Institutia avocatul poporului (ombudsman-ul)

INSTITUTIA AVOCATUL POPORULUI (OMBUDSMAN-UL)

1. Consideratii generale

Avocatul Poporului este o institutie noua in sistemul nostru constitutional, reglementata in Titlul  II al Constitutiei, in scopul apararii drepturilor si a libertatilor cetatenilor. Constitutia nu il plaseaza printre autoritatile publice, aceasta fiind atat datorita scopului sau cat si locului in care este reglementat in Constitutie, principala garantie organizata nejurisdictional, dar si principala garantie a drepturilor si libertatilor cetatenilor. In doctrina exista si opinia potrivit careia institutia ar fi o garantie a statului de drept si nu a drepturilor si libertatilor fundamentale.

Sorgintea acestei institutii se regaseste in Suedia, unde exista in a doua jumatate a secolului al XVI-lea un "magistrat regal" instituit de regele Eric al XVI-lea (156o-1568). Datorita faptului ca termenul original - ombudsman- este greu de tradus intr-o alta limba, aceasta institutie este definita in mod diferit de la un stat la altul. Denumirea institutiei este diferita in sistemele de drept. Exista denumiri ca "mediator" (Franta), "comisar parlamentar" (Marea Britanie, Irlanda), "aparator al poporului" (Spania), "ombudsman" (Suedia), "delegat parlamentar pentru aparare" (Germania), "gardian parlamentar al drepturilor civice" (Polonia), "aparator civic" (Italia).

Ulterior institutia a fost denumita "oficiu al procurorului regal", "avocat general al regatului", "comisar suprem al regelui", "cancelar de justitie", care a avut o lunga existenta alaturi de "ombudsmanul de justitie". Aparitia institutiei constitutionale este semnalata in Constitutia Suediei din 1809, unde se prevedea 949i83j alegerea sa de catre Riksdag (Parlamentul suedez). Din Suedia, institutia a proliferat si in alte state, care pot fi clasificate din punct de vedere geografic, in doua categorii. In prima categorie sunt incluse tarile din nordul Europei, care s-au inspirat direct din reglementarile suedeze, motiv pentru care prevederile lor pot fi denumite si clasice. In a doua categorie sunt grupate sistemele de drept ale celorlalte tari, altele decat cele din nordul Europei, unde coeziunea reglementarii este mai fragila. In aceste sisteme exista trasaturi comune, una dintre aceste trasaturi comune ale institutiei, indiferent de ce sistem de drept este vorba, de aceea a originii sale parlamentare.

In Romania, reglementarea institutiei Avocatului Poporului se apropie mult de reglementarea clasica a tarilor din nordul Europei, dar si de cea a tarilor din Consiliul Europei. Avocatul Poporului este consacrat pentru prima data in legislatia tarii noastre prin Constitutia din 1991 (art. 55-57), ulterior in Constitutia din 2003 (art. 58-60). Rolul Avocatului Poporului, ca garantie a drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, este reglementat in Legea nr. 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului, modificata si completata prin Legea nr.181/2002. Acest rol se manifesta si in cadrul unor structuri internationale si europene. Astfel, Avocatul Poporului este membru al Institutului International al Ombudsman-ului si al Institutului European al Ombudsman- ului. Prin participarea la aceste organizatii internationale si europene se realizeaza o armonizare a activitatii Avocatului Poporului cu regulile internationale si europene in domeniu si mai ales cu actele emise de ombudsman-ul european.

In Romania, Avocatul Poporului este numit de Senat potrivit art. 58 alin. (1) din Constitutie. Aceasta institutie se caracterizeaza prin:

a)     independenta functionala fata de celelalte institutii statale;

b)    activitate permanenta si continua in cadrul apararii intereselor cetatenesti;

c)     competenta de a primi si solutiona plangeri din partea persoanelor vatamate intr-un drept al lor de catre o autoritate a administratiei publice;

d)    posibilitatea de a obtine informatii si dreptul de a solicita si de a i se pune la dispozitie informatiile si documentele necesara solutionarii cererilor venite din partea cetatenilor;

e)     posibilitatea de a impune sanctiuni si de a emite rapoarte.

2. Locul si rolul institutiei Avocatul Poporului (ombudsman-ului) in sistemul de drept

In toate sistemele de drept institutia ombudsman-ului exista in paralel cu alte mijloace de control la nivelul statului si anume: cu recursul ierarhic, tribunalele (curtile) administrative, tribunalele (curtile) ordinare, Parlamentul etc. In practica si in doctrina de specialitate s-a pus problema independentei ombudsman-ului, in contextul pozitiei sale fata de alte organe (autoritati) statale. Din acest punct de vedere se pot desprinde doua principii: ombudsman-ul are sorginte parlamentara, fiind ales (desemnat) de parlamente, pe de o parte, si existenta unei anumite independente a acestuia fata de celelalte organe (autoritati) statale, in special de Parlament.

In ceea ce priveste alegerea (desemnarea) sa, de la regula de mai sus exista exceptia conform careia ombudsman-ii sunt numiti de alte autoritati statale decat Parlamentul. Astfel, desemnarea ombudsman-ilor se face atat direct cat si indirect. In mod direct este desemnat in majoritatea statelor. Ombudsman-ul este desemnat si in mod indirect prin intermediul unor comisii sau comitete parlamentare (Suedia si Finlanda). De principiu, alegerea (numirea) creeaza in practica, o aparenta stare de dependenta a ombudsman-ului fata de autoritatea care l-a desemnat.

Aceasta dependenta este mai accentuata in unele sisteme de drept neclasice, in care sesizarea sa se face prin intermediul unui parlamentar sau a unei autoritati statale, de obicei seful statului (Franta, Marea Britanie, Olanda, Spania, Germania), spre deosebire de cele clasice in care sesizarea sa se poate face si direct, de oricine. In Romania, Avocatul Poporului poate fi sesizat direct. Dependenta sa mai poate rezulta si din posibilitatea reinvestirii ombudsman-ului, a revocarii sau demiterii sale de autoritatea care l-a desemnat, a raportului anual, pe care este obligat, de principiu, sa-l adreseze Parlamentului si a eventualelor considerente politice, care pot aparea in legatura cu desemnarea sa. De altfel, in unele sisteme de drept (suedez, danez si norvegian) ombudsman-ul trebuie sa aiba chiar increderea Parlamentului. In reglementarea norvegiana ombudsman-ul este "omul de incredere al Storting-ului".

In practica, de principiu, exista o anumita dependenta a ombudsman-ului fata de autoritatea care l-a desemnat, pentru ca reglementarile statelor, care il prevad, stabilesc independenta sa in legatura cu exercitarea atributiilor fata de toate autoritatile statale, independenta fundamentata pe principiul separatiei puterilor in stat. Pentru acest motiv ombudsman-ul are si atributii de control a activitatii unora din ele. Independenta exercitarii atributiilor sale este asigurata prin remuneratia la nivele foarte mari, chiar la nivelul parlamentar, inamovibilitatea sa pe durata mandatului, pregatirea juridica si prestigiul, pe care trebuie sa le aiba persoana care indeplineste functia de ombudsman, posibilitatea sa de a-si alege, angaja si concedia colaboratorii, imposibilitatea de a indeplini o alta functie publica sau privata si nu in ultimul rand interzicerea unor jonctiuni din partea celor care l-au ales sau numit sau a celor cu care lucreaza.

In toate sistemele de drept in care este prevazuta institutia ombudsman- ului, se reglementeaza ca, in afara de unele directive generale, pe care le primeste, in legatura cu modul sau de functionare, de la parlamente, acesta nu se conduce dupa nici un fel de injonctiuni. Rezulta ca, odata desemnat, ombudsman- ul isi desfasoara activitatea in mod independent si fara a suferi injonctiuni din partea vreunei autoritati publice. De altfel, rolul sau de aparare a cetateanului si a drepturilor si libertatilor sale nu poate duce decat la o asemenea concluzie.

Potrivit art. 58 alin. (1) din Constitutie in tara noastra mandatul Avocatului Poporului este de cinci ani. In alte sisteme de drept mandatul difera putand sa fie de patru sau cinci ani. In toate sistemele de drept ale altor tari organizarea si functionarea acestei institutii se face prin lege. Constitutia tarii noastre prevede ca, organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organica. Numarul persoanelor care prin atributiile lor formeaza institutia ombudsman- ului este diferit, acesta fiind in functie de mai multe criterii, printre care figureaza si numarul sesizarilor si actiunilor sale din oficiu. Astfel, in Suedia sunt patru, in Polonia si Romania, unu etc.

Functionarea institutiei Avocatul Poporului (ombudsman -ului)

Functionarea ombudsman- ului are ca punct de plecare sesizarea acestuia , potrivit legii. Sesizarea ombudsman- ului (punerea in miscare a procedurii ce se desfasoara in fata sa) se face atat la cerere, cat si din oficiu. Potrivit art. 59 alin. (1) din Constitutia Romaniei, Avocatul Poporului isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si libertatile lor, in limitele legii. Din acest punct de vedere institutia romaneasca se apropie mult de cea clasica. Cererea poate fi formulata de oricine si imbraca forma unei petitii, care se adreseaza Avocatului Poporului. Din punctul de vedere al modalitatii de sesizare la cerere a ombudsman- ului exista trei mari sisteme si anume: sesizarea directa, indirecta si mixta.

Sesizarea directa a ombudsman- ului se regaseste in sistemele tarilor nord- europene si consta in sesizarea directa de catre orice persoana. Sesizarea indirecta presupune ca cererea persoanei lezate sa fie inaintata unui parlamentar sau unei autoritati statale care, la randul ei, in mod discretionar sa o trimita sau nu spre verificare, ombudsman- ului. Aceasta modalitate de sesizare la cerere este, in prezent, cea mai raspandita si se regaseste in tari ca Franta, Marea Britanie, Canada, Australia. In unele tari, insa, modalitatea de sesizare la cerere este atat directa cat si indirecta (mixta). In aceasta grupa intra Germania. In unele sisteme de drept, cum este si cel al Romaniei, Avocatul Poporului se poate sesiza si din oficiu.

Pentru a putea fi luata in considerare petitia, aceasta trebuie sa fie insotita de probele necesare sustinerii celor reclamate, potrivit principiului "cel ce afirma trebuie sa si dovedeasca". In unele sisteme de drept sunt reglementate expres si detaliat conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca o petitie pentru a putea fi luata in considerare, si anume: sa fie semnata; sa fie formulata intr-un anumit termen (12 luni, care urmeaza actul in Danemarca, un an in Norvegia si Romania etc); sa fie indreptata contra unui functionar public a carui activitate sa poata fi controlata de ombudsman; sa se fi epuizat posibilitatile de recurs ierarhic (administrativ) care sunt deschise de lege; sa nu fie "manifest" nefondata intrucat ombudsman- ul nu este, in astfel de cazuri, obligat sa o examineze avand o anumita putere discretionara in acest sens. In plus nu este obligat sa examineze petitiile persoanelor, pe care nu le privesc direct actele criticate. Petitia examinata, care nu intra in obiectul de activitate al ombudsman- ului, va fi respinsa sau trimisa, cu recomandarile necesare, la autoritatea sau organul competent sa o solutioneze.

In ceea ce priveste sesizarea din oficiu, aceasta se materializeaza in inspectii sau anchete. Ele ocupa un loc important in activitatea ombudsman- ului, acesta avand dreptul exclusiv si nelimitat de a le face. Inspectiile se realizeaza asupra autoritatilor si organelor prevazute de lege, in mod periodic si intr-o anumita parte a anului.

Un loc important in controlarea administratiei il ocupa inspectiile in locurile de detentie, arestare si retinere, precum si in unitatile militare. In scopul inspectiilor in unitatile militare, in unele tari a fost reglementata o alta institutie si anume aceea a ombudsman- ului militar (Norvegia). In Germania acesta se numeste "delegat parlamentar pentru aparare". Aceasta functie are sorgintea in ombudsman- ul suedez militar (M.O.) care a functionat in Suedia pana in 1968.

Inspectiile constau in discutii si contacte personale, cat si din cercetarea unor documente si se incheie prin stabilirea unor masuri, in functie de constatarile facute, care pot fi: recomandari, directive, critici, uneori sanctiuni, sau cel mai adesea propuneri de sanctiuni, propuneri de lege ferenda etc. Prin aceasta modalitate de exercitare a atributiilor sale, ombudsman- ul realizeaza atat o influenta directa, cat si una indirecta asupra conduitei si functionarii institutiilor inspectate. Anchetele (investigatiile) reprezinta o alta modalitate de exercitare a atributiilor de catre ombudsman. Ele se produc fie in urma unor petitii, fie in urma luarii la cunostinta despre unele evenimente din presa scrisa, radio, televiziune, fie din proprie initiativa, ca urmare a unor constatari facute in activitatea cotidiana. Mass- media joaca, deci, un rol important in determinarea interventiei ombudsman- ului.

Modul de lucru in cazul anchetelor este similar cu cel referitor la inspectii. Scopul anchetelor este, in general, de implicare in unele probleme de perspectiva si de larg interes pentru opinia publica. Ombudsman- ul isi alege singur domeniul de efectuare a anchetei, nefiind obligat sa-si justifice optiunea in fata vreunei autoritati sau organism. In principiu, deciziile ombudsman- ului luate in urma examinarii petitiilor sau a efectuarii inspectiilor ori a anchetelor, nu sunt supuse nici unei cai jurisdictionale de atac.

O problema importanta, rezolvata oarecum diferit in sistemele de drept ale unor tari, este aceea a atributiilor ombudsman- ului si a sferei autoritatilor publice, pe care acesta le poate controla. Principala atributie a ombudsman- ului este, si trebuie sa fie, aceea a apararii drepturilor si libertatilor fundamentale, atributie care este in concordanta cu caracterul acestei institutii, de garantie organizata nejurisdictionala si a acestor drepturi si libertati ale cetatenilor.

In Romania, in functie de categoria de atributii pe care le exercita, Avocatul Poporului actioneaza ca o autoritate de recomandare sau ca o autoritate represiva. Calitatea sa de autoritate de recomandare este prevazuta, in mod detaliat in Legea nr. 35/1997, modificata si completata. Continutul atributiilor Avocatului Poporului, in exercitarea acestei calitati, se refera la a face recomandari pentru inlaturarea incalcarii dreptului sau a libertatii persoanei lezate, repararea pagubei si inlaturarea cauzelor, care au generat sau au favorizat incalcarea drepturilor persoanei lezate.

In exercitarea acestei calitati avocatul Poporului nu poate dispune sau lua masuri represive, ci doar sesiza autoritatea publica ierarhic superioara, care poate lua masurile care se impun, comunicand acest fapt Avocatului Poporului. De altfel, in competenta Avocatului Poporului intra doar petitiile care nu sunt de competenta instantelor judecatoresti. Daca totusi Avocatul poporului este sesizat cu astfel de petitii, acesta este obligat, conform art. 15 alin. (4) din Legea nr. 35/1997, sa le respinga, fara motivare. Cu toate acestea, daca, in opinia noastra, Avocatul poporului constata, ca urmare a sesizarii sale ca petitia este de competenta instantelor judecatoresti si ca acestea incalca sau au incalcat prevederile art. 6 din Conventia Europeana (dreptul la un proces echitabil) atunci, conform art. 18 din Legea nr. 35/1997, Avocatul Poporului poate sesiza pe presedintele instantei, pe ministrul justitiei sau Ministerul Public.

Tot in aceasta calitate, ca garant al drepturilor si libertatilor fundamentale, legea prevede obligatia Curtii Constitutionale de a solicita avizul Avocatului Poporului, in cazul in care Curtea a fost sesizata cu o exceptie de neconstitutionalitate referitoare la drepturile si libertatile cetatenilor (art. 18 indice 1 din lege). De asemenea, Avocatul Poporului poate fi consultat de initiatori, in cazul  unor initiative legislative sau de ordonante, care in continutul lor privesc drepturi si libertati cetatenesti (art. 25 indice 1 din lege). Legea nr. 35/1997, in art. 26 indice 1, mai prevede ca se pot infiinta birouri teritoriale ale Avocatului Poporului, in functie de necesitatile realizarii atributiilor ce-i revin. Se realizeaza astfel o mai mare apropiere de problemele cetatenilor si o intarire a rolului Avocatului Poporului de garantie a apararii drepturilor si libertatilor fundamentale.

Calitatea de autoritate represiva este prevazuta in mod detaliat in Legea nr. 677/2001 pentru protectia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal si libera circulatie a acestor date. Aceasta lege este conforma Directivei nr. 95/46/CEE si este o aplicare a art. 26 din Constitutie, care reglementeaza dreptul la viata intima, familiala si privata. Avocatul Poporului se constituie astfel ca o garantie specifica dreptului prevazut de art. 26 din Constitutie. Avocatul Poporului poate insa sa fie considerat si ca o garantie specifica pentru toate drepturile si libertatile cetatenilor, alaturi de accesul liber la justitie etc.

In temeiul acestei legi, Avocatul Poporului este desemnat "autoritate de supraveghere" a prelucrarilor de date cu caracter personal, prelucrari pe care le poate face orice entitate privata. In acest scop, Avocatul Poporului: inregistreaza operatorii de date personale, intr-un registru special; elaboreaza formularele tipizate ale notificarilor si ale registrelor proprii; primeste si analizeaza notificarile privind prelucrarea datelor cu caracter personal, anuntand operatorului rezultatele controlului prealabil; autorizeaza prelucrarile de date in situatiile prevazute de lege; poate dispune, in cazul in care constata incalcarea dispozitiilor prezentei legi, suspendarea provizorie sau incetarea prelucrarii datelor, stergerea partiala ori integrala a datelor prelucrate si poate sa sesizeze organele de urmarire penala sau sa intenteze actiuni in justitie; pastreaza si pune la dispozitie publicului registrul de evidenta a prelucrarilor de date cu caracter personal; primeste si solutioneaza plangeri, sesizari sau cereri de la persoanele fizice si comunica solutia data ori, dupa caz, diligentele depuse; efectueaza investigatii din oficiu sau la primirea unor plangeri ori sesizari; este consultat atunci cand se elaboreaza proiecte de acte normative referitoare la protectia drepturilor si libertatilor persoanelor, in privinta prelucrarii datelor cu caracter personal; poate face propuneri privind initierea unor proiecte de acte normative sau modificarea actelor normative in vigoare in domenii legate de prelucrarea datelor cu caracter personal; coopereaza cu autoritatile publice si cu organele administratiei publice, centralizeaza si analizeaza rapoartele anuale de activitate a acestora privind protectia persoanelor in privinta prelucrarii datelor cu caracter personal; formuleaza recomandari si avize asupra oricarei chestiuni legate de protectia drepturilor si libertatilor fundamentale in privinta prelucrarii datelor cu caracter personal, la cererea oricarei persoane, inclusiv a autoritatilor publice si a organelor administratiei publice. Aceste recomandari si avize trebuie sa faca mentiune despre temeiurile pe care se sprijina si se comunica in copie Ministerului Justitiei. Atunci cand recomandarea sau avizul este cerut de lege, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I; coopereaza cu autoritatile similare de peste hotare in vederea asistentei mutuale, precum si cu persoanele cu domiciliul sau cu sediul in strainatate, in scopul apararii drepturilor si libertatilor fundamentale ce pot fi afectate prin prelucrarea datelor cu caracter personal; indeplineste alte atributii prevazute de lege.

De asemenea, Avocatul Poporului autorizeaza transferul, in strainatate, a unor date personale. Potrivit art. 31-35 din Legea nr. 677/2001, incalcarea prevederilor acesteia atrage raspunderea celor vinovati, iar in ceea ce priveste raspunderea administrativa, Avocatul Poporului, cand constata savarsirea de contraventie, poate aplica, direct sau prin delegatii si imputernicitii sai, amenzi de la 5 milioane la 5oo de milioane de lei. Pentru indeplinirea atributiilor sale, Avocatul Poporului poate efectua controale si investigatii. Legea nu este aplicabila activitatilor din domeniul apararii nationale, a sigurantei nationale si nici in cazul unor obligatii asumate de Romania prin instrumente juridice internationale art. 2 alin. (7) si (8) din lege.

De regula, in tarile Europei, de aceasta activitate se ocupa comisii sau alte tipuri de organe specializate si nu ombudsman-ii. Exista insa putine state in care ombudsman-ii sunt cei care, legal, indeplinesc si aceste sarcini (Austria, Finlanda). In vederea realizarii acestui scop, ombudsman -ul exercita controlul asupra autoritatilor publice si asupra actelor acestora. In unele sisteme de drept (suedez si finlandez) ombudsman- ul controleaza atat gresita administratie (externa, interna, locala sau centrala), cat si justitia, iar in altele (Danemarca, Norvegia, Marea Britanie, Germania, Franta), doar administratia, motivandu-se faptul ca, justitia este controlata prin proceduri specifice.

Tendinta actuala este de control doar al administratiei. Trebuie mentionat ca, ombudsman- ul exercita controlul sau numai asupra autoritatilor publice si nu asupra entitatilor private. Controlul asupra actelor priveste aplicarea legii si regulamentelor, fiind in esenta un control de legalitate. In unele sisteme de drept insa controlul se exercita si asupra oportunitatii emiterii actelor, dar acesta este limitat doar la "actele nerezonabile" (Danemarca si Norvegia). Actele controlate sunt cele emise de autoritatile publice, care sunt supuse controlului.

Ombudsman-ul nu exercita un control jurisdictional, motiv pentru care actele asupra carora se exercita acest tip de control scapa verificarilor ce le poate face ombudsman- ul. De asemenea nu sunt controlati parlamentarii, membrii Guvernului, membrii consiliilor locale. Aceasta interdictie se fundamenteaza pe faptul ca Parlamentul si consiliile locale sunt autoritati reprezentative, alese in mod democratic, iar membrii Guvernului raspund politic pentru activitatea lor in fata Parlamentului.

Metode de lucru si mijloace de actiune ale Avocatului Poporului (ombudsman -ului)

Metodele de lucru (de instructie, de instrumentare) a cazurilor cu care ombudsman- ul a fost sesizat sunt variate, dar de principiu sunt aceleasi, in aproape toate sistemele de drept si se stabilesc prin lege. In acest sens, ombudsman- ul poate cere sa i se comunice dosarul cauzei de la cel ce a solutionat cauza, impreuna sau fara explicatii, justificari sau informatii; poate convoca pe orice persoana care poate depune marturie in legatura cu cauza examinata; poate asista la deliberarile instantelor sau ale autoritatilor administrative, fara a avea drept de vot (Suedia); are acces in localurile administratiei si ale instantelor; poate sa sesizeze instanta competenta, pe presedintele instantei, parchetul sau chiar pe ministrul justitiei, in cazul in care constata ilegalitati; poate sa faca recomandari, inclusiv de modificare a legislatiei. Recomandarile pot fi cuprinse si in raportul anual pe care orice ombudsman trebuie sa-l faca Parlamentului.

In toate sistemele de drept, autoritatile publice sunt obligate sa asigure ombudsman-ului sprijinul necesar exercitarii atributiilor sale. O obligatie asemanatoare figureaza si in art. 59 alin. (2) din Constitutia Romaniei.

O alta metoda este aceea a "urmaririi disciplinare", pe care o poate porni impotriva functionarilor publici (Suedia, Finlanda). In Germania este instituit, din 1952, in acest scop "procurorul disciplinar", care are ca sarcina sa informeze asupra urmaririlor disciplinare angajate impotriva functionarilor publici, dar si de a angaja asemenea urmariri disciplinare.

In Danemarca datorita influentei sindicatelor functionarilor publici, in legea ombudsman- ului s-a ajuns la limitarea posibilitatii de investigare realizata de ombudsman-ul danez, in sensul ca, daca functionarul public, in cauza, solicita, se instituie procedura disciplinara ordinara (de drept comun). In practica o asemenea procedura nu a fost pornita niciodata, ceea ce denota importanta ombudsman- ului in Danemarca.

Mijloacele de actiune pe care le are la dispozitie ombudsman-ul si care sunt destul de diferite, se pot clasifica, in functie de continutul atributiilor acestuia in: mijloace de actiune in care acesta are alura unui procuror (Suedia si Finlanda); cele in care pozitia aceasta este mai atenuata (Danemarca si Norvegia) si o a treia categorie, in care institutia este privita, in principal, ca un mediator (Franta, Marea Britanie, Noua Zeelanda, Canada, Australia, Spania).

Alura de procuror a ombudsman-ului este data de atributia cea mai importanta a acestuia, aceea de acuzator public. In virtutea acestei atributii el poate porni urmarirea penala sau disciplinara impotriva unui functionar public pentru savarsirea unor fapte ilegale de serviciu, care, de principiu, sunt sanctionate cu amenzi. Pe baza acestor urmariri se poate naste responsabilitatea functionarului public in cauza. In practica in majoritatea cazurilor astfel de urmariri se finalizeaza prin aplicarea unui avertisment de catre ombudsman, care este un alt mijloc de actiune a acestuia si cel mai uzitat.

In ceea ce priveste alura mai atenuata aceasta se caracterizeaza prin faptul ca ombudsman- ul nu este un acuzator public (procuror), ci el poate cere Ministerului Public sa deschida o ancheta contra unui functionar public in fata instantei competente, poate cere autoritatii ierarhice sa porneasca o actiune disciplinara si poate prezenta persoanei in cauza maniera sa de a vedea rezolvarea problemei. Acest ultim mijloc de actiune este specific danez si consta in posibilitatea de a indica o linie de conduita personalului administratiei, fara a-i adresa directive cu valoare obligatorie. Practic, foarte rar se face apel la Ministerul Public sau la autoritatea administrativa disciplinara. In mod normal se foloseste al treilea mijloc de actiune, care se realizeaza prin intermediul unui "aviz". Acest aviz este pus in aplicare nu datorita fricii aplicarii sale, ci din respect fata de lege.

Sindicatele au criticat acest al treilea mijloc de actiune, pe motivul ca cei ce primesc avizele le pot interpreta ca ordine, nu ca indicatii orientative, ceea ce de altfel sunt si astfel s-ar deturna sensul si scopul avizului.

In cea de-a treia categorie, institutia este privita ca un mediator, in sensul ca, mediatorul verifica faptele si incearca medierea litigiului (cauzei), actionand pe langa autoritatile publice si asigurand astfel o misiune in serviciul public, prin intermediul recomandarilor a caror realizare o si urmareste.

In cazul in care nu se ajunge la nici un rezultat, situatia litigiului mentinandu-se, acesta poate face publicitate asupra  situatiei in cauza si ulterior sau concomitent, sa sesizeze Parlamentul, care va pune in miscare procedura parlamentara. De asemenea, poate sesiza si alte autoritati, inclusiv pe cele judecatoresti.

Alaturi de aceste elemente de individualizare exista si elemente comune, care caracterizeaza mijloacele de actiune ale ombudsman-ului. In primul rand se poate arata ca, in nici un sistem de drept ombudsman-ul nu poate anula sau modifica un act, indiferent de la ce autoritate publica sau entitate privata provine el. Directivele sau recomandarile, pe care le transmite nu au valoare obligatorie, din punctul de vedere juridic. Recomandarile sunt acte orientative, iar interpretarile care se fac asupra legii au aceeasi valoare juridica. Cu toate acestea sunt din ce in ce mai des utilizate ca mijloace de actiune subsidiare.

Un alt element comun este raportul anual, pe care il face ombudsman-ul Parlamentului si care reprezinta un alt mijloc de actiune, pentru ca el cuprinde recomandari, interpretari ale legii si mai ales el scoate in evidenta lacune legislative si propuneri de lege ferenda . Raportul cuprinde insa si modul in care ombudsman-ul a actionat pentru protejarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. Acesta a facut din ombudsman o institutie a misiunii umanitare si legaliste. Avand in vedere si alte atributii, pe care le are, institutia este privita si ca un ameliorator al metodelor administrative.

Potrivit art. 60 din Constitutie in tara noastra Avocatul Poporului prezinta raportul celor doua Camere ale Parlamentului, anual sau la cererea acestora si cu o alta periodicitate. Continutul rapoartelor este general, cu o anumita preponderenta asupra ocrotirii drepturilor si libertatilor cetatenilor, avand in vedere caracterul sau de garantie a acestora. Raportul este dezbatut potrivit procedurii parlamentare, specifica fiecarui stat si aprobat de Parlament.

Institutia ombudsman-ului este una din cele mai importante garantii ale drepturilor si libertatilor fundamentale, eficienta sa depinzand de modul in care el isi indeplineste atributiile, dar si de modul in care este receptionat de opinia publica. Increderea opiniei publice in aceasta institutie va exista intotdeauna, daca ombudsman-ul va fi intruchiparea dreptatii sociale.