand celelalte venituri nu pot echilibra bugetul.

4.2. Adoptarea bugetului

Adoptarea bugetului in cadrul Comunitatilor europene este rezultatul unei proceduri de codecizie intre Consiliu si Parlament. Procedura adoptarii bugetului a evoluat concomitent cu evolutia regimului financiar, respectiv cu trecerea de la finantarea prin contributiile statale la regimul resurselor proprii. Initial Parlamentul avea doar posibilitatea de a modifica cheltuielile. Propunerile facute in 1965 nu au dus la un rezultat prin care sa creasca puterea Parlamentului (din cauza crizei 'scaunului gol'). Prin Tratatul de la Luxemburg din 22 aprilie 1970, in urma deciziei privind resursele proprii, s-a modificat si procedura bugetara, acordandu-se Parlamentului competenta de a respinge bugetul.

Faza pregatitoare

Pana la data de 1 iulie, fiecare institutie comunitara inainteaza Comisiei propunerile privind cheltuielile pentru anul urmator. Acestea sunt cuprinse de catre Comisie intr-un ante-proiect de buget, continand veniturile si cheltuielile si sunt inaintate Consiliului pana la dara de 1 septembrie. Consiliul decide asupra acestuia cu majoritate calificata, putand sa opereze modificari pe baza consultarii Comisiei si a altor institutii interesate.

Discutarea si adoptarea

Consiliul sesizeaza Parlamentul pentru prima lectura a proiectului de buget pana cel mai tarziu la 1 octombrie. Parlamentul dispune de un termen de 45 de zile, in care il aproba in mod expres, sau daca nu propune nici un amendament, bugetul este aprobat definitiv. Acesta este insa cazul ideal, care in practica nu se intalneste.

in situatia in care Parlamentul propune amendamente cheltuielilor care nu decurg neaparat din tratate (neobligatorii) el hotaraste cu majoritatea voturilor membrilor care ii compun, iar daca propune cheltuieli prevazute de tratate (obligatorii), decide cu majoritatea absoluta a voturilor exprimate. Proiectul cu propunerile adoptate de Parlament este returnat Consiliului, care dispune de un termen de 15 zile. Consiliul poate accepta respectivele amendamente si propuneri ale Parlamentului, caz in care bugetul este considerat adoptat, in practica insa, Consiliul modifica propunerile si amendamentele Parlamentului, decizand cu majoritate calificata. Consiliul retrimite proiectul Parlamentului pentru ultima lectura, care in termen de 15 zile poate, in prezenta majoritatii membrilor care il compun si cu trei cincimi din voturile exprimate, sa amendeze sau sa respinga modificarile pe care Consiliul le-a adus amendamentelor Parlamentului si sa hotarasca bugetul, in eventualitatea in care Parlamentul nu hotaraste in termenul prevazut, bugetul se considera adoptat in forma decisa de catre Consiliu.

Parlamentul are insa posibilitatea ca in prezenta majoritatii membrilor si prin votul a doua treimi din membrii care il compun sa respinga bugetul in faza celei de a doua lecturi, in aceasta situatie, procedura trebuie sa fie inceputa din nou, pe baza unui nou proiect de buget. Daca noua procedura nu se incheie pana la inceperea anului bugetar, Comunitatile vor functiona luna de luna pe baza unor 'douasprezecimi' din bugetul anului anterior.

Aceasta procedura bugetara complexa este generatoare de diferende intre Consiliu si Parlament, de intensitati variabile, mergand pana la respingerea adoptarii bugetului (cazul anilor 1980 si 1985). Problemele care dau nastere neintelegerilor sunt cheltuielile obligatorii si cele neobligatorii, Parlamentul ducand in permanenta o politica de deplasare a primei categorii inspre cea de a doua.

Dificultati au aparut si in legatura cu respectarea termenelor prevazute, in vederea eliminarii acestor situatii in perioada 13-17 iunie 1988 s-a incheiat un acord interinstitutional intre Parlament, Consiliu si Comisie care a avut ca scop coordonarea actiunilor in acest scop, fapt pentru care in 1989 s-a inregistrat prima adoptare a bugetului fara dificultati.

4.2.3. Executia bugetului si controlului

Executia bugetului revine Comisiei. Ea incepe la 1 ianuarie a anului pentru care bugetul a fost propus si adoptat. Comisia este responsabila in conformitate cu reglementarile financiare care au fost aprobate de catre Consiliu, statuand in unanimitate asupra propunerilor Comisiei, pe baza consultarii Parlamentului si a avizelor Curtii de Conturi. Controlul executiei bugetare este incredintat Curtii de Conturi, iar Parlamentului ii revine competenta descarcarii Comisiei de executie bugetara pe baza raportului Curtii de Conturi si a raspunsurilor institutiilor vizate de observatiile raportului Curtii de Conturi. Parlamentul decide cu majoritate calificata de voturi. Prin Tratatul de la Amsterdam s-au extins puterile Parlamentului in ceea ce priveste controlul bugetar in domeniul politicii externe si de securitate comuna.

5. Functia de control

5.1. Controlul exercitat de catre Parlament

In cadrul Comunitatilor se aplica principiul democratic al controlului exercitat de catre Parlament asupra executivului. Conform tratatelor comunitare, controlul Parlamentului European se extinde doar asupra Comisiei (art. 20 C.E.C.O. 137 C.E.E. si 107 C.E.E.A.).

In practica insa, Parlamentul si-a extins controlul si asupra Consiliului European in ceea ce priveste dreptul la informare. Astfel, Parlamentul trebuie sa fie informat anual cu privire la activitatea Comunitatilor. Alaturi de acesta s-au instituit si alte modalitati de informare a Parlamentului asupra unor probleme privind programul anual al Comisiei, programul presedintiei Consiliului ministrilor, raportul cu privire la reuniunile Consiliului European, sau asupra progreselor Uniunii Europene. In ceea ce priveste tehnicile de control folosite d£ Parlament, sunt instituite atat petitiile cat si interpelarile.

Petitiile

Dreptul la petitie este recunoscut tuturor cetatenilor Uniunii Europene, in mod individual sau in asociere. Statuat anterior prin regulamentul interior al Parlamentului, el a fost recunoscut prin Tratatul de la Maastricht (art. 8 D si 138 D). In afara de cetatenii Uniunii Europene este recunoscut dreptul de petitie oricarei persoane fizice sau morale rezidenta sau care are sediul statutar pe teritoriul unui stat membru. Petitia trebuie sa cuprinda numele, calitatea, nationalitatea si domiciliul semnatarului. Ele sunt inregistrate in ordinea primirii si sunt trimise spre examinare comisiei competente a Parlamentului, in baza acestora se pot initia proiecte de rezolutii, sau se pot adresa Comisiei sau Consiliului propuneri diverse.

Interpelarile

Interpelarile constituie un mijloc traditional de control parlamentar, in cadrul Comunitatilor ele sunt reglementate de art. 23 C.E.C.O., 140 C.E.E. si C.E.E.A., care se limiteaza sa prevada interpelarea Consiliului de catre Parlament. Regulamentul interior al Parlamentului (cap. IV sect. 2) stabileste trei categorii de interpelari: scrise, orale fara dezbateri si orale cu dezbateri.

5.1.2.1. Interpelarile scrise

Acestea pot fi facute de catre orice deputat si adresate Comisiei sau Consiliului. Ele trebuie sa fie redactate sumar si sa se refere la chestiuni precise legate de activitatea Comunitatilor. Se adreseaza presedintelui Parlamentului care le inainteaza institutiei vizate. Raspunsul se adreseaza in scris si se publica in J.O.C.E.

Interpelarile orale fara dezbateri

Ele pot fi adresate de catre orice deputat si ele trebuie sa fie adresate presedintelui, care le supune Biroului largit, acesta decizand asupra lor, respectiv daca trebuie transformate in interpelari scrise, sau in interpelari orale cu dezbateri. Decizia se comunica deputatului in cauza, Consiliului sau Comisiei. Fiecare sesiune are cel mult o jumatate de zi acordata acestora interpelari, deputatul avand la dispozitie maxim zece minute in acest scop (art. 59 din Reg. interior). Institutiile vizate urmeaza sa dea un raspuns succint.

Interpelarile orale cu dezbateri

Acestea nu pot sa provina decat de la comisii, grupuri politice sau grupuri de cel putin cinci deputati. Se adreseaza presedintelui si sunt filtrate de Biroul largit, care decide daca raman in forma respectiva, sau trebuie transformate in alta procedura. Autorul interpelarii dispune de zece minute pentru formularea acesteia, iar alti intervenienti au la dispozitie cate cinci minute pentru o singura data. Reprezentantul institutiei vizate raspunde interpelarilor. Autorul acesteia mai poate beneficia de cinci minute la cerere pentru replica la raspunsul primit.

Conform art. 58 din regulamentul interior al Parlamentului, o comisie, un grup politic sau cel putin douazeci si trei de deputati pot sa inainteze presedintelui Parlamentului un proiect de rezolutie in vederea incheierii respectivelor dezbateri, solicitand votul in termen scurt.

Mediatorul

Mediatorul a fost instituit prin Tratatul de la Maastricht in vederea primirii de sesizari de la cetatenii Uniunii Europene cu privire la activitatea necorespunzatoare a organelor comunitare.

Controlul executiei bugetului de catre Parlament

Parlamentul controleaza Comisia cu privire la modul de executare a bugetului si pe baza raportului acestuia si al Curtii de Conturi descarca sau nu Comisia de aceasta sarcina.

5.1.5. Puterea de sanctionare a Parlamentului

Parlamentul poate sa decida demisia Comisiei in intregime, prin adoptarea unei motiuni de cenzura. Sanctiune grava, motiunea de cenzura trebuie depusa de catre un grup parlamentar sau de catre o zecime din membrii sai. Dezbaterile incep dupa 24 de ore, iar votul are loc trei zile mai tarziu. Pentru adoptarea motiunii, sunt necesare doua treimi din voturile exprimate, fiind necesara prezenta majoritatii simple a membrilor Parla­mentului. Pana in 1999 s-au introdus patru motiuni, s-au votat doua si nu s-a adoptat nici una, fiind greu de realizat numarul de voturi necesar, fapt dovedit in 4 martie 1977 cand motiunea inaintata nu a intrunit numarul de voturi, in schimb, motiunea introdusa in martie 1999 a dus la demiterea Comisiei, asa cum am aratat mai sus. In ceea ce priveste statele membre Parlamentul are un rol de control indirect putand sesiza Comisia cu privire la anumite incalcari pe care la constata.

Tratatul de la Maastricht ii sporeste rolul intr-o oarecare masura, prevazand in art. 130 C ca el poate crea o Comisie temporara de ancheta, care sa examineze acuzatiile privind faptele de rea administrare in aplicarea dreptului comunitar. Comisia se poate constitui la cererea unei patrimi dintre membrii sai, cu conditia ca respectivele fapte sa nu fie in atentia unui organ judiciar.

5.2. Controlul exercitat de catre Comisie

Controlul exercitat de catre Comisie este reglementat de art. 8 C.E.C.O., 155 C.E. si 124 C.E.E.A.. in conformitate cu art. 155 C.E. .Comisia vegheaza la aplicarea dispozitiilor respectivului tratat, precum si a dispozitiilor adoptate de catre institutii in baza acestuia, fapt pentru care a fost denumita 'gardianul tratatelor', in virtutea acestor dispozitii, Comisiei ii revine obligatia respectarii acestora, si nu doar facultatea exercitarii acestei functii. In vederea exercitarii controlului Comisia trebuie sa dispuna de informatii privind modul de aplicare a tratatelor. Aceasta informare se reali­zeaza prin documentele oficiale publicate si prin organele proprii insar­cinate sa urmareasca modul de respectare a actelor normative de catre institutiile si organele comunitare.

Pe baza puterilor conferite, Comisia poate dispune efectuarea unor anchete si adoptarea unor masuri de sanctionare. De asemenea, ea poate pune in miscare recursul pentru neindeplinirea obligatiilor comunitare.

In vederea indeplinirii acestor atributii statele au obligatia sa informe­ze Comisia cu privire la masurile luate pentru aplicarea normelor. De asemenea, directivele prevad obligatia statelor de a notifica masurile de aplicare a lor catre Comisie, neconformarea constituind ea insasi o neinde-plinire a obligatiilor comunitare, chiar daca masurile au fost luate in fapt. Intreprinderile sunt supuse de asemenea controlului Comisiei, agentii acesteia avand, in materie de concurenta, drept de control la fata locului, in aceleasi conditii ca si agentii fiscali nationali. Refuzul de a accepta controlul se sanctioneaza prin amenzi sau alte masuri de constrangere, precum si prin declararea nulitatii anumite acorduri incheiate de catre acestea. In ceea ce priveste cazul celorlalte institutii comunitare, Comisia nu are nici o posibilitate de sanctionare, ea dispunand doar de dreptul de a sesiza Curtea de Justitie.

Controlul exercitat de Curtea de Conturi

Succesoare a Curtii de Control, Curtea de Conturi nu este un organ jurisdictional, in pofida denumirii sale.

Conform tratatelor comunitare ea este insarcinata cu examinarea conturilor privind totalitatea veniturilor si cheltuielilor comunitare. Ea examineaza legalitatea si regularitatea acestor venituri si cheltuieli si asigura buna gestiune financiara. Controlul in statele membre se face impreuna cu institutiile nationale de control sau cu serviciile nationale competente. Orice document sau informatie necesara indeplinirii atributiilor sale trebuie sa-i fie puse la dispozitie, la cerere, de catre institutiile comunitare, de catre institutiile nationale de control, sau de serviciile nationale competente. Curtea intocmeste un raport anual la incheierea exercitiului bugetar, care se transmite institutiilor si se publica in J.O.C.E. impreuna cu raspunsul institutiilor vizate, fiind utilizat in descarcarea Comisiei de exercitiul bugetar de catre Parlament. Tratatul de la Maastricht mai prevede si intocmirea anumitor rapoarte alaturi de rapoartele anuale si de avize. Ea poate introduce recursul in carenta impotriva altor institutii comunitare.

Controlul exercitat de catre B.C.E.

Banca Centrala Europeana, in exercitarea atributiilor sale, poate in anumite conditii sa introduca recurs in anulare, iar art. 108 A par. 3 din tratatul C.E. prevede posibilitatea Consiliului de a conferi B.C.E. competenta aplicarii de amenzi si masuri de constrangere in cazul in care intreprinderile nu respecta regulamentele si deciziile Consiliului.

5.5. Alte modalitati de control

Statele membre au posibilitatea ca in cazul in care alte state comunitare nu respecta normele comunitare sa introduca recurs pentru neindeplinirea atributiilor comunitare, precum si actiunea de control al legalitatii unui act, recursul in anulare sau recursul in carenta.

Persoanele particulare pot - in conditii restrictive - sa introduca recursuri in anulare si in carenta. In ceea ce priveste controlul jurisdictional exercitat de Curtea de Justitie si de Tribunalul de Prima Instanta, datorita complexitatii acestuia, va fi analizat in capitolul urmator.