Norme internationale ca izvoare ale dreptului international

NORME INTERNATIONALE CA IZVOARE ALE DREPTULUI INTERNATIONAL

In reglementarea rolului normelor internationale ea izvoare ale dreptului constitutional. Constitutia din 1991 pleaca de la distinctia intre dreptul international general pe de o parte si normele internationale conventionale pe de alta parte.

1. Dreptul international general

Se admite indeobste ca ci cuprinde totalitatea regulilor care decurg, conform dispozitiilor art.38 al statutului Curtii Internationale de Justitie din 16 decembrie 1920, din cutume internationale si din principiile generale ale dreptului recunoscute de natiunile civilizate, iar nu din conventii internationale¹.

in legatura cu dreptul international general, art. 10 al Constitutiei noastre din 1991 prevede ca:

"Romania intretine si dezvolta relatii pasnice cu toate statele si, in acest cadru, relatii de buna vecinatate, intemeiate pe principiile si celelalte norme general admise ale dreptului international'.

Prin faptul ca insusi textul Constitutiei obliga statul roman si deci toate organele sale, fie ele legislative, executive sau judecatoresti, sa se conformeze principiilor si celorlalte norme generai admise ale dreptului international, acestea devin parte integranta a Constitutiei si dobandesc valoarea juridica a normelor ei. O asemenea formulare nu poate duce insa la concluzia ca dreptul nostru constitutional a consacrat pe aceasta cale superioritatea dreptului international general asupra prevederilor Constitutiei². O comparatie a art. 10 al Constitutiei cu articolul ei 20 este lamuritoare in aceasta privinta, intr-adevar, punctul 2 al acestui ultim articol prevede ca, in materia drepturilor fundamentale ale omului, reglemetarile internationale, la care Romania este parte, au prioritate asupra legilor interne, ceea ce arata ca atunci cand a voit sa consacre suprematia dreptului internat 111h73b ional asupra dreptului intern, Constitutia a introdus o dispozitie expresa in acest sens. De aceea, intrucat o asemenea precizare lipseste in art. 10 al Constitutiei cu privire la ansamblul dreptului international general, va trebui sa se traga concluzia ca includerea principiilor si normelor lui in insusi textul ei ca reguli obligatorii pentru statul nostru le-a .atribuit numai valoare constitutionala, dar in nici un caz supraconstitutionala.

In concluzie, in dreptul nostru, exista o prima categorie de norme internationale si anume principiile si normele general admise ale dreptului international, carora urmeaza sa li se recunoasca valoare constitutionala, adica suprematie fata de legile organice si de cele ordinare.

2. Normele internationale conventionale

Reglementarile Constitutiei din 1991 privitoare Ia aceasta materie sunt cuprinse in mai multe articole ale ei.

Sediul materiei se gaseste in art. 11 al aeestei constitutii, eare prevede:

"(1) Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu huna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

(2) Tratatele ratificate de Parlament potrivit legii fac parte din dreptul intern'.

Pe de alta parte, potrivit art.91(l) Presedintele Republicii, in numele Romaniei, incheie tratate internationale, negociate de Guvern, si le supune spre ratificare Parlamentului, in termen de 60 de zile.

Intrucat Constitutia face distinctie intre legile organice si cele ordinare, consecinta este ca ratificarea tratatelor internationale urmeaza sa se faca de Parlament fie prin legi organice, fie prin legi ordinare, in functie de domeniul de raporturi sociale, care formeaza obiectul lor de reglementare. In aceste conditii, tratatele internationale dobandesc valoareajuridica. pe eare o are actul de ratificare, adica fie forta juridica a unei legi organice, fie pe cea a unei legi ordinare. Cu ate cuvinte, in sistemul Constitutiei noastre din 1991, nu poate fi vorba de o suprematie a tratatelor internationale asupra dreptului intern, dupa cum nu se poate spune ca prevederile lor ar dobandi valoare constitutionala.

Consecintele transformarii prin ratificarea Parlamentului a dispozitiilor tratatului international in drept intern sunt urmatoarele:

Pe de o parte, dispozitiile unui asemenea tratat ratificate prin o lege organica vor abroga sau modifica prevederile contrare lor cuprinse atat in legile organice, cat si in cele ordinare anterioare ratificarii lui.

Pe de alta parte, dispozitiile unui tratat international ratificat prin o lege ordinara vor putea abroga sau modifica numai prevederile contrare cuprinse in legi ordinare anterioare ratificarii Iui¹.

Invers, intrucat prin ratificare, dispozitiile tratatului international devin drept intern, s-ar parea, la cea dintai privire, ca o lege posterioara acestei ratificari, daca are o valoare juridica echivalenta eu legea de ratificare (organica sau, dupa caz, ordinara) ar fi in masura sa abroge sau sa modifice prevederile tratatului¹. O asemenea solutie nu ar tine seama de faptul ca tratatul este un act international bilateral sau multilateral, astfel incat nu poate fi modificat sau abrogat decat prin acordul partilor semnatare. De aceea, pentru ca efectele unui tratat international sa inceteze nu va fi suficienta o lege interna in acest sens, ci, daca este vorba despre un tratat bilateral, el va trebui in prealabil denuntat potrivit modalitatilor prevazute in chiar textul sau. iar daca tratatul este multilateral, partea interesata va trebui sa urmeze procedura de retragere de la acest tratat'. O asemenea solutie este singura conforma cu o conduita normala in relatiile dintre state si cu art.27 al Conventiei de la Viena din 1969 privind dreptul tratatelor, care prevede ca "o parte nu poate invoca dispozitiile dreptului sau intern ca justificare a incetarii tratatului'. Ea se impune si in lumina art.ll(l) al Constitutiei, potrivit caruia statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte³.

De la regula ca tratatul international, o data ratificat, dobandeste o valoare juridica echivalenta cu a legii prin care a fost ratificat. Constitutia Romaniei din 1^91 se abate in cazul dispozitiilor constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor.

A. Articolul 20(1) al Constitutiei din 1991

Acest articol prevede ca dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia universala a drepturilor omului, cu pactele si celelate tratate la care Romania este parte.

Dupa cum se vede, acest punct al art. 20 recunoaste suprematia dreptului international asupra dreptului nostru intern in materia drepturilor si a libertatilor cetatenilor in ceea ce priveste interpretarea Constitutiei.

Din faptul ca insusi textul acestui punct, raportandu-se la Constitutie. limiteaza rolul dreptului international la intrepretarea dispozitiilor ei privind drepturile si libertatile cetatenilor, decurg urmatoarele consecinte:

a) In conformitate cu acest punct, este exclus ca dreptul international, mai precis Declaratia universala a drepturilor omului si pactele sau celelate tratate la care Romania este parte, sa aiba un rol completiv. modificator sau abrogator in ceea ce priveste prevederile Constitutiei in materia drepturilor si libertatilor cetatenilor. Singura cale prin care dreptul international poate actiona in raport cu Constitutia este aceea a interpretarii dispozitiilor ei privind drepturile si libertatile cetatenesti. Dar. pentru ca problema interpretarii unui text al Constitutiei sa se puna, doua conditii minimale trebuie sa fie intrunite: pe de o parte, un asemenea text sa existe si sa fie invocat in fata organului de stat competent sa decida, iar, pe de alta parte, intelesul acestui text sa fie obscur sau indoielnic. Daca un text al Constitutiei nu este invocat sau textul 'invocat este clar, rolul interpretativ al dreptului international nu poate sa opereze, Asa fiind, in ipoteza in care, in Constitutie ar exista o lacuna ca urmare a faptului ca un drept al omului consacrat de Declaratia universala a drepturilor omului sau de unul din pactele sau tratatele la care Romania este parte nu ar fi reglementat in legea noastra fundamentala, acest gol al ei nu ar putea fi completat prin aplicarea unei reguli conventionale a dreptului international. De asemenea, dispozitiile unui pact sau tratat international ulterioare intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991 nu pot duce la abrogarea, sau modificarea wnei prevederi contrare a acesteia. Constitutia nu poate fi revizuita decat cu aplicarea procedurii prevazute in acest scop de articolele ei I46-I48, iar nu pe calea ratificarii unui tratat international. In consecinta, un tratat international, care ar cuprinde prevederi contrare Constitutiei, nu ar putea fi ratificat de Parlament decat dupa o prealabila revizuire constitutionala. Daca insa Constitutia nu a fost revizuita in prealabil si Parlamentul ratifica totusi un asemenea tratat printr-o lege organica sau ordinara. Curtea Constitutionala va putea constata neconstitutionaliiatea acestei' legi in cadrul exercitarii ^competentei ei curente.

b) In spiritul punctului l al art. 20 din Constitutie, singura modalitate prin care dreptul international isi poate spune cuvantul la interpretarea Constitutiei este asa numita interpretare sistematica, care. plecand de fa ideca ca o norma juridica este o parte componenta a dreptului pozitiv considerat ca un tot unitar, urmareste sa identifice intelesul acesteia prin compararea continutului si stabilirea*legaturilor ei cu ansamblul normelor juridice in vigoare. In mod obisnuit, in cadrul interpretarii sistematice, raportarea normei interne interpretate se face la celelate norme ale dreptului intern. Art.20(1) se abate insa de la aceasta regula. Potrivit acestui punct, compararea continutului normei juridice interne nu urmeaza sa se faca eu celelate norme juridice interne, ci cu dispozitiile Declaratiei universale a drepturilor omului, precum si cu pactele si cu celelate tratate la care Romania este parte. Mai mult. conform art.20(1), ori de cate ori se pune problema aplicarii unui text al Constitutiei privitor la drepturile si libertatile cetatenilor, recurgerea la analiza lui sistematica in raport cu documentele internationale mentionate este obligatorie pentru organul competent sa hotarasca in materie. Forma imperativa incarc este redactat art. 20(1) al Constitutiei nu Iasa nici o indoiala in aceasta privinta. EI prevede anume categoric ca dispozitiile respective ale Constitutiei vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia universala a drepturilor omului, eu pactele si celelate tratate la care Romania este parte.

Prin urmare, orice demers de interpretare si aplicare de catre organele competente a dispozitiilor Constitutiei privitoare la drepturile si libertatile cetatenilor nu se va putea reduce la utilizarea metodelor de interpretare gramaticala, logica sau istorica, ci va trebui sa recurga in mod obligatoriu la o interpretare sistematica raportata la normele internationale specificate.

In legatura eu problema discutata in acest loe. trebuie sa se observe ca art.20(l) impune o dubla sarcina: pe de o parte, sarcina de a interpreta si aplica dispozitiile Constitutiei privitoare la drepturile si libertatile cetatenilor in concordanta cu Declaratia universala a drepturilor omului, iar. pe de alta parte, obligatia de a le interpreta si aplica in concordanta eu pactele si celelate tratate la care Romania este parte. Dar o interpretare care sa duca la o asemenea dubla concordanta va t'i uneori greu de realizat ca urmare a discordantelor care exista intre Declaratia universala a drepturilor omului si cele doua pacte adoptate tk Adunarea Generala a O.N.U. in 1466: Pactul cu privire la drepturile economice, sociale si culturale si cel cu privire la drepturile civile si politice (ambele aceste pacte au fost ratificate de Romania in 1974; primul a intrat in vigoare la 3 ianuarie 1976. iar al doilea, la 23 martie 1976).

Asemenea discordante se inregistreaza pe mai multe planuri, in primul rand. unele prevederi ale Declaratiei n-au fost reluate in unul sau altul din cele doua pacte, cum este cazul celor privitoare la dreptul de. azil (art.14,1), la dreptul de a avea o cetatenie (art.15,1) sau la dreptul oricarei persoane la prosperitate, atat singura, cat si in asociatie cu altii, neputand t'i lipsita de ea in mod arbitrar (art.17).

In al doilea ratid, insusindu-si urlele prevederi de principiu ale Declaratiei universale, pactele au adus anumite restrictii drepturilor astfel garantate, pentru a face ea exercitiullor sa nu duca la situatii eare sa puna in pericol interese superioare ale societatii si statului.

In aceasta privinta. Declaratia universala cuprinde doar o clauza generala referitoare la toate drepturile prevazute de ea. Declaratia prevede anume ea: "In exercitarea drepturilor si libertatilor sale. fiecare persoana este supusa numai ingradirilor stabilite de lege in scopul .exclusiv al asigurarii recunoasterii si respectului drepturilor si libertatilor celorlalti si in vederea satisfacerii cerintelor juste ale moralei, ordinii publice si ale bunastarii generale, int'r-o societate democratica' (art.29,2). In schimb. Pactul international cu privire la drepturile civile si politice nu cuprinde o asemenea clauza generala. ci stabileste pentru fiecare drept in parte, bineinteles daca nu este considerat absolut, restrictiile care il pot afecta. Astfel, pactul prevede ca dreptului la viata i se pot aduce anumite restrictii in tarile in care pedeapsa eu moartea nu a fost abolita. De asemenea, acest pact admite instituirea unor restrictii in ceea ce priveste exercitarea dreptului la libera circulatie (art.12). a dreptului ca litigiul, in cadrul caruia figureaza o persoana, sa fie examinat in public (art.14); a libertatii de a-si manifesta religia sau convingerea (art.l); a dreptului la libera exprimare (art. IM); sau.a libertatii la asociere (art. 22). Pe de alta parte. Pactul international cu privire la drepturile civile si politice admite ea limitari ale drepturilor si libertatilor prevazute de el sa fie instituite in situatii exceptionale (art. 4.]).

In prezenta unor asemenea discordante intre Declaratia universala a drepturilor omului si cele doua pacte citate, organele chemate sa aplice art.20(1) al Constitutiei se vor gasi in mod inevitabil in fata dilemei de a hotari daca. in interpretarea acesteia, urmeaza sa se orienteze dupa prevederile Declaratiei sau dupa cele ale pactelor internationale.

Pentru a gasi o cale de iesire din aceasta dilema, este necesar sa se aiba in vedere faptul ca Declaratia universala a drepturilor omului din 1948 a fost adoptata printr-o rezolutie a Adunarii Generale a O.N.U. Conform art. 10 al Cartei O.N.U., rezolutiile cu caracter normativ ale Adunarii Generale a acestei organizatii au insa numai caracterul unor recomandari pentru membrii ei. De aceea, pentru a ti transformate in norme de drept international obligatorii pentru state, aceste recomandari trebuie sa fie consacrate prin tratate sau cutume internationale¹. Aceasta imprejurare nu este lipsita de consecinte pentru intelegerea punctului l al art. 20 din Constitutia noastra din 1991.

Textul acesteia si, ca urmare, a dobandit forta juridica in sistemul dreptului intern roman, ale carui dispozitii privitoare la drepturile omului trebuie interpretate in sensul ei. Autorii mentionati omit insa sa precizeze cu ce titlu Declarajia universala a drepturilor omului trebuie luata in considera re la interpretarea Constitutiei sv»ast re: cu titlu de recomandare sau ca totalitate de norme juridice obligatorii ? intr-adevar,-asa cum rezulta din decizia nr.99/1994 a Curtii Constitutionale, "Desi nu este vorba de un pact sau tratat la care Romania sa fie parte si deci sa devina aplicabile dispozitiile art.20 din Constitutie,, o asemenea recomandare este vorba de recomandarea continuta in Ansamblul de reguli minimale pentru tratamentul detinutilor] se cuvine a fi retinuta deoarece este in concordanta cu necesitatile respectarii pfe/umtiei de nevinovatie inscrise in Constitutia Romaniei' (C.C.C.D.H., 1944, p.313). Cu ale cuvinte, in Conceptia Curtii Constitutionale, chiar daca Declaratia universala a drepturilor omului ar fi considerata o recomandare, ea poate servi totusi si in aceasta calitate ca izvor interpretativ al Constitutiei. In orice caz, teza ca, desi, la adoptarea ei. Declaratia universala a drepturilor omului a fost o recomandare, si numai ulterior s-a transformat intr-un ansamblu de norme cuturiiiare obligatorii sau in principii generale ale dreptului international, este greu de admis. Aceasta pentru ca, atunci cand a adoptat Declaratia universala, comunitatea internationala a considerat-o o simpla recomandare si tocmai din acest motiv a simtit nevoia ca acele prevederi ale ei, care erau de' aplicatie imediata, sa fie concretizate in pacte ulterioare ale drepturilor omului, singura modalitate juridica prin care puteau dobandi forta juridica obligatorie. De altfel, nu trebuie uitat nici faptul, pe care 1-am subliniat deja, ca prevederile pactelor drepturilor omului nu coincid din toate punctele de vedere cu cele ale Declaratiei universale a drepturilor omului si totusi Constitutia noastra face trimiteri atat la unele, cat si la celelalte, in prezenta acestor nepotriviri intre cele doua surse de interpretare, va li firesc sa se dea preferinta prevederilor pactelor drepturilor omului ca manifestari de vointa, prin care partile au inteles sa-si asume obligatii bine definite pe planul dreptului international. De altfel, intreaga discutie in legatura cu forta obligatorie a Declaratiei universale a drepturilor omului a devenit in acelasi timp artificiala si inutila ca urmare a adoptarii diferitelor pacte ale drepturilor,omului. Inlr-adevar, acele dispozitii ale Declaratiei universale a drepturilor omului, care au fost socotite de comunitatea internationala ca fiind susceptibile de a avea o aplicatie imediata, au fost preluate si dezvoltate intr-o forma juridica concreta de aceste pacte. Astfel, partea codificabila a Declaratiei universale a drepturilor omului a fost deja codificata si se aplica in relatiile interne si externe in temeiul pactelor drepturilor omului, iar nu cu titlu de cutuma sau de principii generale ale dreptului international. Bineinteles, acele dispozitii ale Declaratiei, care nu au fost considerate susceptibile de a fi aplicate de indata si, ca atare, nu au fost preluate de pactele drepturilor omului, isi paslrea/a semnificatia de idealuri, pe care umanitatea isi propune sa le realizeze ulterior, atunci cand va fi pregatita sa le recepteze ca norme juridice obligatorii. Pentru corecta intelegere a acestei probleme, nu trebuie sa se uite ca,'in Codul sau civil. Napoleon Bonaparte a preluat o serie de vechi cutume. Dar, o data codificate, aceste cutume au devenit lege scrisa, care s-a aplicat ca atare, iar nu cu titlu de norme obisnuelnice.

Intr-adevar, preluand Declaratia universala ca izvor interpetativ in materia drepturilor si libertatilor cetatenilor, Constitutia din 1951 nu i-a putut conferi o alta valoare juridica decat cea pe care o are in temeiul Cartei O.N.U., adica valoarea de recomandare lipsita de o torta juridica propriu-zisa. Prin manifestarea de vointa a Adunarii Constituante care a adoptat textul art.20(l). Declaratia universala a drepturilor omului nu putea dobandi in raport cu reglementarile juridice in vigoare in statul nostru o alta forta juridica decat cea pe care o are in raporturile internationale. De aceea, atunci cand organele competente ale statului nostru vor fi puse in situatia de a interpreta si aplica dispozitiile Constitutiei din 1991 privitoare la drepturile si libertatile cetatenilor in concordanta cu Declaratia universala a drepturilor omului, ele vor fi in prezenta unei simple recomandari, de care vor trebui sa tina seama sau nu in functie de prevederile pactelor si tratatelor internationale in materie, care singure au forta unor norme juridice de drept international propriu-zise.

B. Articolul 20 (2) al Constitutiei din 1991

Daca sensul punctului l al art. 20 din Constitutie pare usor de descifrat, situatia apare mai complicata in cazul punctului 2, ca urmare a faptului ca acesta se incaleca in buna parte cu prevederile punctului 2 al art.11.

Punctul 2 al art.20 din Constitutie stabiteste ca: "Daca exista neconcordanta intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, Ia care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale'.

O prima problema ce se pune in legatura eu aceasta dispozitie este de a sti daca, in contextul ei, notiunea de ..legi interne' este utilizata ca si in art.72 al Constitutiei, pentru a desemna atat legile organice si cele ordinare, cat si constitutia sau ea a primit un sens restrans, astfel incat cuprinde in sfera ei numai legile organice si cele ordinare, cu excluderea legilor constitutionale.

Daca pct.2 al art.20 din Constitutie este comparat cu punctul l, concluzia ce se impune este ca, in cadrul acestuia din urma, notiunea de Jegi interne' este utilizata intr-un sens restrans.

Intr-adevar, o data ce din analiza punctului l rezulta eu claritate ca ceea ce a urmarit -Constitutia a fost de a recunoaste pactelor si tratatelor internationale privitoare la drepturile omului exclusiv un rol interpretativ in raport cu dispozitiile ei, consecinta logica este ca, in acest domeniu, actelor internationale mentionate li se refuza un rol mai larg si, in special, un rol abrogator sau modificator. Daca prin pct. 2 al articolului ei 20, Constitutia ar fi urmarit sa includa in notiunea de "legi interne' si legile constitutionale, reglemetarea speciala rezervata Constitutiei pe care o contine punctul l al acestui articol, ar fi fost superflua.' intrucat reglemetarea consecintelor ne concordante i Constitutiei cu pactele si tratatele internationale este epuizata in punctul I al art. 20, este evident ca pct. 2 al aceluiasi articol are ca obiect o alta categorie de neconcordante si anume cele dintre pactele si tratatele internationale privitoare la drepturile omului pe de o parte si legile organice si ordinare pe de alta parte¹.

Dar daca se admite ca pct. 2 al art. 20 din Constitutie se margineste sa consacre regula ca pactele si tratatele internationale cu privire la drepturile omului au prioritate fata de legile interne organice si ordinare, problema imediat urmatoare este aceea de a preciza consecintele juridice ale acestui primat.

Pentru a raspunde la aceasta intrebare, este necesar sa se constate ca, intrucat, potrivit art.91(l) din Constitutie, pactele si tratatele internationale trebuie supuse ratificarii parlamentului, consecinta este ca si tratatele si pactele in materia drepturilor omului trebuie sa parcurga aceeasi procedura. Asa fiind, ori de cate ori o lege organica sau ordinara anterioara intrarii in vigoare,a unui tratat international contine o dispozitie contrara acestuia, ratificarea tratatului va avea ca efect abrogarea dispozitiei respective. Din acest punct de vedere, sublinierea de catre punctul 2 al art,20 a primatului dreptului international asupra legilor interne nu aduce nimic nou fata de prevederile art.ll(2).

Care vor fi insa consecintele sublinierii primatului dreptului international de catre art.2()(2) atunci cand o dispozitie contrara a unei legi organice sau ordinare intra in vigoare ulterior ratificarii unui pact sau tratat international privitor la drepturile omului ?

Este evident ca, daca o asmenca lege este adoptata. Curtea Constitutionala va fi in drept sa o declare neconstitutionala in temeiul primatului in aceasta materie al dreptului international, consacrat de art.20(2) din Constitutie.

In schimb, in cazul in care o dispozitie a unei legi-organice sau ordinare contravine unui tratat sau pact international privitor la orice alt domeniu decat drepturile fundamentale ale omului, tratat ratificat si intrat in vigoare anterior ei, Curtea Constitutionala nu va putea sa o declare neconstitutionala, caci, potrivit art. 11 al Constitutiei, respectivul tratat sau pact are numai valoare juridica a legii organice sau ordinare, prin care a fost ratificat, fara sa beneficieze insa de primatul dreptului international, stipulat de art.20(2) al Constitutiei numai pentru tratatele si pactele internationale privitoare la drepturile fundamentale ale omului.

Va reveni insa instantelor de drept comun sarcina de a constata ca o asemenea lege este necontbrma art. 27 al Conventiei de la Viena din 1969 si ca, drept urmare, nu poate fi aplicata decat dupa denuntarea tratatului international.

in legatura cu problema discutata in acest loc, trebuie sa se mai observe ca, in conformitate cu art. 60 al Conventiei europene a drepturilor omului, ratificata de Romania prin legea nr. 30/1994, prioritatea tratatelor internationale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, fata de dreptul intern nu mai opereaza ori de cate ori acesta' din urma este mai favorabil titularului dreptului. De asemenea. Conventia europeana a drepturilor omului cedeaza pasul altor conventii internationale, la care Romania este parte, atunci cand regimul juridic instituit de ea este mai putin favorabil pentru drepturile individului decat cel stabilit prin aceste conventii.