Puterea executiva

PUTEREA EXECUTIVA

Pentru nominalizarea puterii executive se utilizeaza expresii precum: "puterea executiva", "autoritatea administrativa", "administratia de stat", "administratie publica", "executiv". Constitutia Romaniei reglementeaza "Puterea executiva" in Titlul III, capitolele: II (Presedintele Romaniei), III (Guvernul), IV (Raporturile Parlamentului cu Guvernul) si V (Administratia publica). Activitatea autoritatilor executive (administrative) consta in organizarea executarii si executarea in concret a legilor si conducerea politicii nationale, pentru care dispun de aparatul administrativ.

Dreptul constitutional intereseaza, in ceea ce priveste structura executivului, doar identificarea marilor structuri executive, din sistemul statal si raporturile constitutionale cu celelalte autoritati.

Structurile executivului

Marile structuri ale executivului sunt: A) seful de stat; B) guvernul; C) ministerele si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale; D) autoritatile administratiei publice locale, la care se adauga aparatul administrativ insarcinat sa pregateasca si sa execute decizii, la nivelul fiecarei structuri executive.

A. INSTITUTIA SEFULUI DE STAT

Institutia Sefului de stat a cunoscut o evolutie a formelor, structurilor, imputernicirilor, protocoalelor si a fost organizata unipersonal sau colegial. Terminologic, sefii statului s-au numit regi, principi, regenti, emiri, imparati, presedinti etc. Explicarea institutiei sefului de stat trebuie sa plece de la teoria unicitatii puterii sau teoria separatiei/echilibrului puterilor in stat. Unicitatea puterii presupune crearea organelor puterii de stat, categorie necunoscuta in sistemul separatiei puterilor, seful de stat fiind incadrat in aceasta categorie alaturi de parlament.

Teoria separatiei puterilor, incadreaza seful statului, de regula, in puterea executiva ("seful puterii executive" sau "seful executivului"). Poporul detine puterea politica, el incredinteaza exercitiul acesteia autoritatilor reprezentative (parlamentul si uneori seful de stat). Acest loc exprima si relatia popor, parlament, sef de stat.

Evolutia institutiei sefului de stat in Romania

In istoria statala romaneasca au existat trei categorii de sef de stat: domn (specific tarii noastre), rege si presedinte. In perioada dintre anii 1948- 1974, aceasta demnitate a avut caracter colegial. Domnul a fost considerat sef de stat sub imperiul constitutiilor de la 1864 si 1866 (pana in anul 1884). Regele a fost seful statului roman sub imperiul constitutiilor de la 1866 (dupa anul 1884), 1923 si 1938, pana la 30 decembrie 1947. In baza Legii nr. 363/1947 se instaureaza un sef de stat colegial (Prezidiul Republicii).

Constitutia din anul 1948, incredinteaza functia de sef de stat unui alt organ colegial, Prezidiul Marii Adunari Nationale, mentinut si de Constitutia din 1952, pana in anul 1961, cand a fost inlocuit prin Consiliul de Stat. In anul 1974 s-a creat functia de presedinte de republica, indeplinita de o singura persoana. Dupa revolutia din decembrie 1989, prin Decretul - Lege nr. 2/1989 privind constituirea si functionarea Consiliului Frontului Salvarii Nationale se creeaza functia de presedinte al consiliului. Prin Decretul - Lege nr. 92/1990 privind alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romaniei, functia de sef de stat este incredintata Presedintelui Romaniei, ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Aceasta solutie este consacrata si prin Constitutia actuala a Romaniei.

Rolul, functiile si atributiile sefului de stat

1. Rolul, functiile si atributiile sefului de stat in alte sisteme constitutionale    

Atributiile sefului de stat (imputernicirile) depinde de structura, functiile si raporturile dintre puterile publice, garantiile constitutionale, durata mandatului organelor reprezentative, modul de desemnare a sefului de stat (ereditar, alegere), responsabilitatea acestuia.

In Franta, presedintele republicii are trei functii: de reprezentare (pe plan intern si pe plan extern); de apararea (in calitatea de garant al independentei nationale, a integritatii teritoriului, al respectarii si a independentei justitiei si pentru ca vegheaza la respectarea Constitutiei, ca "pazitor al Constitutiei"); de arbitraj (in sensul ca presedintele asigura functionarea puterilor publice, precum si continuitatea statului). Potrivit Constitutiei Frantei, presedintele republicii numeste si revoca pe primul ministru, iar la propunerea acestuia pe ministri; prezideaza Consiliul de Ministri; promulga legile; poate sa ceara parlamentului o noua deliberare; poate supune referendumului anumite proiecte de lege; poate dizolva Adunarea Nationala; semneaza ordonantele si decretele emise de Consiliul de Ministri; numeste in functii civile si militare; acrediteaza ambasadorii; primeste scrisorile de acreditare; acorda gratierea etc.

In Statele Unite ale Americii, Puterea Executiva va fi exercitata de catre Presedintele Statelor Unite ale Americii (art. 2 par. 1 din Constitutie) care are urmatoarele atributii: incheie tratate; numeste ambasadori si le primeste scrisorile de acreditare; numeste ministri, consuli, judecatori la Curtea Suprema, anumiti functionari superiori; acorda mandate de senatori, in conditiile prevazute de Constitutie; poate sa convoace ambele camere sau una din ele si sa le suspende activitatea pana la data pe care o socoteste corespunzatoare; supravegheaza aplicarea corecta a legilor; aproba si semneaza legile; exercita dreptul la veto, in conditiile art. 1 par. 7, pct. 2 din Constitutia SUA.

In Suedia atributiile sefului statului sunt de ordin ceremonial.

Intre sistemele constitutionale exista multe asemanari, dar si multe deosebiri.

Atributiile sefului de stat ar putea fi urmatoarele: reprezentarea statului; semnarea tratatelor; aprobarea unor acte normative elaborate de anumite organe de stat; semnarea legilor si a altor acte in vederea publicarii; prezidarea sedintelor unor organe de stat; acordarea unor calitati si titluri; numiri in functii superioare, acordarea gratierii (de regula, individuala); proclamarea starii de asediu sau de urgenta; primirea scrisorilor de acreditare etc. Aceasta enumerare nu este limitativa, ea fiind deosebit de utila si pentru stabilirea domeniilor in care seful de stat intervine prin acte juridice cu caracter normativ sau individual.

2. Rolul, functiile si atributiile Presedintelui Romaniei

Rolul si functiile Presedintelui Romaniei rezulta din art. 80 si 92 (1) din Constitutie. Atributiile Presedintelui Romaniei se clasifica dupa continut astfel:

a)     atributii privind legiferarea (art. 77 din Constitutia Romaniei);

b)    atributii privind organizarea si functionarea autoritatilor publice (art. 80 (2); art. 86 -88 si art. 90 din Constitutia Romaniei);

c)     atributii privind alegerea, formarea, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati publice (art. 85; art. 89; art. 125; art. 133; art. 142 (3); art. 94 lit. c din Constitutia Romaniei);

d)    atributii in domeniul apararii tarii si asigurarii ordinii publice (art. 92(2,3); art. 93(1) din Constitutia Romaniei);

e)     atributii in domeniul politicii externe (art. 91 din Constitutia Romaniei);

f) alte atributii (art. 94 din Constitutia Romaniei).

Desemnarea sefului de stat

Desemnarea sefului de stat se face in functie de forma de guvernamant si este legata de functiile si raporturile sefului statului cu celelalte autoritati publice. Exista patru moduri de desemnare a sefului de stat; 1. Pe cale ereditara; 2. Prin alegere de catre parlament; 3. Prin alegere de catre un colegiu electoral; 4. Prin alegere prin vot universal.

Desemnarea sefului de stat pe cale ereditara

De regula, mostenitorul monarhului devine sef de stat sau monarhul numeste pe cel ce-i va succeda la tron. Ordinea de succesiune la tron se supune regulilor constitutionale sau cutumiare, iar rolul parlamentului este nesemnificativ, cu exceptia Poloniei, unde regii erau alesi. In prezent, in unele monarhii (Spania, Belgia, Danemarca, Norvegia, Kuweit), parlamentul numeste un succesor la tron sau participa la aceasta numire daca dinastia se stinge.

Alegerea sefului de stat de catre parlament

Parlamentul este intr-o pozitie supraordonata executivului. Exista trei sisteme: a) sistemul in care seful de stat este ales direct de catre parlament (Grecia, Israel); b) sistemul in care parlamentele aleg organe colegiale ca sefi de stat (fostele state socialiste); in Elvetia Consiliul Federal este sef al statului si este ales pe patru ani, de catre Consiliul Statelor si Consiliul National reunite in Adunarea Federala. Unul din membrii Consiliului federal este ales in aceeasi maniera, pentru un an, presedintele confederatiei.

Alegerea sefului de stat de catre un colegiu electoral (Germania, Italia, SUA, Coreea de Sud)

In Statele Unite ale Americii, Coreea de Sud etc., colegiul electoral este ales prin vot universal si este format din electori.

Alegerea sefului de stat prin vot universal

Exista tari in care executivul este dualist (Finlanda, Franta, Irlanda).

Durata mandatului sefului de stat in formele de guvernamant monarhice "mandatul" este pe viata. In celelalte forme de guvernamant, mandatul sefului de stat este limitat. In Romania mandatul sefului de stat este de 5 ani, conform art. 83, alin 1 din Constitutia Romaniei.

Numarul mandatelor, in sistemele in care seful de stat este ales, aceeasi persoana, de regula, poate ocupa functia de sef de stat pentru cel mult doua mandate. George Washington a fost primul presedinte al Statelor Unite (1789- 1797), care a refuzat un al treilea mandat, creand o cutuma constitutionala. Franklin Roosvelt, a obtinut patru mandate consecutive (1933-1945). Un amendament la Constitutia americana (nr. 22 din anul 1947 si aplicabil din anul 1951) a restabilit regula impusa de Washington, interzicand pe viitor ca un presedinte sa poata obtine mai mult de doua mandate. In Romania durata mandatului este de cinci ani, reglementata de art. 83 din Constitutie.

B)     GUVERNUL

Terminologic, exista denumiri diferite pentru guvern, precum cele de cabinet, consiliu de ministri, in functie de sistemul constitutional. Guvernul are doua componente: seful guvernului (acolo unde exista) si ministri si secretari de stat. Potrivit art. 101 (3) al Constitutiei Romaniei, Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membri, stabiliti prin lege organica. Cat priveste seful guvernului, el exista sub denumiri diferite, precum de prim-ministru, presedinte, in functie de denumirea guvernului.

Executivul poate fi: a) monist, executivul care presupune ca seful executivului sa fie si seful guvernului sau executivul sa fie condus de seful statului (SUA). In acest ultim caz, ministrii se subordoneaza direct sefului statului, care este seful executivului; b) dualist, executivul care presupune ca seful statului sa nu fie seful guvernului, existand un sef de stat si unul de guvern. Cu toate ca seful statului este seful executivului - seful guvernului are un rol important in formarea guvernului.

C)     MINISTERELE SI CELELALTE AUTORITATI ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE CENTRALE

Ministerele si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale executa legile in domeniile lor de activitate. De aceea mai sunt denumite de domeniu sau de resort si se subordoneaza guvernului. Ministerele se organizeaza si functioneaza numai in subordinea guvernului potrivit prevederilor Constitutiei (art. 116-117) si Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor.

D) AUTORITATILE ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE

Autoritatile administratiei publice locale isi desfasoara activitatea in unitatile administrativ - teritoriale. Potrivit legii, cunosc o subordonare ierarhica (pe verticala) fata de autoritatile executive superioare. Potrivit prevederilor constitutionale (art. 120-123), ale Legii administratiei publice locale nr. 69/1991, modificata si republicata in M. Of. nr. 79 din 18 aprilie 1996), si ale Legii nr. 215/2001, administratia publica din unitatile administrativ teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice. Se disting: autoritati comunale si orasenesti (Consiliile locale si primarii), Consiliul judetean si prefectul.

RAPORTURILE DINTRE LEGISLATIV SI EXECUTIV

Raporturile dintre legislativ si executiv presupun: explicarea implicarii legislativului in formarea si activitatea executivului; compatibilitatea functiei parlamentare si functiei executive; tendinta de crestere a rolului executivului in raport cu parlamentul.

Rolul legislativului in formarea si activitatea executivului

a)     Desemnarea sefului executivului

Interventia parlamentului este rara in forma de guvernamant monarhica, apare doar in cazul schimbarii dinastiei. In republica prezidentiala seful statului fiind ales prin vot universal si direct, rolul parlamentului este redus doar la solemnitatea depunerii juramantului si preluarii functiei. In republica parlamentara seful statului este ales de parlament, iar rolul legislativului este foarte mare.

b)     Desemnarea sefului de guvern si a membrilor acestuia

Seful guvernului este figura juridica distincta in cadrul oricarui guvern (cu exceptia situatiilor, in care functia este exercitata nemijlocit de catre seful de stat). De regula, seful guvernului este desemnat pe criterii foarte clare, iar el prezinta lista membrilor guvernului, in functie de regimul politic.

In regimurile politice prezidentiale (Brazilia, SUA, Mexic) functiile de sef de stat si de sef de guvern sunt indeplinite de aceeasi persoana, seful de stat, desemnat de natiune. In unele regimuri prezidentiale (Congo, Costa Rica, Finlanda) numirea ministrilor revine sefului de stat fara interventia parlamentului, in altele (SUA) ea este realizata de catre seful de stat, cu avizul sau acordul Senatului.

In regimurile politice semiprezidentiale si in cele parlamentare sunt patru situatii:

- statele in care se foloseste formula alegerii directe a primului-ministru de catre parlamente cu o majoritate absoluta. Membrii guvernului sunt desemnati potrivit aceleiasi proceduri la propunerea sefului guvernului. Procedeul s-a practicat in statele din Estul Europei;

- statele (Australia, India, Anglia) in care seful partidului majoritar al camerei populare este invitat, de catre seful de stat, sa formeze guvernul, ca rezultat al votului din alegeri. Membrii guvernului, la propunerea primului-ministru, sunt numiti de seful statului, dupa care va obtine investitura din partea parlamentului. Primul ministru isi bazeaza propunerile sale atat pe pozitia si forta partidelor politice, cat si pe necesitatea crearii unei echipe guvernamentale capabile si eficiente.

- statele in care obtinerea unor majoritati parlamentare este dificila, datorita numarului mare de partide (Belgia, Italia). Seful statului insarcineaza cu formarea guvernului un membru al parlamentului considerat a avea sanse reale in obtinerea investiturii parlamentare. Membrii guvernului sunt alesi de partidul lor si numiti de seful statului. Propunerile sunt dinainte negociate si acceptate.

- statele in care paramentul are un rol in desemnarea sefului guvernului (Monaco, Tailanda, Namibia). Astfel, seful statului desemneaza primul ministru, dupa unele consultari si apoi el il numeste prin decret, care nu mai este supus nici unei aprobari din partea parlamentului. Tot seful statului, dupa consultari, cheama in guvern membri ai parlamentului si alte personalitati.

In Romania, desemnarea primului-ministru si a membrilor Guvernului se face conform art. 103 din Constitutie si a regulilor cuprinse in Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului.

c)     Interventia legislativului in activitatea executivului

O astfel de interventie este conforma continutului teoriei separatiei/ echilibrului si a controlului reciproc al puterilor in stat. Aceasta se realizeaza prin: a) stabilirea legilor, pe care executivul trebuie sa le puna in executare; b) aprobarea programului executivului (conform art. 103 din Constitutia Romaniei); c) aprobarea delegarii legislative (conform art. 115 din Constitutia Romaniei); d) controlul activitatii guvernului.

Putem remarca faptul ca, in virtutea teoriei mai sus mentionate, la randul sau, executivul intervine in activitatea legislativului, prin: a) initiativa legislativa; b) promulgarea legilor; c) referendum.

Compatibilitatea functiei parlamentare si a functiei executive

In unele sisteme constitutionale exercitarea unei demnitati este incompatibila cu exercitiul unui mandat in parlament (SUA, Franta). Daca un parlamentar accepta ocuparea unui post de ministru trebuie sa demisioneze din parlament. Un alt sistem permite cumularea celor doua functii (mandate). Exista sisteme in care ministrii nu sunt obligati sa fie si parlamentari, dar cu toate acestea ei trebuie sa indeplineasca conditiile de eligibilitate (Lichtenstein). In Romania, potrivit Constitutiei, functia de membru al guvernului este compatibila cu cea de parlamentar (art. 68 din Constitutie).

Cresterea rolului executivului

In prezent se constata o tendinta de crestere a rolului executivului, ceea ce se explica prin rolul hotarator al partidelor politice in crearea celor mai importante institutii statale. De aceea, guvernului "element motor si dinamic al intregului sistem politic" (Pierre Pactet) i s-a rezervat posibilitatea luarii marilor decizii politice, care se traduc prin masurile executive, legiuitorul rezervandu-si rolul de reflectie si de control al guvernului. Cresterea rolului guvernului este deja institutionalizata dupa cum urmeaza: a) seful statului este ales prin vot universal (SUA, Franta, Romania), aceasta legitimeaza o pozitie statala egala cu a parlamentului; b) seful guvernului este numit de catre seful statului; c) datorita delegarii legislative (Franta, Romania).