Controlul legalitatii in activitatea administratiei publice

Controlul legalitatii in activitatea administratiei publice

Controlul constitutionalitatii legilor este o institutie deosebit de importanta din punctul de vedere al realizarii idealurilor statului de drept, ci fiind menit sa constituie pentru drepturile si libertatile indivizilor o puternica pavaza impotriva exceselor ce ar putea fi savarsite la un moment dat de insasi reprezentanta nationala.

Dar litigiile juridice, in cadrul carora se ridica problema neeonstitutionalitatii unei legi. apar destul de putin frecvent in viata unei societati. Cei mai multi dintre cetateni nu ajung nici macar o singura data in cursul unei vieti'sa fie parti intr-un proces, iar daca totusi aceasta se intampla, numai arareori se gasesc in situatia de a invoca in apararea drepturilor lor neconstitutionalitatea unei legi. Astfel, controlul constitutionalitatii legilor este o supapa de siguranta chemata sa actioneze doar in cazuri extreme.

Cu totul alta este situatia atunci cand este vorba de controlul activitatii organelor administratiei publice, caci, in complicatul drum al omului prin existenta moderna, apr 222c23c oape nu este cotitura la care sa nu-1 astepte obligatia de a-si face rost sau de a se sprijini in demersurile sale pe un act administrativ (certificat de nastere, de casatorie, carnet de conducere auto. autorizatie de constructie etc.). Tot atat de des intalnite sunt situatiile in care individul intra in raporturi cu organele administratiei publice in scopul de a incheia diferite contracte sau in vederea efectuarii unor prestatii de servicii (de transport pe caile ferate, tratament sau operatii medicale in spitale de stat etc.). In sfarsit, infaptuirea legalitatii in administratia publica are o sfera foarte larga si ca urmare a faptului ca ea presupune respectarea nu numai a legilor, ci si a actelor normative emise de organele administrative competente, intrucat actele administrative sunt emise pe baza unor competente stabilite de lege, ele sunt obligatorii pentru indivizi si organele statului intocmai ca si aceasta. Tocmai pentru ca este asa. in practica, problem-a strictei respectari a legilor de catre organele administratiei publice se pune mult mai frecvent decat cea a conformitatii lor cu Constitutia.

Caile prin care, in dreptul comparat, se cauta sa se asigure stricta respectare a legilor in activitatea executiva a statului pot fi grupate in doua categorii principale, dupa cum ele se exercita in contextul unui control al legalitatii organizat in cadrul structural ierarhic al administratiei publice sau intr-un cadru jurisdictkinal.

A. Controlul legalitatii infaptuit in cadrul structural ierarhizat al administratiei publice

Se considera in mod obisnuit ca acest control imbraca doua forme: recursul gratios si recursul ierarhic.

- Recursul gratios consta intr-o plangere, prin care se cere insusi organului care a emis'actul administrativ sa revina asupra lui. Se presupune anume ca, dupa ce partea vatamata atrage atentia, prin reclamatia sa. organului administrativ emitent asupra ansamblului situatiei de fapt si de drept, acesta va fi mai bine informat decat in primul moment si. prin urmare, va putea fi determinat sa-si modifice decizia. Bineinteles, in cazul in care organul emitent respinge recursul, introducerea acestuia va ramane fara consecinte juridice. Cel mult ea va putea fi o dovada, daca legea o cere, ca inainte de a ataca actul administrativ in fata instantei judecatoresti sau administrative competente, partea interesata s-a adresat organului emitent in vederea repararii ilegalitatii savarsite.

Recursul administrativ ierarhic se analizeaza tot ea o plangere prin eare partea interesata cere sa se revina asupra unui act administrativ, dar de aceasta data reelarnatia nu este adresata organului emitent, ci organului ierarhic superior.

B. Controlul jurisdictionalizat al legalitatii actelor administrative

Controlul jurisdictionalizat se deosebeste de controlul administra tiv prin mai multe trasaturi specifice:

Controlul jurisdictionalizat este exercitat de un tribunal, care constituie o entitate distincta de ierarhia organelor care formeaza puterea executiva, in tirnp ee controlul administrativ se infaptuieste in cadrul structural al acestei administratii.

Daca exercitarea controlului jurisdictionalizat presupune intotdeauna un-act de sesizare din partea particularului interesat, eontrolul administrativ poate fi declansat atat printr-o cerere a administratului, eat si din oficiu.

In timp ce in cazul controlului jurisdictionalizat actul administrativ este verificat nurnai din punct de vedere al legalitatii lui. controlul administrativ poate pune in cauza atat legalitatea, cat sj oportunitatea actului.

Controlul jurisdictionalizat poate duce la anularea actului ilegal sau la inlaturarea lui din solutia procesului. Consecintele controlului administrativ sunt mai ample, caci exercitarea lui poate duce nu numai la anularea actului, ei si la reformarea (modificarea) lui.

Controlul jurisdictionalizat se desfasoara prin aplicarea procedurii judiciare, bazata pe principiul contradictorialiratii. al motivarii deciziei si al autoritatii lucrului judecat, Bineinteles ca. in tarile care cunosc un control jurisdictionalizat al legalitatii actelor administrative/ respingerea recursului administrativ nu impiedica partea vatamata de a se adresa instantelor judecatoresti sau tribunalelor administrative competente.

Recursulr administrativ gratios si ierarhie nu sunt suficiente pentru ocrotirea eficace a drepturilor si intereselor cetatenilor. Aceasta pentru ca. in realitate, controlul legalitatii actelor administrative realizat in cadrulstructurilor ierarhice ale administratiei publice echivaleaza cu un autocontrol, una din parti fiind in acelasi timp si judecator. Este evident insa ca un asemenea sistem de control nu asigura in suficienta masura impartialitatea solutiei adoptate. De aceea, statul de drept impune cu necesitate luarea unor masuri complementare, avand ca obiect instituirea.unui control jurisdictionalizat al legalitatii activitatii executive.

Controlul jurisdictionalizat apare reglementat in mod diferentiat in primul rand dupa cum este vorba de acte administrative normative sau individuale.

- Controlul jurisdictionalizat al actelor administrative normative

Reglementarea in vigoare in tara noastra in acesta privinta pleaca de la ideea ca. ori de cate ori se invoca in fata judecatorului de drept comun o norma juridica ce contravine alteia, el va trebui sa prefere in solutionarea procesului norma investita cu cea mai mare forta juridica. Prin urmare, atunci cand, in cursul unui proces, o parte, sustine ca actul normativ administrativ invocat de cealalta p'arte este ilegal, judecatorul va fi obligat sa dea intaietate legii si sa inlature din solutia procesului actul administrativ normativ. Acest sistem nu duce insa la anularea actului administrativ normativ, ci numai la ne a pi i car e a Iui in speta respectiva. Actul administrativ normativ continua sa ramana in vigoare, dar el nu va fi operant intre partile din proces.

Aceasta reglementare si-a gasit concretizarea in art.31 al legii nr.29/1990. Distinctia pe care o face pe de o parte intre actul administrativ atacat pe calc principala, pe care instantele de contencios administrativ pot sa-l anuleze in intregime sau in parte, si actele administrative ce-i stau la baza, pe de alta parte, care nu pot fi anulate, ei numai inlaturate pe calc de exceptie ca ilegale din solutia procesului, arata limpede ca articolul citat a inteles sa supuna unui regim juridic diferit actele administrative normative fata de actele administrative individuale. Altfel spus. in sensul acestui articol, instantele de contencios administrativ sunt competente sa anuleze actele administrative individuale, dar, atunci cand se vor gasi in prezenta unui act administrativ normativ, vor trebui sa se limiteze sa pronunte ilegalitatea lui si. in consecinta, sa solutioneze litigiul ca §i cand el nu ar exista. Acesta este sf punctul de vedere adoptat de incheierea Curtii Supreme de Justitie. Sectia de Contecios Administrativ, din 25 aprilie 1996 (dos.nr.1657/1995) si decizia nr.932 a aceleiasi sectii din 9 mai 1996 (dos.nr.1657/1995). Aceasta ultima decizie pleaca ele la urmatoarele considerente:

"Rezulta asadar, ca jn sistemul contenciosului subiectiv consacrat de legea organica romana, actiunea indreptata impotriva unui act administrativ normativ, cum este cazul Hotararii Guvernului nr.500 din 5 august 1994, nu este admisibila.

Desigur, nimic nu se opune intr-un eventual litigiu, care ar pune in discutie

O solutie diferita trebuie retinuta in legatura cu interpretarea art.122 din Constitutie, care prevede: "Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local si al primarului, in cazul in care considera actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept' (acest articol a fost reprodus de art.12 din legea nr.69/1991). intrucat aceste ultime dispozitii nu mai fac distinctie intre actul administrativ atacat pe cale principala in fata instantei de contencios administrativ si actul administrativ care~i sta la baza, consecinta este ca ele vor putea fi interpretate in sensul ca prefectul este competent sa atace in contencios atat actele administrative individuale, cat si cele normative ale consiliilor judetene, ale celor locale si ale primarilor. O asemenea interpretare este posibila, dat fiind ca art.122 al Constitutiei si art.12 din legea nr.69/1991 cuprind o dispozitie de exceptie, care autorizeaza un singur organ si anume pe prefect, iar nu orice parte vatamata, sa atace actul administrativ in fata instantelor de contencios administrativ. Pe de alta parte, aceasta competenta opereaza cu privire la actele administrative normative de mai redusa rezonanta sociala, cum sunt cele emise de consiliile judetene, de consiliile locale si de primar, fara sa puna in cauza actele normative ale organelor administrative centrale.

- Controlul jurisdictionalizat al actelor administrative individuale

Reglementarile din dreptul nostru au plecat in trecut si au la baza si astazi diviziunea traditionala a actelor administrative individuale in: acte de gestiune si acte de autoritate.

Ceea ce se obisnuieste sa se desemneze in dreptul nostru prin notiunea de acte administrative de gestiune sunt. in primul rand. acele acte juridice, pe care organele de stat le incheie cu diferite persoane fizice sau juridice cu respectarea principiului egalitatii intre parti, in conditiile codului civil, ale codului comercial sau ale legislatiei muncii. Acesta este cazul, bunaoara, al unui contract de vanzare-cumpararc, al unui contract de inchiriere etc., in cadrul carora una din parti este un organ de stat. Tocmai pentru ca asemenea acte au la baza principiul egalitatii intre parti, in dreptul modern, instantelor judecatoresti de drept comun li se recunoaste o deplina competenta de a judeca legalitatea lor. Dupa cum un particular care vinde unui organ de stat conserve legalitatea unui act administrativ individual, reclamanta si intervenientelc sa ceara instantei, pe calea exceptiei de ilegalitate, inlaturarea actului administrativ normativ din solutia procesului. In ipoteza admiterii exceptiei, actul respectiv va continua sa ramana in vigoare, dar el nu va mai fi operant intre partile litigante.'

Un alt punct de vedere sustine AJorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.il, p.lli, care considera ca, potrivit legii nr.29/1990, instantele de contencios administrativ sunt competente sa anuleze si actele administrative normative ilegale oricare ar fi ele cu eticheta "carne de porc', desi ele contin de fapt carne de cal, poate fi obligat de instantele judecatoresti sa restituie pretul si sa plateasca despagubiri, tot asa si atunci cand un mod de a proceda asemanator este imputabil unui organ de stat, acesta va putea fi obligat de instantele judecatoresti sa suporte aceleasi consecinte.

Organele administratiei publice incheie insa adeseori contracte care includ clauze exorbitante de drept comun (cum ar fi, de exemplu, clauza de rezolutie pe cale unilaterala ce li se rezerva) sau care duc la implicarea unor particulari la exercitarea anumitor servicii publice, intrucat au aceasta caracteristica, asemenea contracte sunt supuse, cel putin partial, regulilor dreptului public, iar nu celor de drept privat si, de aceea, formeaza categoria asa-numitelor contracte administrative¹. Fiind rezultatul a doua manifestari de vointa concordante, iar nu a unei maflifestari de vointa unilaterala de putere, asemenea contracte vor trebui considerate acte de gestiune in lumina legii nr.29/1990 si, ca atare, solutionarea litigiilor nascute in legatura cu ele va fi, atata vreme cat aceasta lege nu este modificata, de competenta instantelor de drept comun. Totusi, in cazul in care, in cadrul unor astfel de litigii, s-ar invoca ilegalitatea unor acte administrative de autoritate, savarsite cu ocazia incheierii sau a executarii contractului, instanta de drept comun nu va putea sa-1 anuleze, caci aceasta competenta apartine, conform legii nr.29/1990, exclusiv instantelor de contencios administrativ.

Recent, problema definirii actelor administrative de gestiune, si asa destul de dificila, a fost complicata de faptul ca. prin legea nr.69/1992, s-a prevazut (art.12 si 111) ca prefectul poate ataca actele autoritatii administrative, cu exceptia celor de gestiune curenta.

In lipsa unui criteriu legal cu privire la sensul notiunii de acte de gestiune curenta, singura solutie conforma cu spiritul reglementarilor legii nr.29/1990, ar fi sa se considere ca fiind "de gestiune curenta' acele acte al administratiei publice locale, care sunt facute in c&nditii similare cu cele care guverneaza raporturile dintre simplii particulari, ceea ce echivaleaza cu a spune ca numai contractele administrative vor putea fi atacate de prefect in contencios administrativ, precum si, bineinteles, orice act administrativ de autoritate emis de autoritatile administrative judetene sau locale. Aceasta pentru ca principiul legii nr.29/1990, potrivit caruia actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica pentru administrarea patrimoniului sau sunt sustrase competentei instantelor de contencios administrativ, precum si regulile de competenta stabilite prin art.6 al aceleiasi legi, nu au fost modificate de legea nr.69/1992².

Daca, potrivit legii nr.29/1990, competenta de a solutiona litigiile avand ca obiect actele administrative de gestiune apartine instantelor judecatoresti de drept comun, in schimb, nu aceeasi este situatia actelor administrative de autoritate, adica a acelor acte care, fiind'emise de autoritatile publice competente in temeiul puterii de comanda eu care sunt inzestrate, produc efecte juridice ca urmare a unei manifestari unilaterale de vointa, si in absenta unei manifestari de vointa concordante din partea celor pe care ii vizeaza (de exemplu, procesul-verbal de stabilire a unei sanctiuni politienesti).

Conform urtei vechi traditii, in tara noastra, actele administrative de autoritate sunt supuse unui regim juridic diferit in comparatie cu actele administrative de gestiune.

in legatura cu controlul actelor administrative de autoritate, doua sisteme sunt cunoscute in dreptul comparat: a) sistemul care incredinteaza acesta competenta instantelor judecatoresti si b) cel potrivit caruia, aceasta competenta se exercita de tribunale constituite in cadrul puterii executive, *

La noi in tara, unde, in trecut, ca si astazi, demonul politicianist a afectat profund desfasurarea activitatii administrative, spiritele dornice de progre,s au considerat ca un control al legalitatii actelor administrative nu ar putea fi infaptuit in conditii care sa ofere garantii de obiectivitate cetatenilor decat de instantele judecatoresti, organizate in asa fel incat sa li se asigure un caracter apolitic. Aceasta idee a dus in 1866 la desfiintarea Consiliului de Stat, tribunal administrativ cu atributii de contencios administrativ infiintat in 1864 dupa modelul francez. O data cu desfiintarea Consiliului de Stat. atributiile de contencios administrativ au fost date tribunalelor de drept comun, care nu si-au recunoscut competenta de a anula actele administrative de autoritate, ci Ie apreciau numai legalitatea si pronuntau,depagubiri.

Ulterior, eu toata opozitia regelui Carol I si a unor cercuri conservatoare, care nu intelegeau cum ar fi posibil ca un decret regal sau un jurnal'al Consiliului de Ministri sa fie anulate de justitie, printr-o lege din 1905 s-a recunoscut Curtii de Casatie, sectia a III-a, dreptul ca. in cazurile prevazute de lege, sa anuleze actele administrative de autoritate. In general insa, reglementarile legislative intervenite pana la primul razboi mondial cu privire la dreptul instantelor judecatoresti de a anula actele administrative de autoritate au fluctuat dupa cum la putere era partidul liberal sau cel conservator.

Pentru a curma aceasta situatie incerta si pentru a inzestra definitiv justitia cu 6 arma eficace de combatere a abuzurilor administrative. Constitutia din 1923 a consacrat in chiar textul ei principiul ca organele puterii judiciare pot anula actele administrative ilegale (fie de autoritate sau de gestiune) .si pot pronunta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand si caderea de a judeca cererea do despagubiri atat impotriva autoritatii administrative chemate in judecata, cat §i fata de functionarul vinovat. De la acest principiu. Constitutia din 1923 nu a permis legiuitorului ordinar sa faca decat doua exceptii, stabilind ca puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si cele de comandament cu caracter militar. Limitarea prin insusi textul Constitutiei a exceptiilor posibile de- la principiul ca instantele judecatoresti au dreptul de a anula actele administrative de autoritate s-a dovedit foarte utila. Cea mai buna dovada in acest sens o constituie faptul ca, atunci cand legea contenciosului administrativ din 1925 a extins aria acestor exceptii, prevazand ca .actele de autoritate si de gestiune ale presedintilor corpurilor legiuitoare nu sunt supuse controlului justitiei, noua regula a fost declarata neconstitutionala de Curtea de Casatie in sectiuni unite. Garantia data cetatenilor in aceasta materie de Constitutia din 1923 aparea reglementata in termeni foarte largi si pentru ca articolul ei 107 prevedea ca cel vatamat in drepturile sale prin reaua vointa a autoritatilor de a rezolva o cerere privitoare la un drept dispunea de actiune in justitie in vederea apararii intereselor sale.

Traditia constitutionala stabilita astfel nu a mai fost reluata de Constitutia romana din 1991.

intr-adevar, garantia ca persoana vatamata in drepturile sale fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune tacut cu calcarea legilor sau a regulamentelor, fie prin reaua vointa a autoritatilor de a rezolva cererea privitoare la un drept, va putea sa se adreseze instantelor judecatoresti pentru a obtine recunoasterea dreptului sau, anularea actului si despagubiri, nu mai figureaza in textul Constitutiei din 1991. In locul acestei garantii, care, in perioada de,aplicare a Constitutiei din 1923, a prilejuit formarea unei practici judecatoresti care a contribuit efectiv la eradicarea unor abuzuri administrative, art.48 al Constitutiei Romaniei din 1991 se margineste sa stabileasca'in termeni cu totul generali ca persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un aet administrativ sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei, dar se fereste sa precizeze ea atributia de a anula actul atacat si de a acorda despagubiri apartine justitiei. S-ar parea ca, drept urmare a acestei omisiuni, Parlamentul devine liber ea, prin intermediul unei legi organice, sa modifice legea nr.29/1990, incredintand solutionarea litigiilor de contencios administrativ nu instantelor judecatoresti, asa cum aceasta lege stabileste in principiu, ci unor tribunale administrative sau chiar autoritatilor superioare ale administratiei publice, cu conditia ca decizia organului administrativ de jurisdictie sa poata fi atacata in fata unei instante judecatoresti, conform principiului liberului acces la justitie prevazut de art.21 al Constitutiei¹.