Contextul international actual al finantelor locale

Contextul international actual al finantelor locale

Marile transformari contemporane de natura economica, sociala si financiara se rasfrang, cu intensitate mai mare sau mai mica si asupra organizarii si activitatii colectivitatilor locale. Astfel, descentralizarea, procesul de globalizare si accentuarea competitivitatii in plan mondial au un impact notabil asupra proceselor economico-financiare in ansamblul lor. Dintre acestea relatia de interdependenta cea mai pregnanta cu finantele locale revine descentralizarii.

colectivitatilE Locale

La nivelul teritorial al statului, prefecturile, directiile judetene cat si serviciile judetene nu sunt persoane juridice; ele reprezinta doar administratii desconcentrate ale statului.

In plus, exista in structura statului entitati, care, desi sunt autonome pe plan bugetar si indeplinesc misiuni industriale si comerciale, ele nu sunt persoane juridice. Ele au doar bugete anexe atasate bugetului de stat.

Conceptul de personalitate juridica al colectivitatilor indica faptul ca acestea au obligatia de a apara interesele grupului in defavoarea celor individuale, diferite.  Din acest statut juridic al colectivitatilor locale rezulta doua consecinte:

• Prima consta in faptul ca actele persoanelor, alesi sau nu, ai colectivitatilor locale sunt imputabile nu acestora, ci colectivitatii insasi; de exemplu, cand primarul semneaza un contract sau cand angajeaza un functionar, comuna este cea care semneaza contractul sau realizeaza angajarea si nu primarul care este persoana fizica si individuala;
• A doua consecinta rezida in faptul conform caruia colectivitatile locale au posibilitatea de a actiona in justitie.

Colectivitatea locala gestioneaza propriile afaceri, interesele si rolurile locale fiind prioritare celor nationale. Si interesul la nivel local poate fi de intensitate diferita: regional, judetean, comunal.

De asemenea, comunitatea locala are competente de a interveni in domeniul care-i apartine. In consecinta, trebuie sa existe reglementarea juridica care sa-i permita colectivitatii locale sa rezolve o problema sau sa aplice o politica si mijloacele reale, tehnice, financiare si umane care sa-i permita sa actioneze. Colectivitatea locala trebuie sa aiba putere de decizie; deliberarea fiind actul juridic decizional, pe care primarul sau presedintele Consiliului judetean are misiunea de a-l aplica, ca responsabil executiv al unei colectivitati locale.

In conformitate cu Legea nr. 215/2001[1] si Constitutia Romaniei principiile de organizare si functionare ale administratiei publice locale din Romania sunt:

principiul autonomiei locale;

principiile descentralizarii si desconcentrarii serviciilor publice;

principiul eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale;

principiul legalitatii;

principiul consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

Descentralizarea - tendinta actuala manifestata pe plan mondial

Acest proces care se manifesta intens in majoritatea tarilor dezvoltate, si nu numai, are un impact deosebit si asupra sferei finantelor locale. Astfel, toate transformarile statului francez petrecute in zilele noastre, s-au produs datorita descentralizarii colectivitatilor teritoriale si mai ales descentralizarii finantelor locale, cele care se gasesc intotdeauna in centru dispozitivului de schimbare.

Astfel, modul de functionare al finantelor locale scoate perfect in evidenta modul de evolutie al societatilor contemporane. In acest sens, Franta este un exemplu de urmat.[3]

Spre deosebire de centralizare - care presupune unitatea in executia legilor si in gestiunea serviciilor -, descentralizarea urmareste sa ofere colectivitatilor locale o anumita autonomie permitandu-le sa-si defineasca singure normele de actiune si sa-si aleaga modalitatile de interventie.

Din acest context decurg doua consecinte:

absenta starii de dependenta fata de autoritatile centrale, aceasta absenta a subordonarii putand fi de intensitati variabile datorita faptului ca autonomia colectivitatilor locale nu se manifesta decat intr-o anumita masura si deci ea nu poate fi decat mai mult sau mai putin limitata;

diversitatea situatiilor locale, prin care intelegem diversitatea structurilor, modalitatilor si actiunilor intreprinse de catre colectivitatile locale;

- diversitatea logica si vizibila ce se manifesta din momentul in care acestor colectivitati de baza le este conferita o anumita autonomie, de a se defini si de a-si conduce propriile misiuni;

- aceasta diversificare a definitiei, ca si a conduitei misiunilor incredintate colectivitatilor locale decurge direct din descentralizare.

Obiectivul principal al descentralizarii este imbunatatirea managementului serviciilor publice si cresterea calitatii acestora prin:

Alocarea mai substantiala a:

- responsabilitatilor;

- resurselor financiare;

- drepturilor legate de serviciile oferite.

Analiza motivatiilor pe care se intemeiaza alegerea sistemului de alocare a sarcinilor/functiilor intre structurile descentralizate ale administratiei publice locale si unitatile desconcentrate ale autoritatilor centrale (echilibru intre descentralizare si desconcentrare)

Diminuarea conflictelor existente in sistemul administratiei publice.

Desconcentrarea duce la apropierea statului de locul de aplicare al politicilor, prezentandu-se ca o corectie tehnica, ca o solutie temporara de natura sociopolitica a  absentei descentralizarii.

A desconcentra inseamna a repartiza mai bine actiunile indeplinite de catre administratiile statului intre nivelul national  de concepere a acestor actiuni si nivelul teritorial de executie al acelorasi actiuni. Aceasta nu reprezinta o reforma definitiva si ireversibila intrucat o competenta care a fost desconcentrata, la un moment dat, poate tot atat de bine sa fie reluata si asumata, ulterior, la nivelul central al statului. De asemenea, exista posibilitatea ca, in aceiasi perioada, o competenta sa fie gestionata desconcentrat in anumite zone ale teritoriului, iar in altele sa fie pusa in aplicare la nivel national.

Uneori insa, aceasta desconcentrare se poate transforma in "desconcentralizare", prin care intelegem situatia in care o competenta a statului, care ramane competenta statului, nu poate fi pusa in aplicare decat in urma eliberarii unui aviz din partea alesilor locali.

In acest caz nu putem vorbi despre descentralizare deoarece alesii locali nu-si asuma nici competenta juridica, nici responsabilitatea financiara a actiunilor avute in vedere dar nu putem insa afirma ca este nici o simpla desconcentrare, intrucat avizul alesilor nu putea fi cerut si luat in considerare. In acest caz este vizat mai mult un obiectiv politic, decat o finalitate tehnica.

Principiile pe baza carora se desfasoara procesul de descentralizare in Romania[6] sunt urmatoarele:

principiul subsidiaritatii - exercitarea competentelor de catre autoritatile administratiei publice locale situate la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean;

egalitatea cetatenilor in fata autoritatilor administratiei publice locale

garantarea calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor de catre autoritatile administratiei publice, independent de locul de rezidenta al acestora;

stimularea competitiei ca mijloc de crestere a eficientei serviciilor publice

asigurarea unui echilibru intre descentralizarea administrativa si descentralizarea financiara la nivelul fiecarei unitati administrativ - teritoriale;

transparenta actului decizional bazat pe accesul cetatenilor la informatia publica si participarea acestora la luarea deciziei;

asigurarea descentralizarii financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unitatilor administrativ-teritoriale.

Prioritatile descentralizarii vizeaza:

Dezvoltarea legislatiei secundare in domeniu;

Stabilirea unor mecanisme si proceduri standard care sa sustina procesul de descentralizare;

Intarirea capacitatii autoritatilor publice locale in gestionarea si furnizarea noilor servicii descentralizate;

Pregatirea resurselor umane in vederea sustinerii cerintelor din cadrul procesului de descentralizare;

Crearea unui sistem de indicatori de masurare a performantelor derularii procesului de descentralizare;

Crearea unui sistem standard de masurare a performantelor serviciilor descentralizate;

Dezvoltarea unui sistem dual de monitorizare, intern si extern, al derularii procesului de descentralizare;

Crearea mecanismelor necesare comunicarii cu societatea civila si cu ceilalti beneficiari ai procesului de descentralizare.

RELATIA INTRE DESCENTRALIZARE SI DEZVOLTAREA ECONOMICA LOCALA

Procesul de descentralizare se desfasoara in beneficiul cetateanului prin intarirea puterii si rolului administratiei publice locale in scopul dezvoltarii economico-sociale durabile a unitatilor administrativ teritoriale. In ceea ce priveste dezvoltarea localitatii, se poate vorbi de doua aspecte:

• Pe de-o parte, cu cat o localitate cunoaste o mai mare dezvoltare economico-sociala, cu atat mai mult locuitorii sai au nevoie de mai multe servicii publice diversificate si de o calitate superioara.
• Pe de alta parte, gradul de dezvoltare economico-sociala a localitatii isi pune amprenta asupra posibilitatii acoperirii costurilor pe care le presupun aceste servicii publice, inclusiv asupra calitatii, operativitatii si eficientei lor.

Principiul descentralizarii serviciilor publice nu are in vedere descentralizarea absoluta, adica transferarea tuturor activitatilor de la nivelul central la cel judetean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun, nici posibil, mai ales daca avem in vedere multitudinea de forme in care se pot organiza serviciile publice.

Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma autoritatilor publice (ministere, departamente, directii) sunt si vor exista intotdeauna la acest nivel. Rolul acestor servicii este tocmai acela de a concepe si a asigura strategia Guvernului in acel sector de activitate, caruia i se subsumeaza activitatile practice, concrete realizate la nivelurile inferioare (judet, localitate).

Amenajarea spatiului si dezvoltarea locala nu pot fi concepute fara promovarea modurilor de cooperare in scopul realizarii unor proiecte comune ale colectivitatilor locale.

Pentru realizarea si monitorizarea procesului de descentralizare au fost infiintate structuri tehnice specifice la nivel ministerial, interministerial, judetean si interjudetean:

• Comitetul tehnic interministerial, condus de ministrul administratiei si internelor in calitate de coordonator al reformei administratiei publice, asistat din punct de vedere tehnic de Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, care asigura coordonarea si managementul procesului de descentralizare;
• Grupurile de lucru pentru descentralizarea competentelor, constituite la nivelul fiecarui minister si al celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale prin ordin al ministrului sau al conducatorului acestora;
• Comitetul tehnic judetean pentru descentralizare, constituit la nivelul fiecarui judet, care efectueaza analize de impact si propuneri cu privire la descentralizarea anumitor competente; comitetele tehnice judetene pentru descentralizare participa la negocierile directe privind transferul de competente si responsabilitati la nivel local;
• Comitetele tehnice judetene pentru descentralizare se pot constitui in comitete interjudetene care se intrunesc ori de cate ori este necesar, la solicitarea expresa a acestora, in cazul in care exista o problema comuna la nivelul mai multor judete.

AUTONOMIA colectivitatilor locale

Inspirata din Carta Europeana a Autonomiei Locale[7], noua lege a administratiei publice locale confera un loc central acestui principiu, caruia i-a dedicat chiar prima sectiune a sa, intitulata "Regimul general al autonomiei locale".

Acest drept se exercita de consiliile locale si de primari, precum si de consiliile judetene, acestea fiind autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.

Trebuie remarcat faptul ca in lege se face precizarea cu privire la caracterul autonomiei locale, aceasta fiind numai administrativa si financiara, exercitandu-se pe baza si in limitele prevazute de lege. Ea priveste organizarea, functionarea, competentele, atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului sau judetului.

Autonomia locala are drept fundament economic sfera patrimoniala proprie pe care autoritatile locale o gestioneaza ca un autentic proprietar. Astfel, autoritatile administratiei publice locale au dreptul la resurse proprii, pe care sa le gestioneze potrivit atributiilor ce le revin. Ele administreaza sau dispun de resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publica sau privata ale comunelor, oraselor si judetelor.

Raporturile intre autoritatile administratiei publice locale si cele de la nivel judetean nu sunt de subordonare, ele se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet.

Autonomia - relativa - institutionala rezulta din faptul ca colectivitatile locale prezinta o unitate politica anterioara celei a statului, acesta din urma fiind recunoscut drept persoana juridica distincta de ceea ce il incarneaza.[9]

Colectivitatea locala, asa cum am mai precizat, corespunde recunoasterii unui grup social si nu unei organizatii. Ea poarta in ea insasi propria legitimitate. Colectivitatea locala este recunoscuta ca fiind celula de baza a unitatii administrativ-teritoriale. Prin existenta adunarilor alesilor locali, ea devine un loc al reprezentarii diversitatilor legitime.

In aceasta perspectiva, colectivitatile locale pot avea o natura duala:

circumscriptie administrativa a statului: sub autoritatea ierarhica a reprezentantilor lor ele indeplinesc misiuni de interes general si in acest context ele sunt supuse principiului unitatii statului;

reprezentant al unui grup singular: din aceasta perspectiva, colectivitatilor locale le sunt recunoscute prin Constitutie un camp de actiune care trebuie sa se aplice afacerilor locale.

Colectivitatile locale trebuie sa dispuna de o libertate functionala, adica sa fie capabile sa creeze norme pentru a raspunde nevoilor populatiei.

Daca luam in considerare notiunea de autonomie in sens etimologic, colectivitatile locale nu dispun de nici o autonomie. Ele prin natura lor sunt rotite ale statului unitar si dispun numai de acea putere pe care statul este dispus sa le-o acorde. 

Libertatea care le este recunoscuta este o libertate de administra, si nu de a guverna, legea fiind cea care trebuie sa determine cu precizie campul de actiune al colectivitatilor locale. Ca urmare, puterea normativa nu poate fi o putere initiala, ci doar una delegata.

Legea cadru privind descentralizarea nu reglementeaza aspecte specifice referitoare la mecanismele de realizare a descentralizarii financiare sau competentelor primarilor, deoarece reglementari referitoare la aceste problematici se vor regasi in alte legi care urmeaza sa fie adoptate pana la sfarsitul anului 2006 (Legea descentralizarii privind responsabilitatile locale, Legea finantelor publice locale, Legea capitalei si marilor aglomerari urbane, Legea cooperarii inter-comunale si inter-judetene, Legea functiei publice locale).