FINANTELE ORGANIZATIILOR INTERNATIONALE

Rolul si tipologia organizatiilor internationale

Finantele organizatiilor internationale traditionale

Cheltuielile efectuate de organizatiile internationale

Resursele financiare ale organizatiilor internationale

Bugetele organizatiilor internationale

organizarea financiara a comunitatilor europene

bugetul uniunii europene

Cheltuielile si veniturile bugetare

Procesul bugetar comunitar

In cadrul acestui capitol este prezentata tipologia si rolul organizatiilor internationale, un accent deosebit fiind pus asupra modalitatii de procurare a resurselor financiare si a distribuirii cheltuielilor organizatiilor internationale. Totodata, sunt prezentate modalitatile de intocmire a bugetului organizatiilor internationale si a bugetului Uniunii Europene.

Organizatii internationale;

Organizatii guvernamentale;

Finantele organizatiilor internationale;

Bugetele organizatiilor internationale;

Uniunea Europeana;

Structura bugetului Uniunii Europene;

Resurse proprii;

Procesul bugetar comunitar;

Rolul si tipologia organizatiilor internationale

Odata cu amplificarea relatiilor dintre state, alaturi de efectele benefice, a crescut si riscul aparitiei unor divergente economice si politice, conflicte de interese intre state. Pentru evitarea acestora si asigurarea unor relatii de colaborare avantajoasa intre state a fost nevoie de stabilirea unor 'reguli de conduita' a statelor in relatiile lor externe, care sa fie adoptate prin consens si recunoscute, pe un plan cat mai larg, ca avand caracter echitabil. Asemenea reguli au fost adoptate si promovate de guverne, unilateral sau prin acorduri semnate intre ele, dar, mai ales, prin intermediul unor organizatii internationale, chemate, totodata, sa vegheze asupra modului de aplicare a conventiilor incheiate.

Ele constituie, practic, cadrul organizatoric de desfasurare a colaborarii internationale dintre state, persoane juridice si fizice, pe baza acordului liber de vointa al participantilor, in vederea realizarii obiectivelor convenite. Asemenea organizatii au fost create, indeosebi, in a doua jumatate a secolului al XIX-lea, in prezent, numarul lor depasind cifra de 3.500. Explicatiile sunt multiple. Unele dintre ele au fost initial gandite ca organizatii interimare, menite sa asigure realizarea unor aranjamente temporare (vezi Banca Europeana de Investitii si, mai ales, Fondul Monetar International, care, la origini, are un Comitet Interimar).

In raport de structura membrilor lor organizatiile internationale pot fi:

a) guvernamentale, cand membrii acestora sunt state suverane;

b) neguvernamentale, cand membrii acestora sunt diverse persoane fizice sau juridice private (asociatii politice, profesionale, social-culturale, etc.);

c) mixte, in care membrii pot fi atat state cat si diverse organizatii, asociatii si persoane particulare.

Figura nr. 13.1.

Cele mai multe organizatii internationale sunt neguvernamentale. Organizatiile guvernamentale sunt in numar de 410, depasind de peste doua ori, deci, numarul statelor independente din lume. Din punct de vedere financiar, intereseaza organizatiile guvernamentale si cele mixte, in care statele membre sunt subiecte de drept international asumandu-si, pe de-o parte anumite obligatii (inclusiv de natura financiara) si beneficiind, pe de alta parte, de anumite drepturi sau avantaje.

Dupa sfera lor de actiune organizatiile internationale pot fi:

a) organizatii internationale cu vocatie universala, care sunt deschise tuturor statelor si cuprind:

- Organizatia Natiunilor Unite (ONU) care s-a constituit ca un centru al armonizarii mondiale, daca avem in vedere complexitatea, diversitatea si importanta activitatilor pe care le desfasoara prin organele sale principale (Adunarea Generala, Consiliul de Securitate, Consiliul Economic si Social, Consiliul de Tutela, Curtea Internationala de Justitie, Secretariatul), precum si organele sale subsidiare, ca de pilda: Conferinta Natiunilor Unite pentru Comert si Dezvoltare (UNCTAD); Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD); Institutul Natiunilor Unite pentru Formare si Dezvoltare (UNITAR) etc.

- Institutii specializate pe domenii de activitate, care au caracter autonom, fiind racordate la ONU prin intermediul Consiliului Economic si Social (ECOSOC), organism care primeste rapoarte anuale de la aceste institutii. Sunt incluse, in aceasta categorie: Organizatia Internationala a Muncii (OIM), Organizatia Natiunilor Unite pentru Educatie, Stiinta si Cultura (UNESCO), Organizatia Mondiala a Sanatatii (OMS); Organizatia Internationala pentru Agricultura si Alimentatie (FAO); Organizatia Natiunilor Unite pentru Dezvoltare Industriala (ONUDI) etc.;

- Alte organizatii care nu fac parte din sistemul Natiunilor Unite, cum sunt: Agentia Internationala pentru Energie Atomica (AIEA); Organizatia Mondiala a Comertului (OMC) etc.

b) organizatii internationale cu vocatie regionala, subregionala si interregionala, deschise numai statelor dintr-o anumita zona geografica sau statelor din zone geografice diferite, dar legate intre ele prin obiective, interese si aspiratii comune, intre care: Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica (OCDE); Uniunea Europeana (UE); Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD); Asociatia Europeana a Liberului Schimb (AELS); Piata Comuna Centroamericana (MCCA) si altele.

Dupa scopul urmarit organizatiile internationale pot fi:

a) politice, cum este cazul Organizatiei Unitatii Africane (OUA) sau Organizatiei Statelor Americane (OSA);

b) militare, cazul Organizatiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO);

c) economice (Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului - ECSC; Comunitatea Europeana a Energiei Atomice - CEEA etc.);

d) sociale (Crucea Rosie Internationala, Asociatie Internationala pentru Securitatea Sociala - ISSA etc.);

e) cultural-stiintifice (Asociatia Internationala de Stiinte Economice- IIEA, Asociatia Internationala de Stiinte Juridice - IALS, Institutul International de Finante Publice s.a.).

In functie de raporturile lor cu statele membre intalnim:

a) organizatii internationale traditionale, care nu au caracter suprastatal si nu adopta hotarari care sa aduca atingere suveranitatii statelor membre. In aceasta categorie se incadreaza marea majoritate a organizatiilor internationale si, indeosebi, cele care fac parte din sistemul ONU;

b) organizatii internationale suprastatale, carora tarile membre le-au transferat anumite competente cum ar fi dreptul de a lua anumite decizii cu caracter obligatoriu, cu majoritate de voturi, punandu-le la dispozitie si instrumentele necesare pentru sanctionarea statelor ce incalca aceste decizii. Este cazul Uniunii Europene sau al Asociatiei Europene a Carbunelui si Otelului. Aceste diferente de competenta se manifesta si in domeniul financiar ceea ce indreptateste tratarea separata a relatiilor financiare proprii fiecarei categorii de organizatii.

Finantele organizatiilor internationale traditionale

Organizatiile internationale traditionale dispun de organe proprii care, de regula, au o structura tripartita, alcatuita din:

a) o adunare generala, ca organ de decizie, la care participa reprezentantii tuturor statelor membre, care se intruneste la anumite intervale de timp in reuniuni de lucru si ia decizii;

b) un consiliu, ca organ executiv, la care participa un numar mai redus de state membre alese dupa anumite criterii ori desemnate si care se intruneste la intervale mai scurte de timp decat adunarea;

c) un secretariat, care functioneaza ca organ administrativ cu caracter permanent al organizatiei.

De regula, prin actele lor constitutive, unele organizatii sunt abilitate sa-si creeze anumite organe subsidiare specializate (comitete, comisii etc.) care sa le sporeasca operationalitatea si sa faciliteze atingerea obiectivelor propuse. Functionarea tuturor acestor organe implica o serie de cheltuieli si presupune mobilizarea unor importante fonduri la dispozitia acestor organizatii.

Cheltuielile efectuate de organizatiile internationale

o

a)   cheltuieli operative (administrative), sunt inerente functionarii curente a oricarei organizatii internationale (ca, de altfel, a oricarui organism public), indiferent de specificul activitatii proprii. Se includ in aceasta categorie:

- cheltuieli de personal (salarii si alte drepturi de personal, contributii de asigurari sociale, cheltuieli de deplasare si de reprezentare etc.);

- cheltuieli pentru achizitii de materiale si prestari servicii (chirii, intretinerea si reparatia cladirilor si echipamentelor tehnice din dotare, apa, energie electrica si termica, combustibil, cheltuieli de birou, posta, telefon, telex si fax, abonamente la diverse publicatii etc.);

- cheltuieli de capital (construirea sau achizitionarea de cladiri, dotarea acestora cu mobilier si alte obiecte de inventar, echipamente si mijloace de transport etc.).

b)   cheltuieli functionale (de program), sunt determinate de realizarea obiectivelor si actiunilor specifice domeniului si scopului pentru care a fost creata fiecare organizatie (educatie, stiinta si cultura, sanatate, comert international, dezvoltarea industriei, agriculturii, dezvoltarea rurala si urbanizare, apararea drepturilor omului, protectia mediului etc.). In unele cazuri, intre cheltuielile de program ale unor organizatii internationale sunt incluse si transferurile banesti cu titlu nerambursabil, fara a obliga statul beneficiar la o contraprestatie, mai mult sau mai putin echivalenta, in folosul organizatiei care acorda subventia.

Alteori, ajutoarele nerambursabile sunt in natura (alimente, medicamente si aparatura medicala, materiale didactice si echipamente tehnice etc.) si/sau se concretizeaza in prestarea unor servicii (asistenta tehnica de specialitate, consultanta, expertize, sprijin logistic, formarea de cadre nationale etc.).

Structura cheltuielilor fiecarei organizatii poarta amprenta specificului activitatii pe care aceasta o desfasoara dar, de regula, cheltuielile functionale detin ponderea in total.

Anumite organizatii internationale, in special, cele cu profil financiar, sprijina realizarea unor obiective si actiuni economice, sanitare, educationale, culturale, tehnice, ecologice sau de alta natura, de interes national sau regional, prin ceea ce denumim asistenta financiara internationala: credite externe in conditii mai avantajoase (dobanzi, comisioane, termene de rambursare, garantii etc.) decat cele practicate pe piata externa.

Doua tipuri de organizatii internationale acorda asistenta financiara: unele cu vocatie universala, altele cu vocatie regionala.

In randul organizatiilor financiare internationale cu vocatie universala se inscriu, in primul rand, Fondul Monetar International (FMI) si 'grupul Bancii Mondiale'.

Ajutorul financiar acordat de FMI tarilor membre se bazeaza pe sistemul transelor de credit in care fiecare transa reprezinta 25% din cota de participare a tarii respective la fond. Prima transa este usor de obtinut pentru tarile care au probleme cu echilibrarea balantei de plati. Pentru obtinerea urmatoarelor transe, insa, tara care solicita ajutorul trebuie sa elaboreze un program politic in colaborare cu FMI. Se pune problema unor conditii si criterii de performanta cuprinse intr-un acord 'stand-by', care vor fi folosite pentru a monitoriza progresele inregistrate. Conditiile FMI se refera, in general, la macroeconomic, fara sa detalieze masurile specifice, cum ar fi impunerea unor programe de guvernare individuala, deoarece aceasta ar conduce la subminarea suveranitatii statelor membre. In cele din urma, guvernul este cel care raspunde pentru masurile pe care le adopta.

Sub denumirea generica 'grupul Bancii Mondiale' sunt inglobate trei organisme financiare: Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare (BIRD), Corporatia Financiara Internationala (CFI) si Asociatia pentru Dezvoltare Internationala (ADI). Scopul tuturor acestor institutii este acelasi: promovarea programului economic si social in tarile in curs de dezvoltare, in care scop acorda imprumuturi si ofera consultanta tehnica si economica sectorului public si privat din aceste tari.

In ceea ce priveste institutiile financiare cu vocatie regionala, ele sunt menite sa suplimenteze activitatile Bancii Mondiale si sa contribuie la consolidarea economiilor tarilor membre, la promovarea integrarii economice in regiune, prin acordarea de credite si asistenta tehnica. Au fost, in acest scop, infiintate, pe rand: Banca Inter-Americana de Dezvoltare (1959), Banca Africana de Dezvoltare (1964), Banca Asiatica de Dezvoltare (1966), Banca de Europeana de Investitii s.a. In 1990, a fost infiintata Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD) al carei capital a fost furnizat preponderent de Comunitatea Europeana si statele sale membre (51%), de catre tarile Europei Centrale si Orientale, potentiale beneficiare ale interventiilor BERD (12%), de catre alte tari europene (12%), iar diferenta de 25% a fost contributia tarilor neeuropene (in special, SUA si Japonia). Misiunea BERD este de a contribui la finantarea investitiilor considerabile cerute de tranzitia tarilor foste comuniste catre economia de piata.

Romania a beneficiat de asistenta financiara atat din partea organismelor cu vocatie universala (FMI, cu care a incheiat acorduri stand-by, Banca Mondiala care asigura cofinantarea unor proiecte), cat si din partea organismelor financiare regionale.

Resursele financiare ale organizatiilor internationale

Organizatiile internationale isi procura resursele financiare de care au nevoie pentru acoperirea cheltuielilor din contributiile (cotizatiile) membrilor lor, diverse venituri proprii din donatii s.a., iar cele destinate acordarii de imprumuturi, din fonduri proprii si din sumele procurate de pe piata capitalurilor.

Figura nr. 13.2.

a) Contributiile (cotizatiile) statelor membre constituie principala modalitate de formare a resurselor financiare apartinand organizatiilor internationale.

Cotizatiile sunt obligatorii sau voluntare, uneori fiind intalnite ambele modalitati, chiar in cadrul aceleiasi organizatii. Astfel, bugetul ordinar al ONU este finantat prin contributii obligatorii ale statelor membre, in timp ce unele din organismele sale permanente sunt finantate prin contributii voluntare (Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare, Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare Industriala, Fondul Natiunilor Unite pentru Copii).

Cuantumul contributiei obligatorii se stabileste, de regula, anual, iar pentru repartizarea acesteia pe fiecare membru se folosesc anumite criterii, cum ar fi: capacitatea de plata a statelor membre (venitul national mediu pe locuitor, corectat cu influenta datoriei publice si a altor factori), numarul populatiei, indicatorii specifici domeniului in care activeaza respectiva societate (comert exterior, transporturi feroviare posta s.a.), un anumit punctaj etc.

Astfel, in cadrul ONU, volumul total al contributiilor se stabileste pornind de la totalul cheltuielilor bugetului ordinar din care se scad contributiile personalului, veniturile generale si veniturile rezultate din activitati productive. Volumul total al contributiilor se repartizeaza, apoi, pe statele membre in raport de capacitatea de plata acestora.

Alteori, diferentierea contributiei se face in raport de numarul populatiei, procedeu utilizat de Organizatia Internationala de Metrologie, spre exemplu. Tarile membre sunt grupate in patru clase, in raport de numarul cetatenilor, cele cu o populatiei mai numeroasa platind, evident, o contributie mai ridicata.

Institutiile specializate autonome isi stabilesc si diferentiaza contributiile folosind criterii ce tin de specificul activitatii acestora: lungimea cailor ferate deschise traficului international, in cazul Organizatiei Interguvernamentale pentru Transporturile Internationale Feroviare; ponderea comertului exterior al fiecarui stat membru in volumul comertului international, in cazul Organizatiei Mondiale a Comertului (fostul GATT). Sunt si cazuri cand marimea contributiilor se stabileste pe baza unui punctaj complex sau pe baza unor clase de incadrare, asa cum se intampla in cazul Uniunii Postale Universale (UPU), Uniunii Internationale a Telecomunicatiilor (UIT), sau Organizatiei Internationale de Standardizare (ISO).

Indiferent de criteriul de stabilire, toate contributiile statelor membre ale organizatiilor internationale se datoreaza in temeiul acceptiunii contributiei de catre fiecare stat in momentul aderarii sau primirii ca membru al organizatiei.

Plata cotizatiilor se face, cel mai frecvent, intr-o moneda convertibila, dar, uneori, pot fi achitate si in moneda nationala; sunt si cazuri cand contributia imbraca forma materiala (Crucea Rosie Internationala, spre exemplu).

Marimea contributiilor influenteaza sau nu posibilitatile de participare a statelor respective la adoptarea deciziilor in cadrul organizatiilor. Sunt organizatii, in primul rand ONU, care iau hotarari pe baza principiului 'o tara, un vot', in timp ce la altele, indeosebi organizatiile financiare internationale (FMI, Banca Mondiala) numarul de voturi de care dispune fiecare membru se determina in raport de marimea capitalului subscris.

Plata contributiilor, fie ele obligatorii sau facultative, se face numai cu acordul statului membru. Neplata lor, insa, atrage consecinte diferite: pierderea dreptului de vot in forul deliberativ; suspendarea calitatii de membru in comitetul organizatiei; considerarea ca demisionar si radierea de pe lista membrilor;

b) Veniturile proprii detin o pondere relativ insemnata in resursele de finantare a organizatiilor internationale ale ONU, in timp ce, pentru celelalte organizatii proportia este mai redusa. Diferenta deriva din faptul ca ONU se bucura pe teritoriile statelor membre de o serie de privilegii, intre care si 'privilegiul fiscal': functionarii sai sunt exonerati de la plata impozitelor aferente veniturilor realizate in tarile respective din activitatile pentru care au fost acreditati; de asemenea, aceste venituri sunt exceptate de la impozitare si de catre statele pe teritoriul carora isi au sediul institutiile Organizatiei.

Alte venituri ale organizatiilor internationale provin din: taxe pentru inscriere de noi membri, vanzarea publicatiilor proprii, vanzari de timbre postale ale ONU, vanzari de medalii, prestarea unor servicii catre vizitatori sau catre alte institutii si organizatii, chirii pentru bunurile de care dispun, dobanzi aferente fondurilor pastrate la banci.

Institutiile financiare (FMI, BIRD s.a.) isi acopera cheltuielile numai pe seama veniturilor proprii obtinute sub forma de dobanzi din activitatea bancara.

c) Alte venituri ale organizatiilor internationale, cu caracter ocazional, provin din contributii facultative ale statelor membre, donatii de la persoane fizice si juridice, subventii de la alte organizatii si alte incasari diverse. Ponderea acestora este mai ridicata in cazul organizatiilor cu profil umanitar. Fondul Natiunilor Unite pentru Copii (UNICEF), spre exemplu, se bazeaza, in mod exclusiv, pe asemenea surse.

Romania, participa activ la viata internationala si face parte din numeroase organisme, cu caracter universal sau regional, fiind preocupata si incercand sa-si aduca aportul la instaurarea unui climat de stabilitate si larga cooperare intre toate statele lumii. Dupa anul 1990, tara noastra a aderat la Consiliul Europei, la Parlamentul European si a devenit membru al Bancii Europene pentru Reconstructie si Dezvoltare, reluandu-si si intensificandu-si, totodata, activitatea in cadrul unor institutii in care era vechi membru.

Bugetele organizatiilor internationale

Activitatea bugetara prezinta numeroase similitudini cu cea a statelor, dar si anumite particularitati, indeosebi in ceea ce priveste aplicarea principiilor bugetare. Totodata, apar deosebiri si intre bugetele diferitelor organizatii.

A. Bugetul ordinar al Organizatiei Natiunilor Unite

Activitatea desfasurata de organele Natiunilor Unite isi gaseste reflectarea financiara in bugetul Organizatiei. Procedura de intocmire, aprobare, executie si control a acestuia este cuprinsa in Regulamentul Financiar al Organizatiei.

Elaborarea proiectului de buget al ONU cade in sarcina Secretariatului Organizatiei, care il prezinta Secretarului General. Dupa ce este insusit de catre acesta, proiectul de buget este examinat de Comitetul pentru program si coordonare si de catre Comitetul consultativ pentru probleme administrative si bugetare, acesta din urma pronuntandu-se asupra aspectelor financiare, asupra politicii bugetare si administrative, dupa care proiectul de buget este inaintat Adunarii Generale, la deschiderea sesiunii. Inainte de a fi dezbatut si aprobat in plenul Adunarii, proiectul este analizat si discutat in cadrul Comisiei a 5-a pentru Probleme Administrative si Bugetare, votul acesteia avand valoarea unei recomandari pentru Adunarea Generala, care dupa audierea raportului acestei comisii, este abilitata sa aprobe bugetul.

Executia bugetului cade in sarcina Secretarului General, este supusa controlului preventiv si unui control posterior intern, exercitate de diverse organe din departamentele ce efectueaza cheltuielile. Un control posterior extern se exercita, dupa incheierea exercitiului financiar de Comitetul Comisarilor de conturi. Acesta intocmeste un raport care este transmis Comitetului consultativ pentru probleme administrative si bugetare si, ulterior, Comisiei a 5-a. Aprobarea propriu-zisa a conturilor de executare a bugetului se da de catre Adunarea Generala.

Tendinta in evolutia indicatorilor bugetului ONU este de crestere, datorita amplificarii activitatilor Organizatiei, aparitiei a numeroase situatii exceptionale, cresterii costului prestatiilor, dar si datorita devalorizarii monedei americane, in care sunt exprimate cheltuielile.

Bugetul ordinar al ONU este alimentat in proportie de peste 80% din contributiile statelor membre. Cheltuielile bugetului ordinar sunt reprezentate, in proportie de 80%, de cheltuielile de personal, aproape 10% cheltuieli de functionare, iar diferenta sunt alte cheltuieli (achizitii, subventii, burse etc.). Aceasta structura a cheltuielilor sugereaza necesitatea unei analize critice a structurilor Organizatiei si rationalizarea aparatului sau.

Dar cheltuielile ONU sunt finantate numai in proportie de circa 50% din bugetul ordinar, cealalta jumatate fiind acoperita pe seama fondurilor extrabugetare. Principalele destinatii primite de fondurile extrabugetare au fost: misiunile de mentinere a pacii (aproape 38%, in exercitiul bienal 1990-1991), activitati de cooperare tehnica, fonduri generale cu afectatie speciala etc.[1]

B. Bugetele ordinare ale institutiilor specializate ale ONU

In afara organelor proprii, principale si subsidiare, ONU mai actioneaza pentru atingerea scopurilor sale, printr-o serie de institutii interguvernamentale, specializate pe domenii (economic, social, cultural, invatamant, sanatate etc.), si care sunt racordate la ONU prin intermediul Consiliului Economic si Social (ECOSOC). Acesta coordoneaza activitatea institutiilor respective, prin consultarile si recomandarile pe care le face, primind rapoarte periodice de la institutiile specializate.

Fiecare institutie specializata dispune de un buget propriu cuprinzand veniturile si cheltuielile previzionate pe durata exercitiului, care difera de la o institutie la alta, fiind cuprins intre 1 si 4 ani. Bugetul se aproba de organul deliberativ al institutiei (Adunarea Generala, Conferinta, Conferinta Generala, dupa caz) la propunerea organului cu rol executiv (Consiliul de Administratie, Comitetul Executiv, Consiliul Guvernatorilor etc.) care raspunde si de executia bugetului si gestiunea financiara, in general. Angajarea cheltuielilor, efectuarea platilor, incasarea contributiilor si a celorlalte venituri constituie sarcinile curente ale secretariatului permanent, condus de un director (secretar) general.

Volumul total al cheltuielilor bugetare difera mult de la o institutie la alta, in raport de profilul activitatii, numarul si amploarea programelor initiate, numarul statelor membre, aria geografica in care activeaza. Cu foarte mici exceptii (UNESCO), in ultimele decenii, cheltuielile institutiilor specializate ale ONU au cunoscut o tendinta de crestere[2].

Veniturile necesare acoperirii cheltuielilor sunt provenite, preponderent, din contributiile statelor membre diferentiate, asa cum am aratat, in raport cu puterea economica a acestora sau in raport cu unele criterii specifice fiecarei organizatii. Alte venituri ale organizatiilor internationale specializate provin din plasamente financiare, donatii de la persoane private, subventii guvernamentale etc., dar ponderea acestora este relativ redusa.

Romania este membra a numeroase institutii specializate ale ONU (la unele, inca, de la infiintare) contribuind la finantarea cheltuielilor acestora atat prin cotizatii obligatorii cat si prin contributii voluntare.

Organizarea financiara a Comunitatilor Europene

Caracteristic Comunitatilor Europene este faptul ca ele beneficiaza de competente legislative, jurisdictionale, administrative, financiare transferate de statele membre si ca aceste competente se exercita asupra teritoriului statelor respective si cu privire la cetatenii acestora, ceea ce le imprima acestor Comunitati caracterul de organisme suprastatale, integrationiste.

Asemenea organisme au fost constituite, ca urmare a adancirii interdependentelor dintre state, inca de la inceputul deceniului al saselea. A fost creata, mai intai, Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului - CECO sau ECSC (1951), apoi, dupa sase ani, Comunitatea Economica Europeana - CEE sau Piata Comuna si Comunitatea Europeana a Energiei Atomice - Euroatom (1957), iar in 1959, Asociatia Europeana a Liberului Schimb - AELS.

Figura nr. 13.3. Evolutia structurilor Uniunii Europene

Pentru aducerea la indeplinire a obiectivelor propuse fiecare comunitate si-a creat propriile sale institutii: o Adunare parlamentara, un Consiliu de Ministri, un executiv denumit Inalta Autoritate in CECO (ECSC) si Comisie in CEE si Euroatom, o Curte de Justitie, precum si organe consultative. Aceste institutii aveau structuri si atributii asemanatoare in toate cele trei comunitati (CECO, CEE si Euroatom), dand nastere la anumite paralelisme. A aparut, astfel, necesitatea unificarii acestor institutii, proces care s-a derulat in mai multe etape, incheindu-se in 1967.

Procesul de integrare a continuat prin functionarea si extinderea Comunitatii Europene, care constituie pilonul Uniunii Europene, la infaptuirea careia s-a trecut in anul 1986 prin Actul Unic European, pentru ca in 1992, prin Tratatul semnat la Maastricht, sa se puna bazele sale juridice.

Particularitatile finantelor comunitare pot fi scoase in evidenta analizand cheltuielile, resursele si procedura bugetara comunitara.

Bugetul Uniunii Europene

De la crearea lui la inceputul anilor '50, sistemul financiar comunitar a suferit numeroase modificari, mai ales in primii ani de existenta. Tendinta manifestata la acel moment era de unificare a instrumentelor bugetare, de indreptare catre o autonomie financiara a comunitatilor si catre un echilibru institutional din punct de vedere bugetar.

Initial, comunitatile (CEE, CECO, Euroatom) aveau propriile bugete. Tratatul de la Bruxelles din 8 aprilie 1965 a redus numarul bugetelor la doua: bugetul general si cel operational al CECO. Dupa expirarea, pe 23 iulie 2002, a tratatului privind instituirea CECO, veniturile din gestionarea bunurilor CECO au fost alocate bugetului general, in scopul finantarii cercetarii in domeniul carbunelui si otelului.

Pana in anul 1970, bugetul european a constat din contributii ale statelor membre. Decizia Consiliului nr.243 din 21 aprilie 1970 cu privire la inlocuirea contributiilor financiare ale Statelor Membre de resurse proprii ale Comunitatilor Europene a introdus sistemul cunoscut astazi sub denumirea de "resurse proprii". Reglementarile ulterioare referitoare la resursele proprii (din 1988 si 1994) au fost inlocuite cu Regulamentul Consiliului nr.2000/597/CE, Euratom in 29 septembrie 2000 privind sistemul de resurse proprii al Comunitatilor.

Bugetul Uniunii Europene se intocmeste, in prezent, cu respectarea marilor principii bugetare (unitatii, anualitatii, echilibrului, universalitatii, specificitatii si unitatii monetare), precum si a regulilor contabilitatii publice de separare a atributiilor ordonatorilor de credite si contabililor publici.

Cheltuielile si veniturile bugetare

Schematic, structura bugetului Uniunii Europene se prezinta astfel:

Tabelul 13.1. Structura bugetului UE

Cheltuielile finantate din bugetul Uniunii Europene se grupeaza in cheltuieli obligatorii si cheltuieli neobligatorii.

Sunt considerate obligatorii cheltuielile ce trebuie inscrise in buget pentru a permite Comunitatii sa-si respecte obligatiile, interne si externe, asumate prin tratate sau alte acte intocmite in baza acestora.

Defalcarea cheltuielilor in obligatorii si neobligatorii este importanta intrucat, cresterea cheltuielilor neobligatorii trebuie sa se circumscrie ratei anuale de crestere ce se aproba in functie de evolutia produsului national brut pe total comunitate, a variatiei medii a bugetelor statelor si a evolutiei costului vietii.

O astfel de clasificare a cheltuielilor este sursa de opozitii intre cele doua institutii detinatoare ale autoritatii bugetare - Consiliu si Parlament - deoarece numai cheltuielile neobligatorii sunt decise, in ultima instanta, de catre Parlament.

Conform obiectivelor din tratate, cheltuielile bugetului comunitar, sunt grupate in cheltuieli administrative si cheltuieli de finantare a politicilor comunitare.

In ceea ce priveste repartitia cheltuielilor europene, dupa cum se observa si din tabelul 13.1., jumatate din bugetul comunitar este consacrat politicii agricole comune (PAC), dar aceasta proportie se diminueaza (ea reprezenta in 1988 circa 65% din buget), deoarece incadrarea financiara a bugetului impune o progresie mai lenta a cheltuielilor agricole decat cea a bugetului in ansamblul sau.

Reforma PAC a jucat un rol important in realizarea acestui obiectiv, obligand agricultorii europeni sa se alinieze preturilor agricole mondiale si sa-si adapteze mai bine productia la cerere. Ca urmare, fonduri mai putin importante au fost consacrate stocarii excedentelor.

O alta parte importanta din bugetul comunitar, aproximativ o treime, este consacrata ameliorarii coeziunii economice si sociale. Uniunea Europeana se preocupa cu prioritate de mijloacele de reducere a disparitatilor de bogatie intre regiuni si de rezolvarea problemei somajului. Resursele sunt afectate diferitelor fonduri: Fondul european de dezvoltare regionala (FEDER); Fondul social european (FSE); Fondul european de orientare si de garantare agricola (FEOGA); Instrumentul financiar de orientare a pescuitului (IFOP).

Aceste instrumente structurale permit sustinerea financiara a sapte obiective precis definite, mergand de la ajustarea structurala a regiunilor aflate in intarziere in dezvoltare pana la reconversia zonelor afectate de declinul industrial sau ajutorul acordat insertiei profesionale a tinerilor. In plus, fondurile de coeziune contribuie din 1993 la realizarea proiectelor in domeniul transporturilor si mediului in patru regiuni periferice ale UE (Grecia, Spania, Irlanda, Portugalia).

Uniunea consacra de asemenea o parte importanta din bugetul sau cercetarii si dezvoltarii tehnologice, care fac parte din prioritatile politice. Investirea in cercetare este o investitie in viitor. Actiunea comunitara vizeaza completarea actiunilor intreprinse la nivel national si privilegiaza proiecte ce implica cercetatori din mai multe state membre.

Actiunile exterioare formeaza un ultim mare bloc al cheltuielilor Uniunii. Daca vom tine cont si de Fondurile europene de dezvoltare, chiar daca acestea nu fac parte din buget, aceste actiuni reprezinta 9% din cheltuielile Uniunii. Sumele din ce in ce mai importante varsate de catre Uniune catre terte tari au tacut din Uniunea Europeana principalul contribuitor mondial in materie de ajutor pentru dezvoltare.

UE poseda in egala masura un buget consacrat ajutorului umanitar, care a fost utilizat pentru sustinerea populatiei din diferitele regiuni ale lumii atinse de crize politice sau catastrofe naturale.

In acelasi timp, vecinii mediteraneeni ai Uniunii, cat si tarile Europei Centrale si Orientale beneficiaza de un efort considerabil in materie de asistenta tehnica si financiara in scopul promovarii dezvoltarii, pacii si democratiei si pregatirii acestor tari pentru aderarea la Uniune.

Resursele care alimenteaza bugetul Uniunii Europene difera mult de cele apartinand organizatiilor internationale traditionale si au fost succesiv ajustate pentru a face fata cresterii cheltuielilor.

In prezent, bugetul Comunitatilor este finantat integral pe seama resurselor proprii ale acestora, si anume:

1. Taxele vamale - provin din aplicarea tarifului vamal comun la valoarea marfurilor importate din tarile terte (comertul intre tarile UE fiind scutit de taxe vamale);

2. Taxele agricole - sunt taxe asupra importurilor de produse, introduse ca urmare a politicii agricole comune in 1962 si cele asupra zaharului si izoglucozei, prevazute de organizarea comuna a pietei zaharului;

Resursele proprii din TVA - rezulta din cota unica de 1% TVA pe bunuri si servicii prelevata asupra incasarilor din TVA facute de fiecare stat membru;

4. Resurse bazate pe PNB. Decizia Consiliului nr. 88/376/CEE, Euratom din 24 iunie 1988 privind sistemul de resurse proprii al Comunitatilor a stabilit plafonul resurselor proprii ca fiind un procent din PIB, calculat prin aplicarea unui procent fixat in fiecare an in cadrul procedurii bugetare asupra unei baze de calcul reprezentand suma PIB raportat la preturile pietei. Aceasta resursa se calculeaza in functie de diferenta dintre cheltuieli si estimarea celorlalte resurse proprii.

Cea mai mare pondere in categoria veniturilor o reprezinta resursele bazate pe PNB national (aproape jumatate din totalul veniturilor), urmate de resursele provenite din TVA. Cea mai mica pondere o au resursele provenite din taxele agricole (2%).

Statele membre contribuie la buget in functie de capacitatea lor contributiva, apreciata prin criterii diverse, precum: nivelul de dezvoltare economica, numarul de locuitori sau PNB pe cap de locuitor. Tarile cu economii slabe sau sectoare agricole ineficiente si infrastructura deficitara au primit injectii de capital mai semnificative. Dintre 'vechile' state membre, cel mai mult primeste Spania, urmata de Grecia, Portugalia si Irlanda. Toate acestea ar urma sa piarda din fondurile precedente daca UE vrea sa ajute noile state membre. Cei mai mari contribuabili pe cap de locuitor sunt olandezii si suedezii.

Tabel 13.2 Contributia statelor membre la bugetul UE (2003)

Sursa: Raportul Comisiei Europene (Allocation of 2003 operating expenditure by member state)

Procesul bugetar comunitar

Principalele etape ale procedurii bugetare

Procedura bugetara este stabilita de art. 272 al Tratatului CE, ce stipuleaza procedura si termenele ce trebuie respectate de Consiliu si de Parlament pentru adoptarea bugetului anual al UE. Etapele procedurii bugetare sunt urmatoarele:

1. fiecare institutie a Uniunii Europene intocmeste pana la 1 iulie al fiecarui an estimari ale veniturilor si cheltuielilor proprii, pe care le trimite Comisiei;

2. pe baza acestor documente Comisia realizeaza un anteproiect de buget, care trebuie inaintat Consiliului cel tarziu la data de 1 septembrie a anului care precede executia bugetara. Comisia ataseaza acestui anteproiect de buget un aviz care poate contine estimari diferite;

3. consiliul stabileste proiectul de buget, cu majoritate calificata de voturi si il trimite Parlamentului European pana la data de 5 octombrie a anului care precede executia bugetara;

4. Parlamentul poate sa amendeze proiectul de buget si sa propuna Consiliului, cu majoritate absoluta de voturi, modificari ale proiectului in privinta cheltuielilor care rezulta in mod obligatoriu din tratat sau din acte adoptate in virtutea acestuia. Daca in termen de 45 de zile de la comunicarea proiectului de buget de catre Consiliul Parlamentului European, acesta si-a dat aprobarea sau nu a amendat proiectul de buget si nici nu a propus vreo modificare a acestuia, atunci bugetul este adoptat definitiv. Daca in acest termen, de 45 de zile, Parlamentul a amendat proiectul de buget sau a propus modificari, proiectul amendat sau insotit de propuneri este trimis Consiliului;

5. in urma deliberarii cu Comisia si, dupa caz, cu celelate institutii interesate, Consiliul hotaraste asupra amendamentelor si propunerilor de modificare propuse de Parlament. Daca in termen de 15 zile de la transmiterea proiectului de buget Consiliul nu a modificat nici un amendament si a acceptat propunerile de modificare, bugetul se considera adoptat definitiv. Consiliul informeaza Parlamentul European ca amendamentele si propunerile au fost acceptate in totalitate. Daca in termenul de 15 zile Consiliul a modificat unul sau mai multe amendamente adoptate de Parlament sau propunerile de modificare au fost respinse sau modificate, proiectul de buget astfel modificat este retrimis catre Palamentul European;

6. in termen de 15 zile de la comunicarea proiectului de buget, Parlamentul European poate sa amendeze sau sa respinga propunerile Consiliului si sa adopte bugetul cu votul majoritatii membrilor care il compun si cu trei cincimi din voturile exprimate. Daca in acest termen, de 15 zile, Parlamentul nu hotaraste asupra amendamentelor si propunerilor Consiliului, bugetul este definitiv adoptat;

7. in urma efectuarii acestei proceduri, Presedintele Parlamentului European va constata ca bugetul este adoptat definitiv;

8. Parlamentul European poate respinge proiectul de buget, pentru motive importante;

9. daca pana la inceputul unui exercitiu financiar bugetul nu a fost votat, cheltuielile pot fi efectuate lunar, pe fiecare capitol sau pe alta diviziune bugetara, in limita unei doisprezecimi din fondurile alocate in bugetul exercitiului precedent. Consiliul, cu majoritatea calificata de voturi, poate sa autorizeze cheltuieli care depasesc o doisprezecime, daca celelalte conditii (prezentate anterior) sunt indeplinite. Daca aceasta decizie a Consiliului se refera la alte cheltuieli decat cele rezultate din tratat sau din alte acte adoptate in virtutea acestuia, Consiliul va trebui sa transmita aceasta decizie Parlamentului. In termen de trei zile Parlamentul trebuie sa decida asupra deciziei Consiliului, decizia fiind adoptata cu majoritatea membrilor Parlamentului si cu trei cincimi din voturile exprimate. Parlamentul poate lua o decizie diferita de cea a Consiliului in ceea ce priveste cheltuielile care depasesc doisprezecimea mentionata anterior. Aceasta parte din decizia Consiliului este suspendata pana la data deciziei adoptate de Parlament. Daca Parlamentul nu adopta o decizie in intervalul de trei zile, decizia Consiliului se considera adoptata definitiv.

Figura nr. 13.4.

Executia bugetara

In conformitate cu art. 274 din Tratatul CE, Comisia este autoritatea care executa bugetul Uniunii Europene pe propria responsabilitate. Prevederile Tratatului marcheaza o diferentiere clara: Consiliul si Parlamentul decid ce cheltuieli se vor efectua, iar Comisia implementeaza deciziile bugetare luate de acestea.

In practica, insa, Comisia se bazeaza pe statele membre pentru implementarea unora dintre politici. De exemplu, cheltuielile referitoare la agricultura in statele membre sunt supervizate de organisme nationale autorizate special, ce actioneaza in concordanta cu prevederile normative comunitare. In ceea ce priveste Fondurile Structurale, institutiile Europene stabilesc sumele acordate si conditiile de implementare, dar administratia statelor membre decide ce proiecte sa fie finantate si isi asuma responsabilitatea managementului programelor de finantare.

Statele membre trebuie sa adopte masuri efective si sa asigure cooperarea intre autoritatile nationale competente si Comisie, in vederea protejarii intereselor financiare ale Comunitatilor si combaterii fraudei.

In domeniul prevenirii si combaterii fraudei un rol important revine Oficiului European de Lupta Anti-Frauda (OLAF) infiintat prin Decizia Comisiei nr. 352 din 28 aprilie 1999. Obiectivele OLAF sunt: protejarea intereselor Uniunii Europene, lupta impotriva fraudei, coruptiei sau oricarei alte activitati ilegale, inclusiv impotriva celor aparute in cadrul institutiilor europene.

Comisia va realiza anual, in colaborare cu statele membre, un raport privind eforturile realizate in domeniul combaterii fraudei si protejarii intereselor financiare ale UE, pe care il inainteaza Parlamentului European.

1. Dupa sfera lor de actiune, organizatiile internationale pot fi:

1. guvernamentale;
2. cu vocatie universala;
3. cu vocatie regionala, subregionala si interregionala;
4. neguvernamentale;
5. mixte.

2. Organizatiile internationale dispun de organe proprii care, de regula, au o structura tripartita, alcatuita din:

1. trei partide aflate la guvernare;
2. o adunare generala, un consiliu, un secretariat;
3. cele doua camere parlamentare si un secretariat;
4. mai multe secretariate;
5. un consiliu, un secretariat si un ghiseu de informatii.

3. Cheltuielile efectuate de organizatiile internationale, in raport cu natura lor, pot fi grupate astfel:

1. operative;
2. functionale;
3. salariale;
4. de personal;
5. materiale.

4. In randul organizatiilor financiare internationale cu vocatie universala se inscriu:

1. O.N.U.;
2. B.N.R.;
3. F.M.I.;
4. grupul Bancii Mondiale;
5. B.E.R.D.

5. Din cadrul resurselor care alimenteaza bugetul Uniunii Europene nu fac parte;

1. taxele vamale practicate intre tarile UE si cele nemembre UE;
2. taxele agricole;
3. resursele proprii din TVA;
4. resursele bazate pe PNB;
5. taxele vamale practicate intre tarile UE.