Parlamentul. functiile parlamentului; actele parlamentului; controlul parlamentar.

PARLAMENTUL

1. Generalitati. Caracterizarea parlamentului

Aparitia parlamentului trebuie considerata ca exprimand cerinta umana de participare la facerea legilor, participare care este de fapt prima dintre legile democratiei. Solutia gasita de filosofi, juristi, politologi s-a verificat a fi buna, practica si eficienta. Aceasta a fost ca poporul sa delege exercitiul dreptului sau, natural si inalienabil, de a legifera unor reprezentanti ai sai (delegati, mandatari), astfel incat sa poata exprima juridic vointa acestuia. Astfel au aparut sistemele electorale, deputatii si senatorii, parlamentul.

S-au cautat garantii privind exercitarea acestui mandat de catre parlament, mai ales pentru ca parlamentul sa nu se indeparteze de la imputernicirile date. Printre cele mai importante garantii este referendumul, consultarea populara, modalitate larg folosita astazi in sistemele constitutionale. Importanta imputernicirilor ce i se deleaga, rostul sau statal - juridic, functia de legiferare, au impus si autonomia parlamentului in sistemul autoritatilor statale.

Parlamentul apare deci ca o institutie politica si juridica formata din una sau mai multe corpuri, adunari sau "camere", fiecare alcatuita dintr-un numar de membri (deputati, senatori), dispunand intr-o masura mai m 222g61c are sau mai mica, de putere de decizie. Parlamentul nu trebuie confundat cu comitetele sau comisiile care, de regula, sunt create de catre camerele parlamentare si cuprind un numar mai mic de membri si nici cu adunarile consultative care nu au puteri de decizie (conform Maurice Duverger).

2. Functiile Parlamentului

Atributiile Parlamentului sunt specifice infaptuirii la cel mai inalt nivel a conducerii statale (exercitiul suveranitatii nationale). Ca atare, functiile Parlamentului sunt functii de conducere, functii deliberative. Fiind ales direct de catre cetateni, prin vot, el reprezinta vointa poporului si are dreptul sa exercite cele mai importante drepturi ale acestuia, sa exercite puterea poporului.

Functiile parlamentului sunt multiple si importante, precum functiile legislative si functiile de control. Studierea functiilor parlamentului presupune o clasificare a lor, clasificare pe criteriul continutului acestora (adica a atributiilor parlamentului), distingandu-se urmatoarele functii: a) legislativa (adoptarea legilor); b) stabilirea directiilor principale ale activitatii social - economice, culturale, statale si juridice; c) alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale; d) controlul parlamentar; e) conducerea in politica externa; f) organizarea si functionarea proprie.

Functia legislativa a parlamentului

Legiferarea ramane imputernicirea primordiala a parlamentului, ea fiind cea mai importanta functie. Functia legislativa inseamna edictarea de norme juridice, obligatorii pentru executiv, iar in caz de litigii si pentru puterea jurisdictionala. Legea are doua acceptiuni, o acceptiune larga de act juridic normativ si o acceptiune restransa de act al parlamentului. Adoptarea legilor apartine asadar numai parlamentului. Intr-o asemenea viziune trebuie interpretat si art. 61 (1) din Constitutia Romaniei potrivit caruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii. Executivul se implica in functia legislativa indeosebi prin initiativa legislativa, legislatia delegata, promulgarea legilor, dreptul de veto. De aceea se vorbeste uneori de limitele puterii legislative a parlamentului, limite rezultand din insasi notiunea de lege, din principiul democratiei directe sau semidirecte, din teoria asa-zisa a starii de necesitate.

Aceste limitari rezulta uneori si din determinarea domeniului rezervat legii. Constitutiile stabilesc liste de materii, care prin natura lor trebuie reglementate numai prin lege, ramanand ca restul materiilor (grupe de relatii sociale) sa fie reglementate prin actele altor organe de stat. Examinand dispozitiile Constitutiei actuale a Romaniei se poate retine ca stabilirea domeniului rezervat legii este, in principal, realizata prin art. 73 care stabileste ca Parlamentul poate adopta trei categorii de legi si anume: legi constitutionale, legi organice si legi ordinare.

Potrivit art. 73 legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei, iar legile organice reglementeaza: sistemul electoral; organizarea si functionarea partidelor politice; organizarea si desfasurarea referendumului; organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare a Tarii; regimul starii de asediu si al celui de urgenta; infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora; acordarea amnistiei sau a gratierii colective; organizarea si functionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instantelor judecatoresti, a Ministerului Public si a Curtii de Conturi, statutul functionarilor publici; contenciosul administrativ; regimul juridic general al proprietatii si al mostenirii; regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala; organizarea generala a invatamantului; regimul general al cultelor, organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala; modul de stabilire a zonei economice exclusive; reglementarea celorlalte domenii pentru care, in Constitutie, se prevede adoptarea de legi organice. Raman in sfera legilor ordinare celelalte relatii sociale, asupra carora legislativul poate hotari.

Stabilirea directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice

Parlamentul poate decide in problemele cele mai importante exercitand imputernicirile de conducere statala ce-i sunt delegate de catre popor. Aceste imputerniciri sunt prevazute in Constitutie si se realizeaza prin lege, fie de parlament in intregul sau, fie de una din adunarile (Camerele) parlamentului in cazul structurii bicamerale. Cele mai multe dintre acestea se hotarasc prin legi, dar avem in vedere continutul functiei si nu forma sa de realizare. Atributiile Parlamentului Romaniei de aceasta natura sunt prevazute in mai multe articole ale Constitutiei (art. 73 si art. 65 care nominalizeaza primirea mesajului Presedintelui Romaniei; aprobarea bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat; declararea mobilizarii generale sau partiale; declararea starii de razboi; suspendarea sau incetarea ostilitatilor militare; examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si ale Curtii de Conturi).

Alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale

Este o functie complexa, iar exercitarea unor asemenea atributii difera de la un sistem constitutional la altul. Aceasta functie exprima o anumita preeminenta a parlamentului fata de alte puteri publice, un anumit drept in legatura cu institutionalizarea celorlalte autoritati statale. Observand constitutiile putem constata ca parlamentele aleg si revoca sefi de state (republica parlamentara), sefi de guverne, aproba componenta guvernelor sau revoca guverne (motiuni de neincredere, motiuni de cenzura), numesc in functii inaltii functionari, aleg si revoca judecatori etc.

Parlamentul Romaniei, conform Constitutiei, poate suspenda din functie Presedintele Romaniei (art. 95), acorda votul de incredere Programului si intregii liste a Guvernului (art. 103), poate retrage increderea acordata Guvernului (art. 113); Senatul Romaniei numeste Avocatul Poporului (art. 58), numeste trei judecatori la Curtea Constitutionala (art. 142); Camera Deputatilor numeste trei judecatori la Curtea Constitutionala (art. 142) etc.

3. Actele Parlamentului

Enumerarea in Constitutie a actelor Parlamentului nu este si o clasificare a actelor in acte normative si individuale, in sensul ca legile ar avea un caracter normativ iar hotararile un caracter individual. In practica parlamentelor se intalnesc unele manifestari de vointa care cuprind numai afirmatii de principiu sau luari de atitudine, lipsite de efecte juridice. Asemenea acte nu se incadreaza in categoria actelor juridice. De aceea ele au fost grupate si analizate ca o categorie aparte, denumite acte cu caracter exclusiv politic.

Prin Constitutie sunt nominalizate urmatoarele acte juridice: legile, regulamentele Camerelor, hotararile si motiunile. In functie de faptul daca contin sau nu norme juridice, actele pot fi clasificate in doua categorii si anume: acte cu caracter normativ si acte cu caracter individual (nenormativ). In prima categorie intra legile si regulamentele Camerelor, fara exceptie, precum si unele hotarari. In cea de-a doua categorie sunt cuprinse numai hotarari, si anume acelea care cuprind manifestari de vointa in scopul stabilirii de drepturi si obligatii in sarcina unor obiecte de drept dinainte determinate, precum si motiunile.

Termenul lege este folosit in doua acceptiuni: o acceptiune larga ( lato sensu) care exprima orice act normativ si o acceptiune restransa (stricto sensu) prin care se desemneaza actul juridic al parlamentului (autoritate legiuitoare). Ambele acceptiuni sunt corecte, curent utilizate.

Putem considera ca legea, in acceptiunea sa restransa, este actul juridic al Parlamentului, elaborat in conformitate cu Constitutia, potrivit unei proceduri prestabilite si care reglementeaza relatiile sociale cele mai generale si cele mai importante. Legea este in exclusivitate a Parlamentului, definitia punand in valoare dispozitiile din multe constitutii potrivit carora parlamentul este unicul organ legiuitor. Nici un alt organ de stat nu poate adopta legi, numai Parlamentul imbraca in forma legii vointa poporului, dandu-i astfel caracterul de vointa de stat.

Legea se afla intr-un raport de conformitate cu Constitutia, ea trebuind sa fie perfect armonizata cu litera si spiritul Constitutiei. Transformarea vointei poporului in lege se poate realiza printr-o procedura prestabilita chiar prin Constitutie si lege. Aceasta procedura trebuie sa permita poporului posibilitatea unui control direct, asupra modului cum Parlamentul isi exercita mandatul incredintat si indeosebi functia legislativa.

Traditionalele legi sunt clasificate in legi constitutionale si legi obisnuite, ordinare. Aceasta clasificare exprima corect ideea ca si Constitutia este o lege careia ii sunt caracteristice in general aceleasi trasaturi. Fata de prevederile exprese ale Constitutiei Romaniei cuprinse in art. 73 (1) se impune clasificarea legilor in legi constitutionale, legi organice si legi ordinare. Aceasta clasificare se realizeaza pe baza criteriului continutului reglementarilor dar si pe cel al procedurii de adoptare.

Legile constitutionale sunt cele prin care se revizuieste Constitutia. Ele contin reglementari ale relatiilor sociale fundamentale care sunt esentiale pentru instaurarea, mentinerea si exercitarea statala a puterii. Sub aspect procedural ele se adopta cu votul a cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, fiind definitive numai dupa aprobarea proiectului sau a propunerii de revizuire.

Legile organice, sub aspectul continutului sunt acelea care intervin in domeniile rezervate prin art. 73(3) din Constitutie. Sub aspect procedural ele se adopta cu votul majoritatii   membrilor fiecarei Camere.

Legile ordinare reglementeaza relatii sociale de mai mica importanta, iar procedural sunt adoptate cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

Notiunea de suprematie juridica a legii este definita pornindu-se de la faptul ca norma stabilita de aceasta nu trebuie sa corespunda nici unei alte norme, in afara de cele cuprinse in Constitutie, iar toate celelalte acte juridice emise de organele statului nu pot sa o abroge, sa o modifice sau sa deroge de la ea. Suprematia legii se defineste ca "acea caracteristica a ei care-si gaseste expresia in faptul ca normele pe care le stabileste nu trebuie sa corespunda nici unor alte norme in afara de cele constitutionale, iar celelalte acte juridice emise de organele statului ii sunt subordonate din punctul de vedere al eficacitatii lor juridice" (conform Tudor Draganu).

Fundamentarea stiintifica a suprematiei legii a fost facuta indeosebi prin raportarea la categoriile juridico-statale. Adeseori suprematia legii se fundamenteaza pe caracterele generale ale puterii si indeosebi pe deplinatatea si suveranitatea puterii; aceasta fundamentare este corecta, dar nu si completa.

Studierea suprematiei legii este in general facuta avandu-se in vedere ca in conceptul de lege este de fapt inclusa si Constitutia, precum si legile de modificare a Constitutiei. Aceasta este o lege fundamentala, trasatura rezultand atat din continutul reglementarilor cat si din procedura de elaborare. Suprematia Constitutiei exprima pozitia sa cea mai inalta in sistemul normativ al unei tari. Suprematia legii nu priveste raportul acesteia cu Constitutia ci pozitia fata de restul dreptului. Vasta retea de norme juridice se elaboreaza in baza legii, in aplicarea si executarea acesteia. Aceasta retea de norme juridice se raporteaza direct, mai intai la lege, urmarindu-se permanent conformitatea si considerandu-se (o prezumtie juris et de jure) ca legea este totdeauna constitutionala (conforma cu Constitutia).

Din suprematia legii in sistemul normativ rezulta o serie de consecinte juridice, privind fie legea ca atare, fie normele juridice existente in sistemul   constitutional.

4. Controlul parlamentar

Rolul deosebit al parlamentului in conducerea statala presupune nu numai elaborarea de legi, stabilirea directiilor de activitate, formarea de organe de stat, ci si controlul. Realizarea controlului de catre parlament prezinta o mare importanta, este necesar si deplin. Este necesar deoarece parlamentul ca organ de stat caruia poporul ii delega functia deliberativa, trebuie sa constate direct, cum sunt respectate si aplicate Constitutia si legile, cum isi realizeaza autoritatile statale rolul ce-l au in mecanismul statal. Controlul exercitat de catre parlament este un control deplin.

Controlul parlamentar cuprinde activitati, organe de stat, acte normative etc. El se exercita fie direct de catre intregul parlament, fie de una din camerele sale (in sistemul bicameral), fie prin alte mijloace si forme de control. Constitutia Romaniei contine multe dispozitii in acest sens, printre care mentionam: obligatia Avocatului Poporului de a prezenta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte (art. 60), raspunderea politica a Guvernului (art. 109), obligatia Guvernului de a prezenta in cadrul controlului parlamentar informatiile si documentele cerute (art. 111) etc.

Cat priveste formele si mijloacele specifice prin care se exercita controlul parlamentar acestea pot fi sistematizate astfel: a) controlul exercitat prin dari de seama, mesaje, rapoarte, programe prezentate parlamentului; b) controlul exercitat prin comisiile parlamentare; c) controlul exercitat prin intrebari si interpelari; d) dreptul deputatilor si senatorilor de a cere si obtine informatiile necesare; e) controlul exercitat prin rezolvarea petitiilor cetatenilor; f) controlul exercitat prin avocatul poporului (ombudsman).