Sistemul juridic comunitar

SISTEMUL JURIDIC COMUNITAR

1. Ordinea juridica comunitara - o noua ordine juridica

Cele trei Tratate care stau la baza Comunitatilor Europene au evoluat de la statutul de act de drept international la cel de act constitutional. Tratatul de la Amsterdam, iar inaintea sa cel de la Maastricht, prin elementele sale de noutate - uniunea economica si monetara si moneda unica EURO, politica externa si de securitate comuna, cooperarea in domeniul justitiei si al afacerilor interne, introducerea cetateniei europene - ca si prin consolidarea unor prevederi ce existau deja in campul comunitar.

Aceasta Constitutie, in mod particular valorile fundamentale pe care le ocroteste, poate prinde viata si capata substanta numai prin intermediul dreptului comunitar, ceea ce face din Uniunea Europeana o realitate juridica in trei sensuri diferite: este creata prin lege, este izvor de lege si reprezinta o ordine de drept, ultima caracteristica derivand din primele doua.

Uniunea Europeana este creata prin lege

Uniunea Europeana isi atinge obiectivele nu prin forta si dominatie, ci prin intermediul legii. Doar o unitate creata prin decizia suverana a statelor care o compun s-a dovedit a fi viabila, iar fundamentul acesteia consta in existenta si protejarea prin lege a unor valori cum sunt libertatea si egalitatea, explicit stipulate atat in Tratatele originare, cat si in Tratatul de la Amsterdam.

Documente ale Uniunii Europene sun izvor de drpet

In sensul ratiunii ce a dus la crearea legii, izvorul dreptului comunitar il constituie solidaritatea internationala si dorinta de a prezerva pacea si a construi o Europa mai buna prin intermediul integrarii economice si politice. Acestea sunt motivele forta carora Uniunea Europeana le datoreaza existenta sa.

In sensul determinarii bazei formale care da nastere normei juridice comunitare, izvoarele dreptului comunitar pot fi structurate sub forma unei piramide la care varful constituie elementul cel mai important:

l Tratatele de consfintire a CE si UE (legislatia primara);

l Norme de reglementare (reglementari), Norme de implementare a reglementarilor (implementing Regulations), Directive, Decizii, Recomandari, Opinii (legislatia secundara);

l Acorduri internationale la care UE este parte;

l Principii generale de drept;

l Conventii intre statele membre care creeaza norme uniform aplicabile pe teritoriul UE.

Tratatele de constituire a Comunitatilo 717d38h r Europene si a Uniunii Europene

Prima sursa, izvorul primar al dreptului comunitar, o reprezinta cele trei tratate de constituire a Comunitatilor Europene (CECO - 1952, CEE si Euratom - 1958), cu modificarile, anexele si protocoalele aparute de-a lungul anilor. Ele au fost incluse in Tratatul de la Maastricht (1993) inlocuit la randul sau de Tratatul de la Amsterdam (1999). (Desi acestea din urma sunt compuse din tratatul CE (prescurtat TCE) cu modificarile de rigoare aduse la Maastricht si, respectiv, Amsterdam si din Tratatul de Uniune Europeana (prescurtat TUE), pentru usurinta exprimarii vom folosi termenul de "Tratat" pentru intre ansamblul, urmand ca distinctia sa fie facuta in functie de situatia concreta la care se face referire, iar acolo unde este cazul vom utiliza siglele TCE si/sau TUE).

Uniunea europeana este mai mult decat o organizatie internationala in care tarile coopereaza. Statele membre ale UE au renuntat in mod voluntar la dreptul lor la independenta completa intr-un numar de domenii ale politicii. Comisia Europeana este cea care negociaza acordurile comerciale internationale, nu statele membre, iar preturile din agricultura nu mai sunt stabilite de catre statele membre. Exista o politica agricola comuna, o politica comuna cu privire la concurenta, exista o politica comerciala comuna etc. Pentru toate acestea este nevoie de legislatie comuna, care este implementata si interpretata in mod uniform in toate statele membre.

Caracteristicile legislatiei europene:

l Legislatia europeana nu este atat de cuprinzatoare ca o legislatie nationala. De exemplu, nu contine un cod penal sau al familiei.

l Legislatia europeana este mai puternica in probleme economice, chiar daca s-a dezvoltat semnificativ de-a lungul anilor, inclusiv tot mai multe domenii.

l Ea se situeaza alaturi de legislatia nationala, intrucat aproape ca nu exista domeniu in care sa aiba putere exclusiva.

l Prioritate: Legislatia europeana are prioritate asupra celei nationale: o instanta nationala nu poate hotari impotriva legislatiei europene.

Cu ce se ocupa legislatia europeana?

l Defineste care domenii ale politicii intra in competentele UE si care nu;

l Defineste responsabilitatile fiecarei institutii europene;

l Defineste cum trebuie implementata legislatia europeana;

l Explica procedura de luare a deciziilor.

Izvoarele legislatiei europene

l Tratatele formeaza "constitutia" UE, baza legislatiei europene. Acestea sunt:

l ESCS (Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului);

l CEE (Comunitatea Economica Europeana);

l Euratom (Tratatul European pentru Energie Atomica);

l Tratatul pentru Uniunea Europeana (Tratatul de la Maastricht - 1992), care a amendat primele trei tratate;

l Definitia structurii institutionale (Consiliu, Comisie etc).

Curtea de Justitie, instanta suprema a UE. Are jurisdictie asupra tuturor celor patru tratate, cu unele exceptii, si anume:

l pilonul 2 al Tratatului pentru UE (Politica Comuna Externa si de Aparare)

l majoritatea partilor pilonului 3 (Justitie si Afaceri Interne)

Asa cum am mentionat anterior, acestea sun interguvernamentale, de exemplu cooperarea dintre statele membre fara implicarea institutiilor europene.

2. Legislatia secundara: Deciziile institutiilor europene

Acestea sunt legi adoptate de institutiile europene. Acesta este procesul de transpunere a principiilor generale din tratate in reguli specifice, practice, adoptate de Consiliu, Parlament si uneori de Comisie. Legislatia referitoare la Comisie acopera adesea aspecte tehnice si administrative. Legislatia referitoare la Consiliu si Parlament are adesea o perspectiva mai larga.

Tipuri de legislatie secundara:

reglementare:

1. obligatorie in intregime

2. generala

3. aplicabila direct in toate statele membre

Cele mai multe reglementari sunt adoptate de Comisie si au caracter tehnic (se refera adesea la agricultura si pescuit).

(Nota: in ECSC reglementarea se numeste decizie).

directiva:

1. obligatorie sub aspectul rezultatului scontat

2. este mai flexibila decat o reglementare

3. adesea mai generala decat o reglementare (in principiu)

4. aproape intotdeauna se adreseaza tuturor statelor membre

(Nota: in ECSC directiva se numeste recomandare)

decizie:

1. obligatorie in intregime pentru cel caruia ii este adresata

2. poate fi adresata unui numar de state membre sau tuturora, unei companii sau grup de indivizi

3. adesea specifica si administrativa

Exemple: decizia de initiere a unui program de actiune, de scutire de la o anumita masura existenta, etc.

(Nota: in ECSC decizia se numeste decizie individuala)

opinie si recomandare:

1. nu are caracter obligatoriu

2. (dar Curtea de Justitie se refera adesea la ea)

3. are mai mult o semnificatie politica

3. Deciziile Curtii

Curtea de Justitie joaca un rol central in interpretarea legislatiei europene. Deciziile sale constituie baza "precedentului judiciar": clarificarea continutului Tratatelor. Deciziile Curtii au implicatii cu efecte generale (vezi mai jos).

4. Rolul Curtii de Justitie

Curtea de Justitie nu poate actiona din proprie initiativa: ea trebuie sa astepte pana cand cazurile ii sunt deferite (de alte institutii europene sau de o Curte nationala). In ce cazuri actioneaza Curtea?

1. Neindeplinirea unei obligatii: Comisia sau statele membre pot cere Curtii sa actioneze daca un alt stat membru nu s-a conformat legislatiei europene (de ex., nu a implementat o directiva).

2. Impunerea unei penalitati: (a) Comisia poate aplica penalitati financiare companiilor care nu se supun legilor concurentei. Daca o companie nu este de acord cu hotararea judecatoreasca a Comisiei, poate face apel la Curte. Curtea poate anula sau confirma decizia Comisiei. (b) Tratatul pentru Uniunea Europeana (1992) a conferit Curtii puterea de aplicare a penalizarilor pentru un stat membru care nu se supune legislatiei europene (numai dupa ce Comisia a incercat sa convinga statul membru sa se supuna, dar fara succes).

3. Solicitarea anularii: fiecare dintre institutiilor europene si statele membre pot cere Curtii sa decida procedura institutionala adecvata in aplicarea unei anumite decizii.

4. Reglementari preliminare: Acestea sunt cele mai importante cazuri, intrucat ele constituie majoritatea activitatii Curtii. Instantele nationale pot cere Curtii de Justitie sa dea o "reglementare preliminara" atunci cand au vreo intrebare cu privire la interpretarea legislatiei europene. Curtea nu poate da o decizie (nu poate da ea insasi o pedeapsa financiara sau de alta natura), doar o interpretare. Aceasta interpretare va fi folosita apoi de catre instanta nationala.

Curtea are un rol important in dezvoltarea legislatiei UE si a UE in intregime:

l Ea a clarificat si a intarit statutul legislatiei europene

Cazul Francovich, 1992: Curtea a hotarat ca persoanele fizice au dreptul la compensatii financiare daca au suferit daune in urma neaplicarii de catre un stat membru a unei directive la timpul potrivit.

l Competenta UE a fost intarita prin deciziile Curtii

Cazul Barber, 1990: Art. 199 din Tratat stipuleaza ca barbatii si femeile au dreptul la salarii egale. Curtea a decis ca pensiile sunt parte a salariului unei persoane. De aceea, companiile trebuie sa asigure femeilor aceleasi drepturi la pensionare ca si barbatilor. Aceasta decizie a avut consecinte serioase intr-un numar de state membre.

l A scutit UE de necesitatea de a intocmi legislatii specifice in anumite domenii

Cazul Cassis de Dijon, 1979: Curtea a hotarat ca o tara nu poate refuza importarea unui anume produs prin dezvoltarea standardelor nationale de alimentatie (cu exceptia cazului cand scopul este protectia consumatorilor si a sanatatii acestora). Cand un produs este realizat produs in mod legal intr-un stat membru, el trebuie sa fie acceptat in alt stat membru: recunoastere reciproca.

Actele cu caracter normativ emise de institutiile Uniunii Europene in cursul exercitarii competentelor ce le sunt atribuite prin Tratat reprezinta legislatia secundara, al doilea izvor important al dreptului comunitar. El cuprinde o gama larga de tipuri de acte legislative, tipice pentru acest ansamblu original care este Uniunea Europeana.

Problema care s-a pus inca, de la inceput a fost de a decide formele legislatiei comunitare si efectele pe care aceasta din urma le produce. Sarcina institutiilor abilitate sa rezolve problema in cauza era de a alinia conditiile economice, sociale, de protectia mediului etc. din statele membre la standarde comune, care sa devina astfel independente de vointa particulara a unui stat. In acelasi timp, trebuia ca prin acest proces sa nu se intervina mai mult decat era necesar in sistemele de drept intern ale tarilor membre.

Acest ansamblu de conditionari a facut ca sistemul juridic al UE sa fie construit pe principiul ca atunci cand aceeasi solutie se impune a fi adoptata in toate statele membre, norma de drpet comunitar inlocuieste legislatia nationala. Cand acest lucru nu este necesar, se aplica norma de drept intern.

Pentru a putea aplica dreptul comunitar pe teritoriul statelor membre, solutionand  in acelasi timp conflictele potentiale cu norma de drept intern, au fost luate patru categorii de masuri.

Cea mai drastica actiune o reprezinta inlocuirea normei nationale cu norma comunitara. Exista apoi norme comunitare prin care institutiile UE actioneaza asupra sistemelor de drept national doar in mod indirect. In al treilea rand, exista masuri ce se adopta cu referire doar la un caz concret, fara a putea fi extinse sau generalizate. Ultima categorie se refera la actele juridice comunitare ce nu au caracter obligatoriu pentru statele membre sau pentru resortisantii acestora.

Toate aceste categorii de acte normative au fost introduse prin Tratatele originare si se regasesc si in Tratatul de la Amsterdam. Exista insa diferente intre forma si denumirile lor in Tratatul CECO, pe de o parte, si Tratatele CEE si Euratom, pe de alta parte. Astfel, Tratatul CECO contine doar trei tipuri de acte juridice - decizii, recomandari si opinii (art. 14 din Tratatul CECO), in timp ce Tratatele CEE si Euratom mentioneaza cinci forme - reglementari, directive, decizii, recomandari si opinii (art. 189 CEE si art. 161 CEEA). Diferentele se explica prin faptul ca formele dezvoltate de Tratatul CECO s-au dovedit inadecvate pentru distinctia dintre cele doua seturi sa persiste doar pana la fuzionarea celor trei Comunitati, astfel incat in prezent se foloseste un sistem unitar de acte normative comunitare: reglementari, directive, decizii, recomandari si opinii.

Reglementarile

Sunt cele mai importante acte juridice ce pot fi adoptate de Uniunea Europeana. Doua trasaturi ce nu sunt caracteristice dreptului international public justifica aceasta afirmatie: reglementarile ce se aplica integral si obligatoriu in toate statele membre, iar aplicabilitatea lor este directa - cu alte cuvinte, nu este necesar sa fie incorporate in legislatia interna pentru a avea caracter obligatoriu.

Cu toate asemanarile lor cu legile interne, reglementarile nu pot fi totusi descrise ca echivalent al acestora la nivel comunitar, deoarece le lipseste caracteristica esentiala a unei legi: nu sunt adoptate de catre un parlament (prin modificarile aduse Tratatului CE la Maastricht si Amsterdam, Parlamentul European este implicat din ce in ce mai mult in procesul legislativ, astfel incat se poate anticipa un moment in care majoritatea, daca nu toata legislatia comunitara sa fie supusa aprobarii acestui for parlamentar).

Scopul si efectele reglementarilor pot fi ilustrate cu ajutorul unui exemplu. Astfel, sectorul agricol a constituit inca de la inceput un domeniu de actiune al reglementarilor. Pe piata agricola comuna bunurile sunt comercializate pe intreg teritoriul celor 15 tari membre ale UE, astfel este imperios necesar sa se opereze cu norme juridice unice, acelasi in orice punct al Uniunii, ceea ce impune o adoptare centralizata a legislatiei in materie, iar masurile luate sa aiba aplicabilitate directa in toate tarile membre. Singura norma comunitara avand aceste doua caracteristici este reglementarea.

Directivele

Reprezinta a doua forma a legislatiei comunitare cu efecte obligatorii. Ele se adreseaza statelor membre, uneori tuturor, alteori numai unora dintre ele. Este prima deosebire dintre acestea si reglementari, care sunt destinate tuturor. O a doua trasatura care le distinge de reglementari este faptul ca directivele nu reprezinta o forma noua a dreptului comunitar unitar, obligatoriu pe intreg spatiul UE. Ceea ce face o directiva este de a cere destinatarilor ei (statele membre) sa ia toate masurile pentru a asigura implementarea acesteia. Astfel spus, directiva este un act juridic obligatoriu insa modalitatile de transpunere a acestuia in practica sunt la latitudinea autoritatilor nationale.

Ratiunea de a fi a acestei forme a legislatiei comunitare este de a permite statelor membre aplicarea dreptului comunitar tinand cont de circumstantele concrete din fiecare tara. Aceasta deoarece fondatorii Tratatelor CE au plecat de la prezumtia ca schimbarile absolut necesare pe care cele trei Tratate le faceau in sistemele nationale de drept recomandau in unele cazuri, mentinerea la nivelul fiecarui stat membru a competentei de a alege modalitatile concrete de aplicare a normei comune. In acest fel interesele nationale se reconciliau cu cele comunitare. Un alt argument in favoarea acestei abordari consta in dorinta de a adopta masuri unitare pastrand in acelasi timp diversitatea caracteristicilor nationale.

Aceasta forma a legislatiei UE (directivele ) reprezinta astfel principala metoda de armonizare a cadrului normativ intern al tarilor membre (conform art. 1000 CEE) prin care disparitatile intre normele nationale sunt gradual eliminate, aliniind politicile guvernamentale la niste standarde comune.

Deciziile

Pe langa normele juridice propriu-zise (reglementari si directive), un al treilea instrument al dreptului comunitar il reprezinta deciziile. Acestea sunt masuri administrative. In anumite cazuri, institutiile Uniunii Europene pot fi ele insele responsabile cu aplicarea Tratatului sau a reglementarilor (directivele sunt implementate de catre autoritatile nationale), iar acest lucru este posibil daca ele au capacitate legala de a lua masuri cu caracter obligatoriu pentru persoanele fizice si juridice ca si pentru statele membre UE. In sistemul juridic comunitar aceasta functie este indeplinita de catre decizii. Decizia este deci mijlocul legal prin care institutiile comunitare pot ordona ca un caz individual sa fie solutionat intr-un anumit fel. Institutiile Uniunii Europene abilitate cu competente de a emite decizii pot cere in acest mod unui stat membru sau unor persoane fizice ori juridice determinate sa faca sau sa se abtina de la a face ceva, le pot conferi drepturi ori impune obligatii in sarcina acestora.

Opiniile si recomandarile

Sunt ultimele instrumente juridice comunitare explicit mentionate in Tratat. Aceste categorii de masuri legale permit institutiilor UE sa-si prezinte punctul de vedere in fata statelor membre sau chiar in fata persoanelor fizice si juridice, fara insa ca acestea sa fie obligate sa se conformeze solutiei propuse de administratia comunitara. Prin exceptie, recomandarile au caracter obligatoriu in sistemul CECO, fiind asimilate directivelor.

In ceea ce priveste opiniile, ele sunt oferite atunci cand institutiile comunitare li se cere sa-si exprime pozitia fata de o situatie curenta sau un caz particular aparut pe teritoriul unui stat membru.

Semnificatia reala a recomandarilor si opiniilor este de natura morala si politica, fondatorii Comunitatilor Europene plecand de la prezumtia ca, dat fiind prestigiul de care se bucura institutiile comunitare si posibilitatile acestora de a avea o viziune mai larga decat in cadrul national asupra conditiilor care se desfasoara procesul de implementare a Tratatelor, destinatarii acestor masuri administrative le vor aplica in mod voluntar. Aceste acte legale neobligatorii nu sunt adoptate prin procedura legislativa obisnuita ce implica triunghiul institutional Comisie-Consiliu-Parlament European, ci reprezinta doar pozitia institutiei comunitare de la care emana.

Acordurile internationale la care UE este parte

Acordurile  internationale la care Uniunea Europeana este parte (prin Comunitatea Europeana), reprezinta cel de-al treilea izvor de drept comunitar.

Fiind unul dintre cei mai importanti actori in arena institutionala, Europa comunitara nu-si poate limita sfera de activitate doar la managementul propriilor afaceri interne.

Baza juridica a acestor acorduri o constituie art. 113 din Tratatul CEE care reglementeaza politica comerciala comuna.

Acordurile de cooperare

Denumirea lor completa este, de obicei, "acorduri de cooperare economica si comerciala". Acestea implica nu doar prevederi comerciale cum ar fi acordarea reciproca a clauzei natiunii celei mai favorizate si a unor cote sporite de export, dar si consultarea si cooperarea in domeniile economic, stiintific si tehnic. In mod frecvent, aceste acorduri contin clauze privind incheierea unor contracte pe termen lung, schimb de licente, construirea in comun a unor obiective industriale, acordarea unor credite preferentiale, etc. Deoarece ele depasesc limitele pur comerciale, baza lor juridica o constituie impreuna art. 113 si 135 din Tratatul CEE (ultimul articol se refera la posibilitatea extinderii competentelor comunitare).

Astfel de acorduri de cooperare au fost semnate cu tarile arabe exportatoare de petrol, cu tarile Pactului Andin (Bolivia, Columbia, Ecuador, Peru si Venezuela) in 1984, cu China tot in 1984, sau cu statele ASEAN (Indonezia, Malaezia, Filipine, Singapore si Thailanda) in 1980, cu tarile baltice (Estonia, Letonia si Lituania) in 1992. Cu acestea din urma acordurile de cooperare au fost inlocuite ulterior cu acorduri de asociere, cele trei state baltice aflandu-se in prezent in procesul de pregatire a aderarii la UE.

Un model nou de acorduri de cooperare il constituie cele incheiate cu Federatia Rusa, Ucraina, Republica Moldova, dar si cu alte state din spatiul ex-sovietic. Acestea poarta numele de Acorduri de parteneriat si cooperare. Fara a merge mult dincolo de limitele cooperarii clasice, ele au unele elemente de noutate cum ar fi "clauza de democratizare", care se regaseste si in acordurile europene din generatia celor incheiate cu tarile din Europa Centrala si de Est, dar sub o forma usor diferita.

Acordurile de asociere

Baza lor juridica o constituie, in principal, art. 238 din Tratatul CEE, care prevede dreptul Comunitatii Europene de a incheia acorduri cu state terte prin care se stabilesc o asociere, actiuni comune si proceduri speciale de coopeare. In practica insa, cele mai multe acorduri de asociere implica si chestiuni comerciale cum ar fi reduceri tarifare sau eliminarea restrictiilor cantitative, de aceea baza juridica include si art. 113 CEE, iar uneori chiar si art. 235.

Pot fi distinse trei tipuri de acorduri de asociere:

l Asocierea ca o forma speciala de asistenta pentru dezvoltare

De exemplu, acordurile de asociere incheiate de CE cu 69 de tari din Africa, Pacific si Caraibe - "Grupul Lome", dupa numele capitalei statului Togo unde s-a semnat primul acord de acest tip cu tarile mentionate; ulterior acordurile au fost reinnoite periodic, astfel incat astazi s-a ajuns la "Acordul Lome 5". Un alt exemplu il reprezinta acordurile incheiate cu unele state din bazinul Marii Mediterane;

l Asocierea ca o etapa preliminara aderarii

La vremea respectiva aceasta a fost situatia Acordului de asociere a Marii Britanii, care a pregatit aderarea acestei tari la CE in anul 1973;

l Asocierea ca substitut sau alternativa la statutul de membru al CE

In acest scop a fost conceput initial Spatiul Economic European intre tarile CE si cele ale AELS, intrat in vigoare la 1.01.1984; evolutiile ulterioare au dus insa la aderarea la UE a trei dintre tarile AELS - Suedia, Finlanda si Austria, astfel incat viitorul SEE a devenit incert.

Acordurile europene

Acest tip de acord este cel mai complet dintre toate actele internationale bilaterale incheiate de Comunitatea Europeana cu state terte.

Baza sa juridica o formeaza simultan art. 113, 235 si 238 CEE, acordurile europene fiind de fapt acorduri de asociere de nivel superior, concepute special pentru tarile din Europa Centrala si de Est (Romania, Polonia, Ungaria, Republica Ceha, Slovacia, Bulgaria, Slovenia, Estonia, Letonia si Lituania) si avand drept obiectiv final aderarea acestor state la Uniunea Europeana.

Acordurile europene contin, pe langa prevederi comerciale, de cooperare economica si tehnica si de asistenta financiara, o clauza privind eliminarea rapida de catre UE a barierelor tarifare in relatia cu statele asociate. Un capitol nou si extrem de important al acestor acorduri se refera la instituirea dialogului politic intre partenerii asociati, deci intre UE si statele cu care a incheiat astfel de acorduri. (Acordul european UE - Romania a intrat in vigoare la 1.02.1995).

Acorduri comerciale sectoriale multilaterale

Prin intermediul acestora s-au stabilit reglementari speciale multilaterale cu privire la comertul cu anumite produse. Cel mai important acord de acest tip la care Comunitatea Europeana este parte este "Acordul multifibra" (the Multi-Fibre Arrangement) in domeniul comertului international cu produse textile, incheiat in 1973 si care a fost ulterior extins si modificat. Acest document este umbrela juridica ce autorizeaza introducerea unor restrictii cantitative la importul de textile provenind din state terte, pentru a proteja productia interna din statele comunitare. In baza acestui acord, Comunitatea Europeana a incheiat 26 de tratate bilaterale cu tari exportatoare de produse textile.

O ultima forma de acorduri, pe cale de aparitie, sunt Acordurile de stabilizare si asociere, a caror structura nu este inca pe deplin conturata, dar care se vor a fi situate din punct de vedere al continutului undeva intre acordurile de parteneriat si cooperare si acordurile europene. Ele se adreseaza pentru inceput Albaniei si Macedoniei, intr-o incercare a UE de a ancora aceste tari in sistemul de valori occidentale si de stabilzare a regiunii balcanice.