Deficitul bugetar - fenomen specific al finantelor contemporane. modalitati de finantare.

Deficitul bugetar - fenomen specific al finantelor contemporane. Modalitati de finantare.

Conceptii privind echilibrul bugetar. Efectele deficitelor bugetare.

In teoria finantelor clasice, cerinta de baza a echilibrului bugetar o constituia acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecarui an bugetar. Echilibrul anual al bugetului era considerat "principiul de aur al gestiunii bugetare"[1].

Echilibrul bugetar se refera atat la intocmirea unor bugete balansate, cat si la pastrarea echilibrului in perioada de executie a bugetului. In unele tari, precum Germania, era interzisa elaborarea de bugete deficitare, veniturile si cheltuielile publice trebuind sa fie echilibrate. Treptat, acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost abandonat, intrucat economia reala nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Imposibilitatea respectarii echilibrului bugetar a dat nastere unor practici precum intocmirea a doua bugete, unul ordinar echilibrat si altul extraordinar, deficitar, echilibrat pe seama veniturilor din imprumuturi si emisiune baneasca (Germania), asigurarea echilibrului prin operatiunea de "debugetizare" (Franta) sau elaborarea de bugete ciclice (Suedia). Progresiv, unele state au recurs la adoptarea de bugete deficitare, renuntand la aplicarea practica a principiului echilibrarii bugetare.

Dintre teoriile clasice privind echilibrarea bugetara s-a remarcat teoria bugetelor ciclice, ce propunea renuntarea la echilibrarea anuala a bugetelor si trecerea la echilibrarea la nivelul unui ciclu economic, prin intocmirea de bugete multianuale. Sustinatorii acestei teorii remarcau tendint 222h73c a de crestere a veniturilor fiscale si publice in perioadele de prosperitate economica, ce are ca suport cresterea rapida a produsului intern brut, precum si restrangerea veniturilor publice in perioadele de depresiune. In conceptia adeptilor teoriei bugetelor ciclice, realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi fost posibila prin folosirea unor tehnici precum constituirea unor fonduri de rezerva, a unor fonduri de egalizare sau folosirea amortizarii alternative a datoriei publice. Se propunea astfel compensarea deficitelor din perioadele de recesiune cu excedentele inregistrate in perioadele de expansiune a activitatii economice. In concluzie, teoria bugetelor ciclice a reprezentat o derogare de la principiul anualitatii bugetului, obiectivul ei esential fiind acela de a realiza echilibrul intr-un cadru multianual. 

Odata cu conturarea acceptiunii moderne, s-a renuntat la intocmirea bugetelor ciclice. Deficitul bugetar devine un factor de relansare economica, fiind acceptat si chiar inclus in mod deliberat in alcatuirea bugetelor, un exemplu in acest sens fiind S.U.A., care, in ciuda faptului ca au una dintre cele mai puternice economii din lume, au promovat un deficit anual de aproximativ 4 procente.

In numeroase tari dezvoltate sau in curs de dezvoltare, ca urmare a cresterii mai rapide a cheltuielilor decat a veniturilor publice, bugetele se intocmesc si se incheie, tot mai frecvent, cu deficit, aceste fiind considerat un fenomen specific finantelor contemporane. Cauzele deficitului bugetar sunt multiple si vizeaza atat propria economie (cresterea accelerata a cheltuielilor publice, incetinirea ritmului de crestere a veniturilor publice), cat si conjunctura internationala (ce poate influenta situatia interna prin intermediul cursului de schimb sau ratei dobanzii - un exemplu in acest sens este cel al crizei petrolului si accentuarii cursei inarmarilor ce au influentat puternic deficitele bugetare in cursul anilor '70-80).

O prezentare comparativa a ponderii deficitelor sau excedentelor bugetare in PIB, intr-un numar de 24 de tari, in perioada 1985-2000 este realizata in tabelul urmator:

Sursa: OECD Economic Outlook nr. 72, December 2002 

Bulgaria - Country Report No. 01/54 (International Monetary Fund)

Romania Ministerul Finantelor Publice - www.mfinante.ro

Efectele in plan economic ale deficitelor bugetare sunt multiple. In orice tara, existenta deficitului bugetar majoreaza datoria publica, crescand astfel rambursarile, dobanzile si comisioanele exigibile in fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne si externe. Acoperirea serviciului datoriei publice presupune echilibrarea veniturilor curente provenite in special din impozite si taxe, in detrimentul efectuarii altor cheltuieli publice care sa produca bunuri si servicii suplimentare.

In viziune clasica, se considera ca, in conditiile unei cereri de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobanzii prezinta tendinta de crestere, ceea ce determina restrangerea cererii de credite, diminuarea investitiilor private, scaderea productivitatii muncii, reducerea salariilor si, astfel,  incetinirea ritmului real al cresterii economice. De asemenea, se diminueaza imprumuturile efectuate in vederea achizitionarii unor bunuri de folosinta indelungata sau construirii si cumpararii de locuinte. Concomitent cu aceste efecte se inregistreaza si scaderea consumului privat, deoarece o rata ridicata a dobanzii incurajeaza economiile. In conditiile in care moneda nationala este convertibila oficial, fiind solicitata ca mijloc de plata international, cursul de schimb este influentat favorabil, deoarece o rata ridicata a dobanzii majoreaza cererea nerezidentilor pentru acea moneda.

La polul opus opiniei clasice potrivit careia exista o legatura directa intre deficit si marimea ratei dobanzii, se situeaza viziunea moderna. Aceasta porneste de la faptul ca, in timp, contribuabilii isi dau seama ca deficitele in lant implica impozite mai mari in viitor. Contribuabilii au tendinta de a realiza economii, atunci cand se recurge la finantarea deficitului din imprumuturi, pentru ca veniturile disponibile prezente sunt mai mari decat daca s-ar majora impozitele curente. Cresterea economiilor populatiei determina sporirea disponibilitatilor pe piata capitalului de imprumut, compensand cererea sporita de credite guvernamentale. Cele doua efecte (cresterea economiilor si cererea sporita de imprumuturi publice) se anuleaza reciproc, neinfluentand rata dobanzii. Se sustine astfel neutralitatea deficitului in raport cu investitiile private sau cu achizitionarea bunurilor de folosinta indelungata de catre populatie pe seama creditului bancar[2].

Modalitati de finantare a deficitelor bugetare

Pentru finantarea deficitelor bugetare publice, se folosesc, de regula, doua modalitati, si anume, finantarea nemonetara, constand in contractarea de imprumuturi de stat sau apelarea la alte resurse extraordinare (parti din fondurile de amortizare ale intreprinderilor de stat, vanzarea unor active publice, lichidarea unor participatii, rezerve valutare sau de aur etc.) si finantarea monetara, constand in monetizarea deficitului prin emisiunea inflationista de moneda.

In ceea ce priveste finantarea nemonetara, cea mai utilizata metoda este imprumutul de stat, a carui sursa o reprezinta disponibilitatile banesti ale populatiei si ale altor agenti economici. Contractarea se poate face fie direct de catre stat, fie prin intermediul unor institutii financiare care gestioneaza plasarea imprumutului. Principalele conditii pentru acordarea creditului sunt: garantia, rata dobanzii si termenul de rambursare.

In cazul in care creditul este acordat din surse ale populatiei sau ale altor agenti economici, cu exceptia Bancii Centrale, masa monetara nu creste, deoarece sursa de finantare o reprezinta disponibilitatile banesti ale acestora. In cazul in care creditorul este Banca Centrala, este posibila cresterea masei monetare pe seama emisiunii suplimentare de moneda.

Ca urmare a preluarii unui credit, statul emite inscrisuri cu statut de titluri financiare: polite/bonuri de tezaur, certificate/bonuri de impozite si certificate de trezorerie in cazul creditelor din nevoi de trezorerie sau obligatiuni de stat, titluri de renta sau titluri de renta perpetua in cazul creditelor de echilibrare a bugetului; primele trei sunt inscrisuri privind creditul pe termen scurt si atesta, de regula, un credit pe piata interna; ultimele sunt inscrisuri privind credite pe termen lung si atesta un credit ce poate fi preluat fie pe piata interna, fie pe piata externa.

Toate aceste titluri pot fi sau nu tranzactionabile pe piata de capital, in raport cu faptul ca preluarea creditului s-a facut dintr-un cerc larg, respectiv restrans de creditori, sau ca piata de capital initiaza sau nu tranzactii cu astfel de titluri. Uneori, bonurile de tezaur pot fi cu putere circulatorie, adica pot participa la circuitul obisnuit al numerarului; in acest caz ele functioneaza ca bani de hartie.

Acoperirea deficitului bugetar anual prin imprumuturi in loc de impozite prezinta unele avantaje: operativitatea (deoarece evita un proces legislativ de regula de lunga durata, strict obligatoriu in cazul impozitelor), evitarea nemultumirii sociale (deoarece, fara exceptie, cresterea fiscalitatii este o decizie guvernamentala total neagreata atat de populatie, cat si de intreprinzatori) si diminuarea relativa in timp a efortului fiscal (deoarece actioneaza efectele inflatiei, in masura in care dobanda angajata ajunge in timp sa nu mai acopere integral rata inflatiei). Aceste avantaje au insa un cost reprezentand dezavantajul apelului la imprumut, cost format din cheltuielile de lansare (publicitate, comisioane), vanzarea sub pari, dobanda, prima de rambursare s.a.

In cazul in care imprumutul (include si cheltuielile aferente lui) are ca destinatie actiuni de tip investitii economice, rambursarea se poate face din venitul net adus de acestea, ceea ce nu genereaza cheltuieli bugetare suplimentare la datele de scadenta. De obicei, insa, destinatia imprumutului nu este de natura investitiilor, asa incat rambursarea lui determina cheltuieli care sunt acoperite din sursele fiscale curente ale anilor de rambursare; aceasta inseamna ca, de fapt, imprumuturile bugetare de echilibrare sunt impozite anticipate.

In calitatea lor de impozite anticipate, imprumuturile de stat se deosebesc de impozitele curente prin urmatoarele caracteristici:

au caracter contractual, similar oricarui imprumut, adica reprezinta din punct de vedere juridic o intelegere intre doua parti (stat si creditorii sai); aceasta exclude caracterul obligatoriu al impozitelor curente, inlocuit cu alternativa facultativitatii, intrucat posibilii creditori pot sa nu accepte (individual sau toti) conditiile de preluare a imprumutului, asa cum au fost ele anuntate de Ministerul Finantelor; practica financiara a inregistrat insa si cazuri de imprumuturi de stat obligatorii; pe de alta parte, statul, spre deosebire de alti debitori, nu acorda garantii materiale, adica imprumuturile de stat, fata de celelalte categorii de imprumuturi, nu au clauza de ipoteca, gaj etc.;

au caracter rambursabil, similar oricarui imprumut, dar total nespecific pentru impozite; acest caracter se pastreaza inclusiv in cazul imprumuturilor zise perpetue (rente viagere), deoarece rambursarea acestora se face totusi, chiar daca discret si fara o scadenta anterior anuntata;

asigura contraprestatie, lucru total nespecific impozitelor; aceasta contraprestatie ia, cel mai frecvent, forma dobanzii, a primei de rambursare si a emiterii sub valoarea nominala (sub pari); unele din aceste avantaje materiale, pe care statul le anunta creditorilor la lansarea imprumutului, pot fi retrase pe parcurs, ca de exemplu diminuarea dobanzii prin conversiunea datoriei publice.

In ceea ce priveste finantarea monetara, aceasta este descrisa in capitolul al doilea, iar efectele generate sunt prezentate in capitolul al treilea.