CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR

Notiunea controlului constitutionalitatii legilor

Controlul constitutionalitatii legilor are profunde implicatii teoretice si practice privitoare la suprematia constitutiei. Asigurarea suprematiei constit 151f56b utiei nu poate si nu trebuie sa ramana un simplu principiu al ordinii constitutionale, ci este necesara existenta unui sistem de garantii, in masura sa permita ca intr-adevar constitutia sa se manifeste ca actul normativ cu forta juridica suprema. Acest sistem de garantii trebuie sa prevada si sanctiuni aplicabile in cazurile in care constitutia este incalcata. Controlul constitutionalitatii legilor releva importanta sanctiunilor in dreptul constitutional.

Doctrina juridica este in principiu de acord cu includerea constitutionalitatii legilor in principiul legalitatii, ca parte componenta a acestuia din urma. Fara a intra in analiza continutului legalitatii ca principiu fundamental de organizare si functionare a sistemului organizarii politice, trebuie sa aratam ca acesta presupune ca elaborarea actelor normative sa se faca de catre organele competente, dupa procedura prestabilita, cu respectarea dispozitiilor din actele normative emise de organele de stat. Este in mare masura admis ca principiul legalitatii, ca principiu fundamental de organizare si functionare a sistemului organelor statului, implica respectarea tuturor actelor normative.

Fata de aceasta situatie si legea ordinara trebuie sa fie conforma Constitutiei, pentru a indeplini conditia de legalitate. Constitutionalitatea legii nu inseamna in fond altceva decat "cerinta de legalitate" a legii, in sensul ca legea sa se adopte cu respectarea normelor constitutionale atat in spiritul cat si in litera lor.

Controlul constitutionalitatii legilor este activitatea organizata de verificare a conformitatii legii cu Constitutia, iar ca institutie a dreptului constitutional cuprinde regulile privitoare la autoritatile competente a face aceasta verificare, procedura de urmat si masurile ce pot fi luate dupa realizarea acestei proceduri. Cercetarea formelor de control, a autoritatilor competente a-l efectua, precum si a procedurii de urmat, impun clarificarea unor probleme prealabile.

a)O prima problema este aceea de a sti daca acest control priveste numai legea, in acceptiunea sa restransa, adica de act juridic al Parlamentului sau priveste si alte acte normative emise de alte organe ale statului, inclusiv actele organelor administrative.

Controlul constitutionalitatii legilor, de principiu, priveste numai legea ca act juridic al Parlamentului sau actele normative cu forta juridica egala cu a legii. Sunt acte normative cu forta juridica egala cu a legii acele acte care desi sunt emise de alte organe de stat decat Parlamentul, intervin si reglementeaza relatii sociale de domeniul legii si pot deci modifica, suspenda sau abroga o lege. Asemenea acte se regasesc in mai toate sistemele constitutionale, de regula sub denumirea de decrete-legi, decrete cu putere de lege sau ordonante. In orice sistem constitutional, numai actele Parlamentului ridica aceasta problema, deoarece organele administratiei de stat fiind organe executive emit acte normative numai in executarea legilor. Actele administrative nu pot contine reglementari primare (reglementari cu caracter independent), iar controlul legalitatii lor (si implicit al constitutionalitatii) se realizeaza prin mijloace obisnuite de control, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Cat priveste actele organelor judecatoresti si ale procurorilor, aici problema nu se pune intrucat, de principiu, ele aplica legea si nu emit norme juridice.

Controlul constitutionalitatii, de principiu, priveste numai legea sau alte acte normative cu forta juridica egala cu a legii deoarece unele constitutii prevad ca si alte acte normative, cu forta mai mica decat a legii, pot fi supuse acestui control. Se poate cita in acest sens, art. 53 din Constitutia noastra din anul 1965, conform caruia erau supuse controlului constitutionalitatii si hotararile Consiliului de Ministri.

b)O a doua problema care se pune priveste verificarea constitutionalitatii proiectelor de legi. Urmeaza sa observam ca acesta nu este un control veritabil, caci procedura de elaborare a legilor cuprinde implicit si obligatia de verificare a constitutionalitatii. Desemnarea unui organism special pentru verificarea constitutionalitatii proiectelor de legi este o masura de siguranta, in plus, ea poate fi imaginata ca un aviz special in procesul elaborarii legii dar aceasta nu poate duce la alte concluzii decat cele exprimate mai sus.

c)A treia problema priveste cauzele care determina ca legile ordinare sa incalce prevederile Constitutiei. Aceasta problema trebuie discutata deoarece fata de situatia ca in unele sisteme constitutionale legea si constitutia sunt adoptate de acelasi organ de stat (Parlamentul), aparitia unor neconcordante intre constitutie si lege pare, la prima vedere imposibila. Fata de exigentele constitutionale ale guvernarii intr-un stat de drept inlaturarea unor dispozitii fundamentale prin legi este contrara unui asemenea guvernamant. Cu toate acestea, practica statelor a invederat posibilitatea existentei acestor neconcordante, iar existenta institutiei controlului constitutionalitatii legilor este chiar dovada incontestabila.

Cauzele aparitiei unor neconcordante intre legea ordinara si cea fundamentala trebuie cautate in contradictiile sociale, in raporturile dintre fortele sociale. In afara acestora au existat si pot exista puternice contradictii intre anumite grupuri care formeaza guvernantii, pot exista mai multi centri de putere. Atunci cand la putere decisiv era sau este un grup de interese opus celui care a votat constitutia, s-a urmarit sau se poate urmari adoptarea unor legi care sa-i aduca acestuia anumite beneficii. De multe ori aceste legi contravin intereselor - manifestate in textele constitutionale- grupului care a fost la putere (sau mai influent) in momentul adoptarii constitutiei.

Neconcordantele intre constitutie si legile ordinare se datoreaza rigiditatii exagerate a unor constitutii. Deoarece nu pot fi modificate lungi perioade de timp, ele nu mai sunt in acord cu unele interese care apar pe parcurs - interese exprimate prin legile ce se adopta. Anumite neconcordante se datoreaza in principiu neobservarii regulilor de tehnica legislativa. Controlul constitutionalitatii legilor se justifica, de asemenea, in statele federative prin exigenta de a se realiza o buna armonizare a intereselor generale ale federatiei cu interesele specifice, concrete, ale statelor membre.

Controlul constitutionalitatii legilor este deci rezultanta unor realitati statale si

juridice, este garantia unor structuri si principii constitutionale. Functiile acestui control sunt azi incontestabile, prin ele se urmareste garantarea suprematiei constit 151f56b utiei. Iar aceasta suprematie implica si garantarea separatiei /echilibrului puterilor precum si protectia drepturilor omului. Mai mult, controlul constitutionalitatii legilor apare ca o garantie pentru exprimarea eficienta a opozitiei parlamentare. Daca adoptarea sau modificarea unei Constitutii se poate realiza cu votul a cel putin doua treimi dintre parlamentari si deci sunt dificil de realizat fara opozitie, adoptarea si modificarea unei legi presupun un cvorum mai mic. In aceasta din urma situatie opozitia poate sa se exprime si prin dreptul ce-l are de a cere unor autoritati constitutionale sa se pronunte. Iar practica justitiei constitutionale evidentiaza ca nu de putine ori apelul opozitiei si-a gasit o rezolvare favorabila. Utilitatea controlului constitutionalitatii legilor explica extinderea sa in lume mai ales in ultima jumatate de secol, astazi vorbindu-se de doua modele si anume modelul american si modelul european (L. Favoreu). Exista si constitutii care nu prevad un asemenea control.

Organele de stat competente a controla constitutionalitatea legilor

Situatiile in care legile ordinare contraveneau Constitutiei a pus problema, atat pentru doctrina cat si pentru legiuitor, gasirii solutiei de remediere, in primul rand prin stabilirea autoritatii competente a verifica constitutionalitatea legilor. Solutiile oarecum diferite, folosite astazi in lume sunt expresia acestor cautari si indeosebi expresia dilemei in fata carora s-au aflat cei ce trebuiau sa decida daca este bine ca acest control sa revina tot Parlamentului sau sa revina unei alte autoritati publice. Cu privire la organul de stat insarcinat sa verifice constitutionalitatea legilor, in doctrina juridica s-au formulat mai multe opinii.

Conform primei opinii exista trei forme de control: controlul prin opinia publica, controlul politic, controlul jurisdictional. Controlul prin opinia publica este controlul elementar, cuprinde reactia opiniei publice la violarea constitutiei. Aceasta forma de control si-a gasit fundamentul in Constitutia franceza din 1973, care arata ca in caz de violare a drepturilor poporului din partea guvernantilor "insurectia este pentru popor si pentru fiecare parte din popor cel mai scump drept si cea mai indispensabila dintre datorii" si ca revolta individuala si colectiva devine sanctiunea legitima a ilegalitatii si a eventualelor acte neconstitutionale. In ce priveste aceasta forma de control, doctrinarii o considera primitiva, deoarece se apeleaza la violenta.

A doua opinie releva trei forme de control, si anume: controlul parlamentar, controlul politic si controlul jurisdictional. Controlul politic este exercitat de un organ cu caracter politico-statal si care functioneaza independent si in afara Parlamentului. Controlul jurisdictional se realizeaza sau prin instantele ordinare sau prin jurisdictiile speciale.

O a treia opinie evidentiaza ca, in functie de organul competent, controlul constitutionalitatii legilor cunoaste doua forme si anume controlul politic si controlul judecatoresc.

Potrivit celei de-a patra opinii, se considera ca cea mai potrivita clasificare a controlului constitutionalitatii legilor, in raport cu organele care il exercita, cea mai conforma cu exigentele stiintifice este aceea care distinge intre controlul exercitat de adunarile legiuitoare si cel exercitat de organe din afara lor, care, prin aceea ca pot lipsi de efecte votul acestor adunari, apar ca fiindu-le supraordonate, iar in cadrul organelor supraordonate adunarile legiuitoare, distinge intre organele politice, cele judecatoresti si cele politico-jurisdictionale.

O prezentare sistematica a controlului constitutionalitatii legilor in functie de criteriul organului ce-l realizeaza evidentiaza doua forme si anume: a) controlul realizat printr-un organ politic si b) controlul exercitat printr-un organ jurisdictional. Aceasta clasificare are avantajul de a evoca si procedura diferita dupa care se realizeaza controlul.

Alte forme de control al constitutionalitatii legilor

In afara formelor de control observate anterior si care se stabilesc in functie de organul de stat chemat sa verifice constitutionalitatea legilor, mai pot fi stabilite si alte forme de control.

In functie de modul cum este inscris in constitutie controlul constitutionalitatii legilor, poate fi un control explicit sau un control implicit. Suntem in fata unui control explicit atunci cand in mod expres constitutia il prevede. In aceasta situatie, constitutia poate numai sa inscrie in mod expres obligatia verificarii constitutionalitatii legilor sau poate, pe langa aceasta, sa indice si organul competent si, eventual, procedura de urmat. Control explicit intalnim in Romania, Franta, Elvetia, Austria. Suntem in prezenta unui control implicit atunci cand constitutia nu-l prevede in mod expres, dar el exista subiacent ca urmare a principiului legalitatii. Firesc, atunci cand se verifica indeplinirea conditiei de legalitate se verifica si constitutionalitatea legii. Un control implicit al constitutionalitatii legilor a existat in dreptul nostru in perioada 1944-1965.

In functie de timpul in care se efectueaza, controlul constitutionalitatii legilor se divide in controlul anterior adoptarii legilor si controlul posterior adoptarii legilor.

Controlul anterior adoptarii legilor, denumit si controlul prealabil, preventiv sau a priori, se exercita in faza de proiect al legii. Cu privire la acest control trebuie sa observam ca el nu este un veritabil control al constitutionalitatii, caci atat timp cat legea nu este adoptata, proiectul poate fi imbunatatit chiar de initiator, sau poate fi abandonat. Mai mult, Parlamentul poate fi investit cu dreptul de a decide chiar el in ultima instanta asupra constitutionalitatii textului in discutie. Acest control este mai mult o garantie de legalitate si deci si de constitutionalitate.

Controlul posterior adoptarii legilor, denumit si a posteriori, se exercita asupra legilor deja adoptate sau asupra actelor cu forta juridica egala cu a legii. In aceasta situatie, in cadrul controlului explicit, de regula, se prevad organele de stat care pot sesiza neconstitutionalitatea, organele de stat care pot decide, procedura de urmat, sanctiunile. Acesta este veritabilul control al constitutionalitatii legilor.