Evolutii specifice politicilor bugetare

Evolutii specifice politicilor bugetare

Analiza atenta a ceea ce primeste si ceea ce cheltuieste UE poate spune foarte mult despre prioritatile, dar si despre conflictele care au jalonat evolutia procesului de integrare europeana. De-a lungul existentei UE, controversele pe probleme bugetare au reprezentat o constanta, chiar daca natura lor a fost diferita: de la dezbateri pe tema resurselor financiare proprii ale CEE sau a dezechilibrelor bugetare, la rivalitati intre institutiile comunitare (Comis 333i87d ie, Consiliu, Parlament).

Dupa crearea sa, la inceputul anilor '50, sistemul financiar comunitar a cunoscut o evolutie constanta. In primii 20 de ani s-au inregistrat trei mutatii importante, respectiv:

unificarea instrumentelor bugetare;

cresterea autonomiei financiare;

realizarea echilibrului institutional

a) Unificarea instrumentelor bugetare

Desi initial, cele trei comunitati dispuneau de propriul lor buget, dupa Tratatul de fuziune din 1965, numai doua instrumente vor continua sa existe: bugetul general si bugetul operational CECO. Dupa 2002, an in care tratatul CECO a expirat, gestiunea patrimoniului a fost incredintata Comunitatilor existente, Comisia urmand sa asigure ca aceste fonduri sa ramana distincte fata de celelalte fonduri comunitare. De altfel, incasarile provenind din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta incasari la bugetul general, care vor finanta cercetarile in domeniul carbunelui si otelului.

b) Cresterea autonomiei financiare

In afara prelevarilor CECO, bugetul european a fost alimentat pana in 1970 prin contributiile statelor membre. Decizia din 21 aprilie 1970, (reinnoita ulterior) in 1988 si 1994, va instaura, pentru prima data, regimul resurselor proprii. Potrivit Tratatului de la Roma, Comunitatea Economica Europeana urma sa fie finantata pentru o perioada de tranzitie prin contributii ale statelor membre, inainte de evolutia catre sistemul resurselor proprii. Prin resurse proprii se intelegea o sursa de finantare separata si independenta a

Comunitatii fata de sursa furnizata de statele membre, scopul acestei surse fiind finantarea bugetului comunitar. In plus, aceasta sursa i se cuvenea Comunitatii si nu depindea de o decizie a autoritatilor nationale. In 1970, Consiliul a adoptat o decizie prin care a acordat Comunitatilor resurse proprii pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Odata cu aceasta decizie, contributiile statelor membre au incetat si s-au pus bazele unui sistem independent de finantare.

O noua Decizie privind resursele proprii a fost adoptata de Consiliu in septembrie 2000, inlocuind Decizia din 1994. Primii ani ai politicii bugetare au fost marcati de dezvoltarea unor politici comune, precum crearea FEOGA, in 1962, FEDER, in 1975 etc.

c). Cautarea unui echilibru institutional in exercitarea puterii bugetare

De-a lungul anilor, puterea bugetara a Parlamentului European a crescut. In prezent, aceasta putere este partajata intre Consiliu si Parlament, care reprezinta de acum cele doua brate ale autoritatii bugetare. Parlamentul dispune de ultimul cuvant in ceea ce priveste cheltuielile bugetare ne-obligatorii, poate respinge bugetul si accepta modul de executie al acestuia.

Pana in 1970, Consiliul era unicul detinator al puterii bugetare, Parlamentul avand doar un rol consultativ. Dupa redactarea proiectului de buget, Consiliul in trimitea Parlamentului care putea aduce modificari. Consiliul adopta versiunea finala la sfarsitul celei de-a doua lecturi. Tratatul din 22 aprilie 1970 (consecutiv introducerii resurselor proprii de finantare ale Uniunii) prevede ca Parlamentul sa aiba ultimul cuvant in ce priveste cheltuielile neobligatorii (limitate totusi de plafonul limita de crestere a cheltuielilor, care favorizeaza cresterea cheltuielilor obligatorii de catre Consiliu in detrimentul celor neobligatorii). Cheltuielile obligatorii, carora le este alocat un procent de 45% din buget, se refera la sectiunea de garantare din FEOGA (subventii agricole destinate producatorilor agricoli), cheltuieli legate de politica agricola (FEOGA- sectiunea orientare) si politica comuna in domeniul pescuitului, rambursari forfetare ale TVA-ului agricol, parte din cheltuielile destinate sprijinului pentru dezvoltare.

Tratatul din 22 iulie 1975 confera Parlamentului dreptul sa respinga bugetul in intregime.

Acest echilibru juridic si institutional a cunoscut la mijlocul anilor '70 o situatie de criza. Legitimitatea si puterea de influenta crescuta dobandite de Parlament, in urma alegerii sale prin sufragiu universal incepand cu iunie 1979, au introdus un factor de tensiune politica permanenta intre Consiliul si Parlament in domeniul bugetar. A rezultat o functionare extrem de dificila in procesul de decizie bugetara, marcata prin numeroase incidente: intarzieri in adoptarea bugetului si recurgerea la regimul aranjamentelor/acordurilor provizorii pe 12 luni, respingerea bugetului de catre Parlament, recurgerea frecventa la Curtea de Justitie.

Procesul integrarii va primi un nou elan politic incepand cu 1986, dupa a treia largire (Spania si Portugalia) si adoptarea Actului Unic. Acesti factori au dus la reformarea in profunzime a sistemului financiar, aceasta reforma facand parte din "Pachetul Delors", prezentat in februarie 1987 de catre Comisie (asa-numitul cadru financiar Delors I, 1988-1992).

Printre modificarile intervenite, mentionam:

Plafonul total al resurselor proprii, pentru toate categoriile, este fixat ca procent din PNB Uniunii Europene si nu in functie de TVA, ca pana atunci.

Introducerea unei planificari financiare, veritabil cadru financiar plurianual. Acest sistem, inaugurat in 1988, ramane unul din pilonii sistemului financiar comunitar. El va introduce o dubla plafonare a cheltuielilor: ansamblul platilor din bugetul anual nu poate depasi plafonul global exprimat ca procent din PNB-ul UE (in prezent este de 1,27%); fiecare categorie de cheltuieli este plafonata la un nivel fixat pentru fiecare an. Perspectivele financiare actuale, care acopera perioada 2000-2006, sunt anexate acordului interinstitutional din 6 mai 1999, dintre Parlament, Consiliu si Comisie.

Prelevarea TVA a fost corectata pentru a tine cont de diferentele intre structurile economice (ponderea consumului in PNB statelor membre).

Cheltuielile agricole vor fi gestionate prin introducerea unei linii directoare agricole (plafonul rubricii agricole este fixat in prezent in raport de previziunile cheltuielilor reale).

Introducerea unei Rate Maxime de Crestere (RMC) a cheltuielilor numite ne-obligatorii (cheltuieli asupra carora Parlamentul are ultimul cuvant). Acesta se angajeaza sa nu creasca aceste cheltuieli decat in anumite limite.

"Pachetul Delors" a dus atat la o evolutie ordonata a cheltuielilor (care vor ramane sub nivelul incasarilor disponibile), cat si la ameliorarea procedurii si a gestiunii bugetare.

Bilantul acestei reforme va fi extrem de pozitiv. Beneficiind si de circumstante economice favorabile, "Pachetul Delors" a dus atat la o evolutie ordonata a cheltuielilor (care vor ramane sub nivelul incasarilor disponibile), cat si la ameliorarea procedurii si a gestiunii bugetare.

Consolidarea reformelor din 1988 a fost confirmata prin Acordul de la Edinburgh, din decembrie 1992. Prin acest document (pachetul Delors II) s-au adoptat perspectivele financiare pentru perioada 1993-1999, pragul resurselor proprii fiind ridicat de la 1.2% la 1.27%. In plus, perspectivele financiare au marcat si reducerea importantei TVA in finantarea bugetului.

In iulie 1997, Comisia a dat publicitatii un nou document, cunoscut sub numele de Agenda 2000, "Pentru o Uniune mai puternica ,si mai mare" (COM(97) 2000 final), care include informatii privind politica agricola comuna, viitorul politicii de coeziune economica si sociala, strategia de pre­aderare si consecintele extinderii si finantarea Comunitatii. Comisia traseaza si cadrul financiar pentru 2000-2006, mentinand pragul resurselor proprii la 1.27% din PIB mediu comunitar. Principalele componente ale Agendei 2000 au fost aprobate in cadrul Consiliului European de la Berlin, din 24-25 martie 1999, iar la 6 mai 1999, Parlamentul European adopta noul Acord Interinstitutional, care incorporeaza perspectivele financiare pentru 2000-2006.

Una din provocarile majore ale bugetului comunitar ramane in continuare gasirea modalitatilor optime pentru sustinerea financiara solicitata a procesul largirii UE catre Est. Aceasta provocare este de mari dimensiuni, presupunand asimilarea acquis-ului comunitar in tari cu o structura economica si sociala diferita in raport cu cea a UE.