Procesul bugetar - continutul, etapele si caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar - continutul, etapele si caracteristicile procesului bugetar

Din punct de vedere al continutului, procesul bugetar cuprinde totalitatea actiunilor si masurilor realizate de autoritatile publice abilitate, in scopul materializarii obiectivelor de politica economico-financiara aplicate de puterea executiva.  In mod implicit, derularea procesului bugetar presupune mobilizarea resurselor financiare publice in cadrul bugetului general consolidat si alocarea ulterioara a acestora, in scopul furnizarii de bunuri si servicii publice si in concordanta cu obiectivele programului de guvernare, asa cum acestea au fost elaborate de puterea executiva si aprobate de puterea legislativa.

Desi particularitatile procesului bugetar pot diferi de la o tara la alta, in functie de gradul de dezvoltare economica, precum si, in cadrul aceleasi tari, de la o etapa la alta, in functie de anumite situatii conjuncturale existente la un moment dat, procesul bugetar prezinta urmatoarele caracteristici tipice:

- proces decizional - caracteristica care rezida in contradictia dintre volumul existent al resurselor financiare publice (limitat si, de cele mai multe ori, insuficient) si cererea de bunuri si servicii publice (practic, nelimitata), care concura la satisfacerea nevoilor generale ale colectivitatii. Pornind de la aceasta pozitie antagonica a indicatorilor bugetari, caracterul decizional al procesului bugetar se reflecta, preponderent, in stabilirea destinatiilor privind alocarea resurselor bugetare, pornind de la inventarierea nevoilor de finantare si ierarhizarea ulterioara a acestora, in functie de gradul de prioritate pe care il reclama;

- proces preponderent politic - deoarece, prin continutul sau, procesul bugetar exprima, in ansamblu, optiunile majoritatii parlamentare pentru un anumit tip de politica (la nivel fiscal, financiar etc.), reprezentand, pe fond, un act specific deciziei politice a partidelor care detin majoritatea in Parlament;

- proces democratic - deoarece, pe parcursul etapelor procesului bugetar, se manifesta atributele statului de drept prin separatia puterilor in stat (respectiv, puterea executiva si cea legislativa) si prin impunerea opiniei majoritatii asupra minoritatii;

- proces cu continuitate ciclica - caracteristica care rezulta din faptul ca etapele procesului bugetar sunt stabilite in baza unor acte normative, structurate la randul lor in baza principiilor anuitatii si publicitatii bugetare, precizandu-se, din punct de vedere procedural, modalitatile si termenele concrete de derulare si de finalizare a fiecarei etape din procesul bugetar;

- proces cu impact public major - rezulta din faptul ca elaborarea, aprobarea si executia bugetului se reflecta in dimensionarea cererii si ofertei agregate si, pe cale de consecinta, asupra indicatorilor la nivel macroeconomic (nivelul produsului intern brut, indicele preturilor, rata somajului, soldul bugetar etc.), fara a pierde insa din vedere si influentele la nivel microeconomic. Din aceasta perspectiva, structurarea bugetului imbraca forma unei componente definitorii in predictibilitatea procesului de stabilizare macroeconomica.

Operationalizarea in practica a etapelor procesului bugetar are in vedere utilizarea in mod eficient a alocatiilor bugetare, fapt asigurat prin autonomia subsistemelor institutionale ale puterilor statului democratic. Modul de organizare si functionare a institutiilor statului, care concura la realizarea procesului bugetar, conduce la evitarea conflictului de interese dintre puterile statului si la prevenirea unui eventual abuz de putere. In mod efectiv, etapele procesului bugetar se refera la:

1. elaborarea proiectului de buget - se realizeaza de catre Guvern prin intermediul subsistemului institutiilor publice aflate in structura si subordinea acestuia (in speta, in calitatea lor de ordonatori de credite bugetare). In vederea armonizarii alocarii si utilizarii eficiente a resurselor bugetare, elaborarea proiectului de buget are in vedere structurarea unor criterii concrete de performanta, conform particularitatilor sectoriale existente pe fiecare palier guvernamental, pentru evaluarea eficientei, eficacitatii si economicitatii programelor care implica finantarea bugetara.

Eficienta se cuantifica ca raport intre efectele obtenabile (rezultatele obtinute) si efortul financiar (consumul de resurse bugetare) pe care il implica realizarea acestor rezultate, cu mentiunea ca, in acest model de analiza, efectele vor fi cuantificate sub diferitele lor forme de manifestare, inclusiv la nivelul efectelor conexe din anumite domenii (social, cultural etc.). in mod evident, eficienta va fi cu atat mai ridicata cu cat raportul in cauza este accentuat supraunitar.

Eficacitatea se cuantifica ca raport intre rezultatele efectiv inregistrate si cele scontate a se realiza, fie din perspectiva numai a efectelor, fie numai a rezultatelor.

Economicitatea se materializeaza in analiza fenomenului de diminuare a nivelului resurselor efectiv consumate pentru realizarea unui anumit nivel al rezultatelor prognozate.

Intregul mecanism de elaborare, coordonare, finalizare si prezentare a proiectului de buget revine Ministerului Economiei si Finantelor si se deruleaza in baza unui calendar riguros din punct de vedere procedural si al termenelor ce trebuie alocate fiecarei etape a elaborarii proiectului de buget. De mentionat este faptul ca, urmare a finalizarii fluxurilor informationale si deciziilor bugetare dintre Ministerul Economiei si Finantelor si ordonatorii principali de credite, acestia din urma vor depune proiectele de buget si anexele la acestea pana la data de 01 august a fiecarui an, pentru anul urmator. In urma examinarii si analizei lor corelative si agregate, Ministerul Economiei si Finantelor intocmeste si depune la Guvern proiectul legii bugetare si al bugetului, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an, pentru anul urmator. Proiectul legii bugetare si al bugetului va fi insotit de un raport privind situatia indicatorilor macroeconomici pentru anul bugetar de referinta, precum si proiectia acesteia pe urmatorii trei ani. La randul sau, Guvernul va analiza acest proiect intocmit de Ministerul Economiei si Finantelor si, dupa insusirea acestuia, il va supune spre aprobare Parlamentului, pana cel mai tarziu la data de 15 octombrie a fiecarui an, pentru anul urmator.

2. aprobarea bugetului - institutia abilitata in acest sens este Parlamentul. Ansamblul deciziilor majore care se oglindesc in proiectul de buget, atat in privinta constituirii resurselor financiare publice (in partea de venituri), cat si al alocarii ulterioare a acestora pe diferite destinatii (in partea de cheltuieli), atrage de la sine necesitatea aprobarii acestuia de catre forul legislativ. 

Proiectul legii bugetare si al bugetului, asumat de catre Guvern si prezentat spre aprobare Parlamentului, reprezinta o expresie a solidaritatii guvernamentale si constituie materializarea uneia dintre deciziile esentiale ce revin puterii executive. Din aceasta perspectiva, membrilor guvernului le revine, in totalitate, sarcina sustinerii respectivului proiect (insusit si asumat), in cadrul dezbaterilor parlamentare, desi rolul esential in acest sens revine ministrului economiei si finantelor.

Etapele esentiale privind elaborarea bugetului se refera la urmatoarele aspecte procedurale:

- prezentarea in plenul forului legislativ a raportului pe marginea proiectului de buget, de catre primul ministru sau de catre ministrul economiei si finantelor;

- examinarea documentului in comisiile permanente ale Parlamentului;

- analiza si aprobarea proiectului in comisia de buget, finante, banci a Parlamentului. Cu aceasta ocazie se vor analiza si, pe cale de consecinta, se vor aproba sau se vor respinge (dupa caz) amendamentele propuse de comisiile permanente de specialitate ale Parlamentului, desi hotararea finala in acest sens urmeaza a fi adoptata in plenul forului legislativ;

- dezbaterea propriu-zisa si, dupa caz, aprobarea proiectului de buget in plenul forului legislativ. In cadrul acestor dezbateri din Parlament, fiecare formatiune politica poate formula propriile amendamente, care vor fi solutionate fie prin negocieri politice, fie prin respectarea principiului majoritatii;

- promulgarea de catre Presedinte a legii bugetului, ca urmare a aprobarii acesteia de catre puterea legislativa.

3. executia bugetului - revine in sarcina Guvernului si a institutiilor publice subordonate acestuia (in calitatea lor de ordinatori de credite bugetare).

Ulterior promulgarii si publicarii in Monitorul Oficial, legea bugetului devine operationala in mod efectiv si produce efecte in acest sens, trecandu-se la executia bugetului, care se deruleaza pe durata anului bugetar (care, in cazul tarii noastre, corespunde cu anul calendaristic). In mod generic, executia bugetului cuprinde ansamblul activitatilor de incasare a veniturilor bugetare si de efectuare a cheltuielilor aprobate in acest sens. Situatiile financiare privind rezultatele executiei bugetare se materializeaza in:

dari de seama trimestriale;

sinteza anuala a veniturilor si cheltuielilor;

conturile anuale ale executiei bugetare.

La nivelul veniturilor bugetare, fazele executiei bugetare cuprind:

- asezarea impozitului: identificarea si dimensionarea materiei impozabile atat la nivelul persoanelor juridice, cat si la nivelul celor fizice;

- lichidarea impozitului: determinarea cuantumului impozitului in corelatie cu nivelul materiei impozabile, al cotelor de impozitare si al reglementarilor fiscale, fapt care conduce la deschiderea rolului fiscal al respectivei persoane, in care se inscrie suma datorata de aceasta;

- emiterea titlului de percepere a impozitului: inscrierea cuantumului impozitului astfel determinat intr-un document justificativ, in baza caruia se autorizeaza perceperea impozitului in cauza;

- perceperea efectiva a impozitului, prin incasarea sumei datorate de debitor.

La nivelul veniturilor bugetare, fazele executiei bugetare cuprind:

- angajarea la plata: se refera la decizia prin care se genereaza obligatia unei institutii bugetare de a achita o suma de bani furnizorilor sai;

- lichidarea la plata: faza in care institutia publica constata si receptioneaza furnizarea bunurilor si/sau serviciilor contractate si, pe cale de consecinta, stabileste suma datorata furnizorilor;

- ordonantarea la plata: actul de emitere a unei dispozitii privind plata din alocatia bugetara a sumei in cauza, catre tertul furnizor;

- plata efectiva: achitarea in fapt a sumei datorate de institutia publica.

4. incheierea exercitiului bugetar - revine in sarcina atat a Guvernului (in special, prin intermediul Ministerului Finantelor Publice), cat si a Parlamentului.

Finalizarea modului de gestionare a prevederilor bugetare se consemneaza prin intocmirea unui document justificativ intitulat contul anual de executie bugetara. Acesta reflecta materializarea operatiunilor de executare a veniturilor (in sensul incasarii acestora) si a cheltuielilor bugetare (in sensul efectuarii acestora) si exprima modul in care guvernul (prin intermediul institutiilor publice din structura si subordinea sa) a respectat incadrarea veniturilor si cheltuielilor bugetare in limite stabilite initial, si, implicit, soldul bugetar astfel rezultat (care poate reflecta o stare de echilibru, deficit sau excedent). Contul anual de executie bugetara este elaborat de Ministerului Finantelor Publice, aprobat de catre Guvern si adoptat de catre Parlament.

5. controlul executiei bugetului - este exercitat de Curtea de Conturi, institutie publica aflata in subordinea directa a Parlamentului, ce efectueaza controlul financiar ulterior al resurselor financiare publice. Curtea de Conturi exercita acest control financiar ulterior la ordonatorii de credite bugetare, urmarind legalitatea si realitatea datelor cuprinse in contul anual de executie bugetara, prin raportare la eficienta, eficacitatea si economicitatea executiei bugetare, iar, pe aceasta baza, formuleaza concluzii privind calitatea gestionarii resurselor financiare publice.

6. aprobarea executiei bugetului - atribut ce revine Parlamentului, care, pornind de la raportul intocmit de Curtea de Conturi referitor la contul anual de executie bugetara, declanseaza procedura de dezbatere a acestuia si, in final, adopta legea de aprobare a contului de executie bugetara.