Bugetul statului si procedura bugetara (dreptul bugetar)

BUGETUL STATULUI SI PROCEDURA BUGETARA (DREPTUL BUGETAR)

Consideratii introductive privind aparitia, evolutia si importanta bugetului de stat. Definitia si natura juridica a bugetului de stat

In evolutia istorica a finantelor publice, in ansamblul procedeelor si mijloacelor financiare ale statului este remarcabila aparitia bugetului statului. Aparitia si evolutia ulterioara a bugetului statului a fost determinata, in primul rand, de necesitatea acestuia ca mijloc sau procedeu de corelare a cheltuielilor publice cu veniturile publice din fiecare an.

Printre primele reglementari cunoscute care au oficializat practic expresia de "buget" se inscrie decretul francez din 1862 referitor la contabilitatea publica ale carui prevederi au statuat ca bugetul este actul prin care sunt prevazute si autorizate cheltuielile si veniturile statului pentru o perioada determinata.

Aproximativ in aceeasi perioada, forme incipiente ale bugetului de stat sunt semnalate si in Tarile romanesti. Astfel, chiar daca nu a existat un buget in intelesul actual al cuvantului, totusi pot fi semnalate "Condica de venituri si cheltuieli" din timpul domniei lui Constantin Brincoveanu si "Samile vistieriei" din timpul lui Nicolae Mavrocordat. Acestea erau insa mai mult dari de seama asupra veniturilor si cheltuielilor intocmite la sfarsitul anului¹.

Legea de contabilitate publica din 1864 poate fi considerata, de asemenea, un precursor al reglementarilor moderne asupra bugetului de stat, dupa Unirea Principatelor Romane, prevazand ca "toate veniturile statului si cheltuielile 535d31f neaparate pentru indeplinirea osebitelor servicii, asezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anuala de finante si formeaza bugetul general al statului"².

Ulterior, legile de contabilitate publica din 1903 si 1929, preluand caracterizarea de buget al statului din vechiul decret francez din 1862 referitor la contabilitatea publica, au statuat rolul bugetului ca act prin care sunt prevazute si prealabil aprobate veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice.

Toate aceste dispozitii legislative, indiferent de formularile lor terminologice mai mult sau mai putin evoluate, au avut marele merit de a consacra oficial in tara noastra atat expresia de "buget" cat si conceptia moderna potrivit careia bugetul statului este intocmit anual ca act necesar pentru stabilirea si autorizarea prealabila a veniturilor si cheltuielilor publice.

Actualmente, legea finantelor publice din tara noastra defineste bugetul de stat ca fiind "documentul prin care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile sau, dupa caz, numai cheltuielile, in functie de sistemul de finantare a institutiilor publice³.

Bugetul statului poate fi clasificat sub aspect politic drept un act de conducere statala, fapt ce rezida din vastele implicatii de ordin economic, social si politic ale veniturilor si cheltuielilor bugetare de stat.

Mai intai de toate, bugetul de stat trebuie privit ca un document previzional intrucat cuantifica nivelul cheltuielilor ce se vor efectua in viitor, precum si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului.

Sub aspect strict economic, bugetul de stat exprima relatiile economice ce se manifesta in forma baneasca, care iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut, in legatura cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Toate aceste relatii au o manifestare duala: pe de o parte se exprima ca relatii de mobilizare a resurselor banesti la dispozitia statului iar pe de alta parte ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.

Majoritatea autorilor din doctrina straina si romana au statuat rolul si importanta bugetului de stat pe care l-au vazut ca un plan de actiune, un plan financiar al statului, prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile pentru o perioada limitata la un an⁴.

In concluzie, sintetizand cele de mai sus, rezulta ca, pe de o parte, bugetul este un act prin care puterea legislativa autorizeaza constituirea veniturilor si efectuarea cheltuielilor bugetare (corespunzator veniturilor planificate), iar pe de alta parte, bugetul public este un act planificativ al veniturilor si cheltuielilor bugetare pe o perioada de timp determinata, limitata, de obicei, la un an.

In ceea ce priveste natura juridica a bugetului de stat, in doctrina s-au exprimat mai multe teorii. Astfel, bugetul statului ar avea fie natura unui act administrativ, fie ar constitui un act legislativ, fie atat un act administrativ cat si legislativ⁵. In ceea ce ne priveste, imbratisam opinia potrivit careia, chiar daca bugetul de stat este un act de planificare financiara, in urma adoptarii sale de catre organul legislativ dobandeste natura juridica de lege.

Principiile bugetare

In procesul intocmirii, aprobarii si executiei bugetului de stat, activeaza o serie de reguli pe care doctrina si apoi legislatia in domeniu le-a ridicat la rang de principii de baza ale procesului bugetar sau, pe plan teoretic, al dreptului bugetar. Aceste principii fundamentale definesc modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat sau sfera de cuprindere a acestuia, durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaza Guvernul sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile bugetare stabilite, relatia care trebuie sa existe intre totalul veniturilor si cheltuielilor bugetare ca si intre elementele componente ale acestora, informarea opiniei publice asupra limitelor imputernicirii date Guvernului de a realiza venituri si de a efectua cheltuieli, ca si despre modul in care aceasta imputernicire a fost tradusa in practica etc.

Principiile bugetare din statul nostru au atat o semnificatie tehnica cat si una politica. Pe de o parte, sunt considerate ca fiind necesare unei bune gestiuni a finantelor publice, iar pe de alta parte sunt destinate sa faciliteze controlul Parlamentului asupra gestiunii guvernamentale.

In conformitate cu dispozitiile actuale legi a finantelor publice, legea nr.500/2002, la baza elaborarii si executiei bugetului de stat stau urmatoarele principii, care au devenit traditionale: principiul universalitatii, publicitatii, unitatii, anualitatii, specializarii bugetare, unitatii monetare. In plus, doctrina a recunoscut aplicarea si a altor principii ale dreptului bugetar cum ar fi principiul echilibrului bugetar si cel al neafectarii veniturilor bugetare.

a) Principiul universalitatii

Potrivit acestui principiu, bugetul de stat trebuie sa cuprinda toate veniturile si cheltuielile bugetare. Rezulta deci ca nici un venit si nici o cheltuiala bugetara nu trebuie sa se realizeze in afara cadrului bugetar. Aplicarea acestui principiu ofera posibilitatea Parlamentului de a cunoaste veniturile totale pe care statul urmeaza sa le incaseze precum si destinatia ce va fi data acestora. Aceasta indrituire a Parlamentului este asigurata prin adoptarea anuala a legii bugetare, precum si prin normele juridice cuprinse in legea finantelor publice. Astfel, potrivit art.8 al.1 din legea nr.500/2002, "veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sumele brute", iar conform art.8 al.2 din acelasi act normativ, "veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte".

b) Principiul publicitatii

Instituirea legala si aplicarea acestui principiu este un rezultat firesc si o recunoastere a democratizarii intregii noastre societati. Conform acestuia, bugetul public (deci, inclusiv bugetul de stat), in toate componentele sale, se aduce la cunostinta celor interesati, opiniei publice. Astfel, proiectul bugetului, in toate componentele sale, este supus atentiei publicului larg si comentatorilor specializati. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, care au un caracter public, sunt supuse aprobarii principalele prevederi bugetare. Apoi, dupa adoptarea oficiala a legii privind bugetul de stat, aceasta se publica in Monitorul Oficial, fapt ce confera posibilitatea cunoasterii prevederilor sale.

c) Principiul unitatii (unicitatii)

Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea in fiecare an a unui buget unic de stat, in care sa fie inscrise toate veniturile si toate cheltuielile bugetare anuale..

Reunirea intr-un singur astfel de document a tuturor veniturilor si cheltuielilor publice permite si inlesneste prezentarea clara a resurselor statului si a destinatiilor acestora, cunoasterea exacta a surselor de provenienta a veniturilor si a directiilor de utilizare a acestora. Totodata, un buget unitar ofera posibilitatea stabilirii cu usurinta a raportului dintre veniturile si cheltuielile bugetare, adica a masurii in care bugetul a fost intocmit echilibrat, deficitar sau excedentar.

Actualmente, in multe state contemporane acest principiu a fost abandonat. Astfel, pe langa bugetul central (general) al statului, s-a trecut la intocmirea si a altor bugete, cum ar fi bugetele extraordinare, bugetele anexa, bugetele autonome, conturile speciale de trezorerie si taxele parafiscale.

Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de bugetul ordinar al statului, in care se inscriu cheltuieli considerate ca fiind exceptionale, generate de situatii deosebite cum ar fi crizele economice, conflictele militare, calamitati naturale etc. De regula, in aceste bugete se inscriu si veniturile necesare cheltuielilor respective, care pot avea drept sursa de acoperire unele impozite special instituite, imprumuturi sau emisiuni banesti.

Bugetele anexa sunt bugete distincte de bugetul de stat dar care se anexeaza la acesta si se voteaza separat de catre Parlament.

In prezent, in Romania, ca anexa a bugetului de stat este prevazut bugetul asigurarilor sociale de stat, care se intocmeste distinct de bugetul de stat si se aproba de catre Parlament odata cu acesta. Principalul venit al bugetului asigurarilor sociale de stat il reprezinta contributia pentru asigurari sociale de stat, platita partial de catre institutiile publice, regiile autonome si alte persoane juridice, partial de catre salariatii acestora. Din acest buget se platesc pensiile pentru limita de varsta, pensiile de urmas, ajutoarele banesti acordate in cazul decesului salariatilor, precum si alte drepturi, ajutoare si indemnizatii banesti de asigurari sociale.

Bugetele autonome se intocmesc de catre institutiile publice cu personalitate juridica si care se bucura de autonomie financiara, ceea ce le da posibilitatea sa-si intocmeasca buget propriu. Acest tip de buget nu este aprobat de catre Parlament, ci numai de catre consiliile de administratie ale institutiilor respective, ceea ce face ca veniturile si cheltuielile respective sa iasa de sub controlul financiar parlamentar.

In prezent, in tara noastra, in conditiile actuale ale economiei de piata, dreptul de a avea bugete autonome este prevazut pentru unitatile administrativ teritoriale si pentru unitatile economice de stat organizate ca regii autonome.

Unitatilor administrativ teritoriale, care au personalitate juridica, li s-a acordat dreptul de a avea buget anual propriu, aprobat de consiliul de conducere ales. Intre bugetele autonome ale unitatilor administrativ teritoriale si bugetul statului nu exista raporturi de subordonare ci se stabilesc relatii de acordare a unor transferuri din bugetul statului pentru echilibrarea bugetelor locale deficitare.

In ceea ce priveste bugetele actualelor regii autonome, acestea sunt bugete proprii de venituri si cheltuieli. Ele dispun de veniturile proprii, care provin din activitatea specifica, venituri pe care le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor. Autonomia acestor regii autonome este insa limitata prin faptul ca au obligatia de a ceda statului o parte din profitul net, iar pe de alta parte, ele pot beneficia de subventii de la bugetul statului sau bugetele locale.

Conturile speciale de trezorerie se intocmesc pentru degrevarea bugetului de stat de unele operatiuni cu caracter temporar care trebuie sa se incheie in mod echilibrat. Sunt justificate de faptul ca tezaurul public nu are o personalitate juridica distincta, ci numai o functie contabila.

Conform dispozitiilor art.2 alin.1 din legea nr.500/2002 este reglementat si bugetul trezoreriei statului, care este aprobat prin hotarare de guvern.

Conturile speciale de trezorerie evidentiaza incasarile care nu reprezinta un venit propriu zis pentru bugetul de stat, ci plati care nu au un caracter definitiv. Drept urmare, aceste incasari nu pot fi inscrise in conturile definitive ale bugetului de stat.

Pot fi deschise conturi speciale de trezorerie pentru evidentierea sumelor de bani depuse drept garantie de functionarii publici care gestioneaza bunuri si alte valori publice; reflectarea in contabilitate a avansurilor acordate de stat unor firme particulare si care se vor deconta pe masura livrarii bunurilor comandate de stat, in special pentru armata; achizitionarea la preturi avantajoase a unor bunuri necesare statului in cantitati ce depasesc nevoile anuale de consum si care urmeaza a fi decontate ulterior din resursele bugetare ale anilor urmatori.

In practica, aceste conturi se prezinta sub o multitudine de forme, cele mai des intalnite fiind urmatoarele: conturi cu afectatie speciala, care evidentiaza unele cheltuieli ce sunt acoperite pe seama unor resurse special mobilizate; conturile de comert, care evidentiaza veniturile si cheltuielile aferente unor operatiuni, cu caracter industrial sau comercial, efectuate in mod ocazional de unele institutii ale statului, cum ar fi incasarile din vanzarea bunurilor produse de detinutii din penitenciare; conturile de reglementare cu guvernele altor tari, care au la baza acordurile internationale prin care guvernele tarilor straine finanteaza diferite cheltuieli (cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice externe); conturile de operatiuni monetare, care sunt deschise pentru a evidentia veniturile si cheltuielile generate de operatiuni de emisiune monetara, operatiuni cu Fondul Monetar International; conturile de avans, cu rolul de a evidentia avansul acordat de Ministerul Finantelor Publice unor colectivitati locale, in limita creditelor bugetare aprobate, pana la incasarea impozitelor si taxelor prevazute in bugetele respective; conturile de imprumuturi si consolidare, care evidentiaza imprumuturile de trezorerie cu o durata mai mare de 4 ani, cum ar fi, imprumuturile acordate altor state in vederea promovarii relatiilor comerciale.

In unele tari raman, de asemenea, in afara bugetului de stat, taxele parafiscale cu titlu obligatoriu in favoarea unei persoane juridice de drept public sau privat, alta decat statul, ori pentru institutiile publice ale unitatilor administrativ teritoriale.

In concluzie, practica cunoaste o multitudine de modalitati de eludare a principiului unitatii bugetare, cat si numeroase dificultati pe care le intampina parlamentele in examinarea si aprobarea veniturilor si cheltuielilor bugetare.

d) Principiul anualitatii

Principiul anualitatii bugetului de stat are doua conotatii diferite si anume: prima se refera la perioada de timp pentru care se intocmeste si se aproba bugetul, iar a doua, la perioada de timp in care se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile (executia bugetului). Acest principiu presupune, deci, ca bugetul de stat sa fie aprobat in fiecare an de catre Parlament. Limitarea autorizarii parlamentare la un an are la baza considerente de ordin politic si tehnic financiar. Astfel, sub aspect politic, dezbaterea proiectului de buget de catre Parlament ii da acestuia dreptul si posibilitatea de a exercita un control eficient asupra politicii guvernului aflat la putere. Daca bugetul statului ar fi aprobat pentru o perioada de mai multi ani, guvernul ar putea face abateri de la prevederile bugetare, abateri de care Parlamentul ar lua cunostinta prea tarziu⁶.

Sub aspect tehnic-financiar, se apreciaza ca evaluarile de venituri si cheltuieli pe perioade mai scurte de timp reflecta mult mai corect posibilitatile si necesitatile financiare ale statului, fata de cele efectuate pe perioade mai mari de timp.

In teoria finantelor se apreciaza ca executia bugetului, respectiv incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor autorizate pentru fiecare an bugetar poate fi organizata in doua modalitati:

-sistemul exercitiului bugetar;

-sistemul de gestiune bugetara.

In tara noastra, legea finantelor publice statueaza ca exercitiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic si se incheie pe baza Normelor Metodologice elaborate de Ministerul Finantelor Publice. Totodata, toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv⁷.

Pentru toti agentii economici si alti contribuabili, anul financiar are aceeasi durata ca si exercitiul bugetar. Exercitiul bugetar se incheie la data de 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefectuata pana la data de 31 decembrie se va incasa sau se va plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul urmator. Cheltuielile bugetare neutilizate pana la inchiderea anului sunt anulate de drept.

Principiul anualitatii bugetului de stat (ca si al bugetului asigurarilor sociale de stat) este consacrat chiar de Constitutia Romaniei. Astfel, potrivit art.137 alin.2 din legea fundamentala, "Guvernul elaboreaza anual proiectul de buget de stat si pe cel al asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobarii Parlamentului." Singura exceptie este prevazuta de alin.3 al aceluiasi articol, potrivit caruia "daca legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, se aplica in continuare bugetul de stat si cel al asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pana la adoptarea noilor bugete."

e) Principiul specializarii bugetare

Potrivit acestui principiu, veniturile bugetare trebuie inscrise in buget si aprobate de Parlament pe surse de provenienta, iar cheltuielile publice care urmeaza a fi efectuate, pe categorii destinatii si in functie de continutul lor economic, potrivit clasificatiei bugetare, asa cum prevad dispozitiile art.12 din legea nr.500/2002.

Individualizarea pozitiilor privind veniturile si cheltuielile publice pe baza unor criterii definite semnifica specializarea bugetara. Totodata, Parlamentul aproba nivelul cheltuielilor ca limite maxime care, pentru fiecare destinatie, reprezinta credite bugetare, in limitele carora se pot efectua platile. Drept urmare, conform acestui principiu, gruparea veniturilor si a cheltuielilor se face intr-o anumita ordine si pe baza unor criterii determinate, definite, proces ce poarta denumirea de clasificatie bugetara.

Elaborarea unei clasificatii bugetare trebuie sa indeplineasca o serie de cerinte. In primul rand, trebuie sa se caracterizeze prin simplitate si claritate, pentru a putea fi inteleasa si de cei care nu au o pregatire speciala in materie, oferind o imagine clara asupra surselor de provenienta a veniturilor, pe categorii, cu identificarea veniturilor nefiscale, extraordinare etc., cat si asupra destinatiei cheltuielilor, curente si de capital, precum si pe ramuri si domenii de activitate, pe ordonatori de credite.

Respectarea specializarii bugetare, prin clasificatia bugetara, presupune utilizarea creditelor bugetare conform destinatiilor pentru care au fost aprobate, fiind interzisa virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virarile de credite bugetare intre celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare la nivelul fiecarui ordonator de credite se pot efectua, fiind de competenta acestuia pentru bugetul propriu si pentru bugetele din subordine.

Potrivit art.19 din legea finantelor publice, clasificatia bugetara este elaborata de Ministerul Finantelor Publice. Daca sunt necesare modificari, acestea pot fi infaptuite tot de catre Ministerul Finantelor Publice.

In ceea ce priveste structura bugetara, conform art.29 din legea finantelor publice, veniturile si cheltuielile se grupeaza in buget pe baza clasificatiei bugetare. Veniturile sunt structurate pe capitole si subcapitole, iar cheltuielile pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si aliniate, dupa caz.

f) Principiul unitatii monetare

Potrivit acestui principiu bugetar introdus prin dispozitiile art.13 din legea finantelor publice, "toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala." In acest context, isi gasesc aplicabilitatea si dispozitiile art.136 alin.2 din Constitutie potrivit carora "moneda nationala este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul."

Introducerea acestui principiu a fost absolut necesara, reprezentand un mijloc de asigurare a unitatii de exprimare in materia executarii veniturilor si cheltuielilor bugetare.

g) Principiul echilibrului bugetar

Cerinta de baza a acestui principiu rezida din aceea ca bugetul statului trebuie sa se prezinte echilibrat (balansat), respectiv veniturile publice sa acopere integral cheltuielile publice.

Considerat in doctrina clasica a finantelor drept "cheia de bolta" a finantelor publice, echilibrul anual al bugetului se refera nu numai la intocmirea unor bugete balansate, a caror cheltuieli sa fie acoperite integral din veniturile bugetare, ci si la pastrarea echilibrului in perioada de executie bugetara⁸.

In ultima perioada, datorita cresterii vertiginoase a cheltuielilor publice, in tot mai multe state bugetele se intocmesc si se incheie tot mai frecvent cu deficit. Deficitul bugetar are mai multe cauze, din care cele mai cunoscute sunt sporirea cheltuielilor cu intretinerea si functionarea aparatului de stat, cursa inarmarilor, cresterea cheltuielilor cu datoria publica etc.

Deficitul bugetar este acoperit, de regula, prin apelarea la imprumuturi de stat si la emisiuni monetare, care nu sunt insa decat solutii temporare. Astfel, prin plata dobanzilor aferente sunt afectate veniturile viitoare, fapt ce contribuie la sporirea deficitului bugetar, iar echilibrarea bugetului pe seama emisiunii monetare are consecinte negative asupra economiei nationale, respectiv cresterea masei banesti in circulatie, fara o acoperire corespunzatoare in bunuri si servicii.

Potrivit dispozitiilor art.2 pct.20 din legea finantelor publice, deficitul este definit ca "parte a cheltuielilor bugetare ce depaseste veniturile bugetare intr-un an bugetar."

Intrucat deficitul bugetar este un fenomen foarte periculos, care poate afecta intreaga economie nationala, legislatia actuala din tara noastra a incercat sa-l preintampine sau cel putin sa-l stapaneasca. Astfel, potrivit dispozitiilor art.49 alin.4 din legea finantelor publice, pentru mentinerea "echilibrului bugetar Guvernul poate aproba lunar, pana la finele lunii in curs pentru luna urmatoare, limite lunare de cheltuieli, in functie de estimarea incasarii veniturilor bugetare, in cadrul carora ordonatorii principali de credite deschid si repartizeaza credite bugetare pentru bugetul propriu si pentru institutiile publice subordonate." In acest mod, se releva rolul fundamental al Guvernului, care exercita conducerea generala a activitatii executive in domeniul finantelor publice, de a examina periodic executia bugetara si de a stabili masuri concrete pentru mentinerea sau imbunatatirea echilibrului financiar (art.18 alin.2 din legea nr.500/2002). Tot in acelasi sens, in timpul dezbaterilor parlamentare, nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale pentru a determina majorarea deficitului bugetar (art.17 alin.3 legea 500/2002). O alta prevedere legala este cea care autorizeaza Ministerul Finantelor Publice sa introduca modificari corespunzatoare in structura bugetului de stat precum si a celorlalte bugete, dar fara afectarea echilibrului bugetar si a Fondului de rezerva bugetara (art.50 din legea 500/2002). Atunci cand apar goluri de casa, temporare, acestea pot fi acoperite pana la incasarea veniturilor, pe baza resurselor aflate in conturile de trezorerie ale statului, stabilite de Ministerul Finantelor Publice pe baza Normelor Metodologice emise in acest sens (art.60 alin.2 lit.c din legea nr.500/2002).

In concluzie, atat in doctrina cat si in practica unor tari dezvoltate, echilibrul financiar a fost subordonat echilibrului general economic, considerandu-se ca echilibrul financiar este o parte componenta a echilibrului economic. De aceea, se considera ca se poate ajunge la echilibrul intregii vieti sociale si economice pe seama reglarii si controlului permanent asupra deficitelor bugetare⁹.

Procesul bugetar

In Romania, procesul bugetar, reglementat prin Constitutie si prin legea finantelor publice nr. 500/2002, cuprinde activitatea de elaborare a proiectului de buget, aprobarea bugetului de stat, executia bugetului, incheierea exercitiului financiar anual si controlul bugetar. Toate aceste activitati se desfasoara intr-un cadru legal (constitutional) si administrativ-institutional, prezentand particularitati de la tara la tara, determinate de evolutia istorica a fiecareia dintre ele.

Procesul bugetar prezinta numeroase trasaturi comune si anume: este un proces de decizie, intrucat esenta sa consta in alocarea resurselor bugetare limitate pentru bunuri publice, cum sunt invatamantul, sanatatea, apararea tarii etc.; este un proces predominant politic, deoarece deciziile de alocare a resurselor bugetare sunt determinate de grupuri politice, prin mecanismul reprezentarii si al votului; este un proces complex, cu multi participanti (scoli, spitale, ministere etc.); este un proces ciclic, deoarece se desfasoara dupa un calendar bine precizat, ca o consecinta a principiilor anualitatii si publicitatii bugetare.

In concluzie, procesul bugetar reprezinta un ansamblu de etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control si raportare a bugetului de stat, care se incheie cu aprobarea contului de executie a acestuia.

Procedura elaborarii bugetului de stat

In majoritatea tarilor proiectul de buget este elaborat de puterea executiva (respectiv Guvernul). Aceeasi regula isi gaseste aplicabilitatea si in tara noastra, cu mentiunea ca responsabilitatea pentru elaborarea proiectului de buget revine Ministerului Finantelor Publice.

Elaborarea proiectului de buget se fundamenteaza pe obiectivele programului de guvernamant al partidului (sau coalitiei de partide) care detine majoritatea parlamentara, pe analizele efectuate de Ministerul Finantelor Publice cu privire, in special, la evolutia economiei, modul de realizare a veniturilor si cheltuielilor bugetare in perioada anterioara, factorii care au determinat sau pot genera schimbari in marimea veniturilor si a cheltuielilor.

Rezultatul activitatii de elaborare a proiectului de buget il constituie documentele pe care Guvernul le prezinta spre examinare si aprobare Parlamentului. De regula, acestea contin expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, care cuprind prevederi privind marimea veniturilor si cheltuielilor bugetare, propuneri de modificare a legislatiei referitoare la venituri si cheltuieli necesare pentru realizarea bugetului care se aproba (de exemplu, schimbarea gradului de fiscalitate, prin majorarea sau diminuarea unor cote de impozitare etc.), anexele la proiectul de lege, in care este redata structura veniturilor si cheltuielilor bugetare, materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Spre deosebire de vechea reglementare, legea finantelor publice nr.500/2002 prevede o faza premergatoare elaborarii proiectului bugetului de stat care are la baza indicatori macroeconomici si sociali, obiective ale politicii fiscale si bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si pentru urmatorii 3 ani, care se comunica Guvernului impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite. Guvernul urmeaza sa le aprobe pana la data de 15 mai si sa informeze comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului asupra principalelor orientari ale politicii sale macroeconomice si ale finantelor publice.

Ministerul Finantelor Publice transmite ordonatorilor principali de credite, pana la data de 1 iunie a fiecarui an, o scrisoare cadru in care se specifica contextul macroeconomic pe baza caruia se va intocmi proiectul de buget, metodologia de elaborare a acestuia, precum si limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.

Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 15 iulie a fiecarui an, sa depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele acestora, pentru anul bugetar urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru urmatorii 3 ani.

Camera Deputatilor si Senatul, dupa consultarea Guvernului, isi aproba proiectele bugetelor proprii, dupa care le inainteaza Guvernului, in vederea includerii lor in proiectul bugetului de stat.

Autoritatile administratiei publice locale au aceeasi obligatie pentru propunerile de transferuri consolidate si de sume defalcate din unele venituri ale bugetului statului.

Proiectele de buget si anexele acestora astfel definitivate se depun la Ministerul Finantelor Publice pana la data de 1 august a fiecarui an.

Ministerul Finantelor Publice examineaza toate aceste proiecte de buget si poarta discutii asupra acestora cu ordonatorii principali de credite. In caz de divergente asupra cifrelor de venituri si cheltuieli cuprinse in aceste propuneri de buget, competenta de solutionare revine Guvernului.

Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, intocmeste proiectul legii bugetului de stat si proiectul bugetului de stat, pe care le depune la Guvern pana la data de 30 septembrie a fiecarui an.

Dupa ce Guvernul analizeaza proiectul legii bugetare si proiectul bugetului de stat, procedeaza la insusirea acestora.

Proiectul de buget continand setul de documente anterior mentionate, se inainteaza Parlamentului spre dezbatere si aprobare. El reprezinta concretizarea uneia dintre cele mai importante decizii ale puterii executive si este asumat de Guvern in ansamblul sau, precum si de fiecare membru al Cabinetului. Drept urmare, in spiritul solidaritatii guvernamentale, au obligatia ca, alaturi de Ministrul Finantelor, sa sustina in cadrul dezbaterilor Parlamentare proiectul de buget in forma insusita de Guvern.

Aprobarea si adoptarea bugetului de stat

Potrivit art.62 alin.2 lit.b din Constitutia Romaniei, bugetul de stat se aproba de catre Parlament, in sedinta comuna a celor doua Camere - Camera Deputatilor si Senatul. Prin aceasta se releva importanta deosebita ce se acorda de catre legea fundamentala aprobarii bugetului de stat. Pe de alta parte, aceasta solutie constitutionala atipica se justifica prin dezideratul eliminarii blocajului din activitatea parlamentara.

Proiectul bugetului de stat, impreuna cu proiectul legii de aprobare a acestui buget este depus la Parlament de catre Guvern, impreuna cu Raportul privind situatia economico-financiara a tarii.

Potrivit procedurii parlamentare, sunt reglementate mai multe etape pentru examinarea si aprobarea legii bugetului de stat, dupa cum urmeaza:

-examinarea proiectului legii bugetare si a Raportului Guvernului de catre comisiile parlamentare ale fiecarei Camere (comisia de buget-finante-banci, sesizata in fond, si alte comisii interesate);

-avizele comisiilor parlamentare, inclusiv a celei juridice, se transmit comisiei permanente de buget-finante, impreuna cu eventualele amendamente formulate;

-comisiile de buget finante ale celor doua Camere, reunite, intocmesc un raport comun asupra proiectului de lege bugetara, care cuprinde toate amendamentele celorlalte comisii si formuleaza propuneri cu privire la adoptarea sau respingerea proiectului de lege, care se transmite plenului;

-dezbaterea generala a proiectului legii bugetare in plenul celor doua Camere, pe baza raportului comun si in prezenta initiatorului (Guvernul):

-dezbaterea pe articole a proiectului legii;

-adoptarea legii de aprobare a bugetului de stat, pe baza votului de ansamblu, care poate fi deschis sau secret.

In urma dezbaterilor, are loc votul de ansamblu al legii bugetare, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, dupa caz, si pe ordonatori principali de credite, pentru anul bugetar.

Dupa adoptarea de catre Parlament, in Camerele reunite, proiectul legii bugetului de stat devine lege, respectiv o lege ordinara si nu organica (nefiind nominalizata astfel de catre Constitutie). Ca orice alta lege, pentru a putea produce efecte juridice, legea bugetului trebuie supusa promulgarii Presedintelui Romaniei, operatiune ce trebuie efectuata in cel mult 20 de zile de la primire. Inainte de promulgare, Presedintele poate cere Parlamentului, o singura data, reexaminarea legii. Daca Presedintele a cerut reexaminarea legii or daca s-a cerut verificarea constitutionalitatii ei, promulgarea se face in cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate dupa reexaminare sau de la primirea deciziei Curtii Constitutionale prin care i s-a confirmat constitutionalitatea.

Daca legile bugetare nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, Guvernul indeplineste sarcinile prevazute in bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputand depasi, de regula, 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu exceptia cazurilor deosebite, temeinic justificate de catre ordonatorii principali de credite, sau, dupa caz, 1/12 din sumele propuse in proiectul de buget, in cazul in care acestea sunt mai mici decat cele din anul precedent (art.37 alin.1 din legea nr.500/2002).

Executia anuala a bugetului de stat

Procedura executiei bugetului de stat cuprinde acte juridice si operatiuni prin care se realizeaza veniturile publice si, in mod corelativ, se efectueaza cheltuielile publice¹¹. Astfel, cea de-a treia faza sau etapa a procedurii bugetare - executia anuala a bugetului de stat - are drept scop fundamental incasarea integrala a impozitelor, taxelor si a celorlalte venituri publice si efectuarea cheltuielilor publice conform destinatiilor stabilite.

Asa cum s-a aratat, exercitiul bugetar este anual si coincide cu anul calendaristic. Drept urmare, executia bugetara debuteaza la data de 1 ianuarie a fiecarui an si se incheie la 31 decembrie.

Responsabilitatea pentru executia bugetului, in conditiile aprobate de catre Parlament, revine Guvernului. Rezultatele in acest domeniu, facand abstractie de impactul evolutiei economice, depinde in mare masura de aptitudinile, de capacitatea administratiei si de procedurile financiare utilizate.

In vederea realizarii acestei competente generale, Guvernul examineaza periodic situatia financiara pe economie, executia bugetara si stabileste masuri pentru mentinerea sau imbunatatirea echilibrului financiar, conform dispozitiilor.art.18 alin.2 lit.e din legea finantelor publice nr.500/2002. In acelasi timp, tot prin dispozitiile legii finantelor publice se instituie raspunderea Ministerului Finantelor Publice pentru realizarea bugetului de stat si pentru initierea masurilor privind asigurarea echilibrului bugetar si aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficienta a resurselor financiare.

In mod concret, sunt stabilite atributii importante in sarcina Ministerului Finantelor Publice, cum sunt cele cu privire la repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor publice, deschiderea de credite bugetare, efectuarea transferurilor catre bugetele locale, introducerea unor modificari in bugetele ordonatorilor principali de credite si in structura bugetului de stat, pe baza dispozitiilor legale care dispun treceri de unitati, actiuni sau sarcini de la un minister la altul, anularea unor credite constatate ca fiind fara justificare, elaborarea lucrarilor privind contul general anual de executie a bugetului de stat, controlul preventiv si de gestiune asupra veniturilor si cheltuielilor publice etc.

Pentru organizarea executiei bugetului de stat, un rol deosebit de important il are repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare stabilite prin legile bugetare anuale. Potrivit dispozitiilor legii finantelor publice, repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare are loc in functie de termenele legale de incasare a veniturilor, de termenele si posibilitatile de asigurare a surselor de finantare a deficitului bugetar si de perioada in care este necesara efectuarea cheltuielilor.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor aprobate cu respectarea tuturor acestor factori, asigura realizarea echilibrata a bugetului de stat, inclusiv a bugetelor ordonatorilor principali de credite prevazute distinct in bugetul de stat, intrucat numai astfel se pot reflecta eventualele disproportii dintre veniturile si cheltuielile anumitor trimestre si se poate proceda la repartizarea cheltuielilor publice in functie de proportia realizarii veniturilor bugetare in fiecare trimestru¹³.

In primul rand, aprobarea repartizarii pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare este data prin lege¹⁴, Ministerului Finantelor Publice, care le aproba pe capitole de cheltuieli, si in cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; repartizarea pe trimestre este aprobata, in al doilea rand, de ordonatorii principali de credite pentru celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor secundari sau tertiari de credite, dupa caz. In fine, aprobarea repartizarii este aprobata si de ordonatorii secundari de credite pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor tertiari de credite bugetare.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare este o operatiune ce are la baza o serie de justificari, de ordin economic, social etc. Astfel, datorita specificului activitatilor si actiunilor social-economice, indicatorii financiari nu se pot repartiza in mod egal pe semestrele, trimestrele si lunile anului, astfel ca veniturile si cheltuielile nu se pot realiza ori efectua in mod uniform in tot cursul anului bugetar. Drept urmare, unele unitati economice cunosc un ritm de activitate relativ constant in cursul anului, dar cu diferentieri ale volumului productiei de la un trimestru la altul (de exemplu, in industrie, transporturi, telecomunicatii). Totodata, alte unitati economice inregistreaza diferentieri mai mari de la un trimestru la altul (exemplu, in constructii, comert etc.). Exista insa si unitati economice al caror specific economic impune efectuarea de cheltuieli in unele trimestre ale anului, urmand ca productie si respectiv veniturile, sa fie realizate in alte trimestre (de exemplu, agricultura). Si in cazul institutiilor publice finantate de la bugetul de stat pot exista institutii cu un ritm constant de efectuare a cheltuielilor, precum si institutii care inregistreaza cheltuieli mai mari in unele trimestre si mai mici in altele (de exemplu, invatamant, cultura etc.).

Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare, impune organelor financiar-bancare, organelor centrale ale administratiei de stat si agentilor economici obligatia de a realiza, la termen si in cuantumul prevazut, indicatorii financiari. Aceasta este, de altfel, si conditia fundamentala pentru executia echilibrata a bugetului in cursul anului¹⁵.

Executia partii de venituri a bugetului statului

Executia partii de venituri a bugetului statului este reglementata si se urmareste in vederea realizarii veniturilor programate, constituind premisa efectuarii cheltuielilor prevazute in legea bugetara anuala.

Conditia fundamentala a executiei partii de venituri, desprinsa din chiar cerinta primordiala a executiei conforme a intregului buget anual de stat, este legalitatea, in sensul de a se urmari incasarea numai a impozitelor, taxelor si a celorlalte venituri bugetare specificate in lista acestor venituri, ce face parte din documentatia anexata fiecarei legi bugetare anuale. Drept urmare, in realizarea veniturilor bugetare, se impun cu necesitate urmatoarele reguli: nici un impozit, taxa sau alta obligatie bugetara nu poate fi incasata, daca nu au fost stabilite prin lege; lista impozitelor si taxelor, precum si a cotelor acestora, se aproba prin lege bugetara anuala.

Realizarea veniturilor bugetului de stat consta, in genere, in incasarea integrala si la termenele stabilite a veniturilor bugetare, conditie determinanta pentru finantarea obiectivelor si actiunilor prevazute la capitolul cheltuieli bugetare.

Procedura de realizare a veniturilor bugetare implica o serie de acte si operatiuni, dupa cum urmeaza:

In primul rand, este absolut necesara identificarea veniturilor si bunurilor impozabile si taxabile si stabilirea obligatiilor fata de bugetul de stat, operatiune ce se realizeaza prin urmatoarele metode:

-calcularea obligatiilor bugetare datorate de catre insasi subiectele platitoare, metoda utilizata in cazul veniturilor bugetare datorate de catre agentii economici;

-calcularea si retinerea obligatiilor bugetare de catre tertul platitor, pentru unele venituri datorate de persoanele fizice: impozitele pe venituri datorate de persoanele fizice, meseriasi, pentru livrari de marfa, executari de lucrari si prestari de servicii, precum si impozitul pe venitul oamenilor de stiinta, litere, arta si cultura, care se calculeaza si se retin de catre societatea comerciala prin care si-au valorificat operele;

-calcularea obligatiilor bugetare de catre organele financiare locale, metoda utilizata pentru impozitele si taxele datorate de catre persoanele fizice.

In al doilea rand, in procedura de executie a veniturilor se impune operatiunea de incasare a veniturilor bugetare realizate in urma platii de catre subiectele platitoare a sumelor datorate bugetului de stat. Aceasta operatiune se realizeaza prin unitatile bancare, organele financiare locale, precum si alte organe, institutii ori persoane imputernicite special in acest scop (casele colectorilor speciali, casieriile comunale etc.). Casele colectorilor speciali sunt institutii specializate, autorizate de Ministerul Finantelor Publice sa faca incasari pentru bugetul administratiei centrale de stat, pe care le varsa periodic la Banca Nationala a Romaniei, asemenea institutii fiind unitatile vamale, unitati ale Ministerului Afacerilor Externe si Ministerului de Interne, pentru taxele consulare, Comisia de Arbitraj de pe langa Camera de Comert si Industrie, pentru incasarea taxelor arbitrare in litigiile solutionate de acestea. Toate aceste institutii nu pot incasa insa alte venituri in afara celor pentru care au fost autorizate.

In fine, a treia etapa a procedurii de executie a veniturilor bugetului de stat este urmarirea realizarii veniturilor bugetare. Aceasta se compune dintr-o serie de masuri initiate de organele financiar-bancare in vederea asigurarii integrale si la termenele prevazute a tuturor veniturilor bugetare.

Urmarirea realizarii veniturilor bugetare se efectueaza atat de organele care au dreptul de a le incasa, cat si de organele care nu incaseaza direct veniturile bugetare, respectiv Ministerul Finantelor Publice si organele financiare locale de pe langa primarii si prefecturi.

Procedura incasarii veniturilor bugetare presupune parcurgerea urmatoarelor faze sau etape: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere si perceperea propriu zisa a venitului bugetar¹⁶.

In prima etapa (asezarea) se procedeaza la stabilirea obiectului impozabil (se constata si se evalueaza materia impozabila).

Cea de-a doua etapa (lichidarea), are drept principal obiectiv stabilirea cuantumului impozitului datorat de persoana fizica sau juridica, in functie de materia impozabila si cotele legale de impunere.

In cea de a treia etapa are loc emiterea titlului de percepere, respectiv a dispozitiei in baza careia este autorizata perceperea impozitului sau taxei in contul bugetului de stat. In cazul persoanei fizice, emiterea titlului de percepere mai poarta denumirea de "deschidere de rol". In fapt, aceasta presupune inscrierea intr-un registru, intr-o partida separata, a datoriei pe care o are persoana fizica pentru perioada respectiva. Dispozitia respectiva constituie temeiul legal pentru urmarirea pe cai obisnuite sau pe cai exceptionale (urmarirea silita) a veniturilor bugetare.

In fine, in cea de a patra etapa (perceperea propriu zisa a venitului bugetar), se procedeaza la incasarea impozitului sau a taxei in cuantumul si la termenul stabilit. In aceasta faza a procedurii este inclusa si urmarirea silita, care intervine ori de cate ori contribuabilii nu-si achita benevol obligatiile banesti fata de bugetul de stat.

In practica financiar-bugetara se constata ca primele trei etape mentionate sunt in sarcina organelor specializate ale Ministerului Finantelor Publice, iar ultima revine in competenta serviciului de trezorerie care incaseaza impozitele si taxele, de regula, prin intermediul unor agenti fiscali.

Executia partii de cheltuieli a bugetului statului

In economia acestei proceduri, o importanta deosebita o are definirea notiunii de "credit bugetar". Astfel, in mod legal creditul bugetar a fost definit ca fiind "suma aprobata prin buget, reprezentand limita maxima pana la care se pot ordonanta si efectua plati in cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate in cursul exercitiului bugetar si/sau din exercitii anterioare pentru actiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanta si efectua plati din buget pentru celelalte actiuni." (art.2 pct.16 din legea nr.500/2002). Se mai impune precizarea potrivit careia acestea sunt limite maxime, care nu pot fi depasite, iar modificarea lor se poate face numai in conditiile legii.

Prin legea bugetara anuala se prevad si se aproba credite bugetare pentru cheltuielile fiecarui exercitiu bugetar, precum si structura lor functionala si economica, avand o destinatie precisa si fiind repartizate pe titulari, potrivit dispozitiilor. art.47 alin.1 din legea nr.500/2002. De asemenea, creditele bugetare sunt repartizate pe trimestre si nu pot fi depasite.

Notiunea de credit bugetar nu trebuie confundata cu cea de credit bancar. Astfel, in timp ce creditul bancar este intotdeauna oneros si rambursabil, creditul bugetar constituie o suma de bani care se elibereaza in conditiile prescrise in mod strict de legea finantelor, avand caracter gratuit si nerambursabil.

Creditele bugetare aprobate prin legea bugetara sunt puse la dispozitia conducatorilor ministerelor si celorlalte institutii publice beneficiare, care au dreptul de a dispune de acestea. Conducatorii acestor organe si institutii publice, denumiti de lege "ordonatori de credite", in functie de competentele atribuite si importanta organului pe care il conduc, pot fi de trei grade: principali, secundari si tertiari.

Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat beneficiaza de o dubla competenta: repartizeaza creditele bugetare aprobate pe unitati ierarhic inferioare, in raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, in bugetele respective si aproba efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispozitiilor legale¹⁷ . Subventiile de orice fel prevazute a se acorda din bugetul de stat regiilor autonome si societatilor comerciale cu capital de stat, se cuprind si se executa prin bugetul propriu al ministerului sau institutiei publice centrale respective. Ordonatorii principali de credite au dreptul de a aproba utilizarea si repartizarea creditelor bugetare inlocuitorilor de drept.

Ordonatorii secundari de credite, care primesc creditele de la ordonatorii principali si nu au o legatura directa cu bugetul de stat, sunt conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite, finantate din bugetul de stat. Au, de asemenea, dubla competenta de a aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii ale institutiilor publice pe care le conduc, cat si de a repartiza creditele bugetare aprobate pe unitati ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatorii tertiari de credite¹⁸.

Ordonatorii tertiari de credite, reprezentati de conducatorii institutiilor publice, finantate din bugetul de stat, au competenta limitata la utilizarea creditelor bugetare care le-au fost repartizate numai pentru nevoile institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor bugetelor proprii aprobate¹⁹.

Indiferent de gradul lor, ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si utiliza credite bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea prevederilor legale.

Potrivit legii cadru²⁰, toti ordonatorii de credite raspund de utilizarea creditelor bugetare, de realizarea veniturilor, de folosirea eficienta a sumelor alocate de la bugetul de stat.

Un principiu de baza in executia cheltuielilor bugetare este obligativitatea respectarii destinatiei cheltuielilor aprobate prin legea bugetara anuala. Schimbarea nelegala a destinatiei cheltuielilor este calificata de legea penala drept infractiunea de "deturnare de fonduri".

Creditele bugetare aprobate prin legea bugetara anuala nu pot fi utilizate intr-un alt exercitiu bugetar iar cele neutilizate pana la inchiderea anului sunt anulate de drept.

In procesul executiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg urmatoarele faze sau etape: angajament, lichidare, ordonantare si plata.

Executia bugetara se intemeiaza pe principiul separarii atributiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite, de atributiilor persoanelor care au calitatea de contabil. Operatiile specifice angajarii, lichidarii si ordonantarii cheltuielilor se efectueaza pe baza avizelor compartimentelor de specialitate. Plata acestor cheltuieli se efectueaza de catre contabil. Angajarea si ordonantarea cheltuielilor se efectueaza numai cu viza prealabila de control financiar preventiv propriu, potrivit dispozitiilor legale²¹.

Prin angajament se intelege faza din procesul executiei bugetare reprezentand orice act juridic din care rezulta sau ar putea rezulta o obligatie pe seama fondurilor publice²². Instrumentul juridic in care sunt materializate asemenea obligatii poate fi un contract, o decizie ministeriala, o hotarare judecatoreasca, prevederile unei legi nou aparute etc.

Angajarea cheltuielilor bugetare este un efect al deciziilor institutiilor componente ale guvernului sau a unor decizii ale forului legislativ, cum este cazul unor legi adoptate pe parcursul exercitiului bugetar, prin care se majoreaza diferite cheltuieli bugetare (salariile functionarilor publici, pensiile, alocatiile pentru agricultura etc.).

Atributiile privind angajarea cheltuielilor bugetare revin conducatorilor diferitelor structuri ale institutiilor publice (ministrii, secretari de stat, directori generali, directori etc.), care pot delega, integral sau partial, competentele unor persoane din subordine.

Prin continutul si consecintele sale, angajamentul reprezinta faza cea mai importanta a executiei cheltuielilor bugetare, de care depinde incadrarea in limitele aprobate prin buget²³.

Lichidarea reprezinta operatia prin care se constata serviciul facut in favoarea institutiei publice si se determina suma de plata, avand la baza documente justificative, si efectuarea reala a livrarilor de marfuri si a serviciilor pentru institutiile publice.

Ordonantarea inseamna emiterea unui ordin, a unei dispozitii de plata a unei sume de bani de la buget in favoarea unei terte persoane.

Plata reprezinta actul final prin care institutia publica achita obligatiile sale fata de terti.

Efectuarea cheltuielilor din bugetul statului poate avea loc numai pe baza de acte justificative, intocmite in conformitate cu dispozitiile legale, care sa confirme primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, achitarea altor drepturi banesti, plata obligatiilor fata de buget, precum si a altor obligatii.

Executia de casa a bugetului de stat

Executia bugetului de stat, cu toate etapele sale care privesc incasarea propriu zisa a veniturilor, efectuarea de plati din buget in contul cheltuielilor, deschiderea de credite bugetare, mobilizarea resurselor financiare pentru finantarea deficitului bugetar, se realizeaza printr-o multitudine de operatiuni banesti, efectuate prin casierii si prin viramente intre conturi, este cunoscuta sub denumirea de executie de casa a bugetului de stat.

Organizarea executiei de casa a bugetului de stat difera de la o tara la alta, insa se pot contura doua mari sisteme: prin sistemul bancar si prin sistemul de trezorerie.

Executia de casa prin sistemul bancar presupune ca o banca, de regula chiar banca centrala (Banca Nationala a Romaniei), care indeplineste functia de casier al statului, sa efectueze operatiunile bugetare de incasari, plati si finantarea deficitului bugetar. Institutiile publice isi deschid conturi la diferite banci, conditii in care fluxurile cu bugetul de stat sunt desfasurate prin intermediul bancii imputernicite cu executia de casa a acestuia.

Executia de casa prin sistemul de trezorerie este organizata in structura Ministerului Finantelor Publice si are doua componente:

-o unitate centrala de trezorerie in cadrul Ministerului Finantelor Publice, avand rolul de a asigura realizarea politicii de trezorerie si de conduce intregul sistem al trezoreriei din tara;

-unitati teritoriale de trezorerie, organizate in unitatile administrativ teritoriale (functioneaza pe langa Directia Generala a Finantelor Publice si pe langa administratiile financiare).

Functiile traditionale ale Trezoreriei Statului sunt cea de casier public si de bancher al bugetului de stat, la care se adauga si cea de control asupra ansamblului de activitati financiare ale statului²⁴.

Calitatea de casier public a Trezoreriei implica efectuarea operatiunilor de incasare a veniturilor si de plati de la buget, controlul asupra cheltuielilor, cu ocazia eliberarii de fonduri de la buget, precum si gestiunea echilibrului zilnic al bugetului prin asigurarea lichiditatilor necesare, bazandu-se pe cunoasterea fluxurilor de incasari si plati etc.

In calitatea de casier al statului, trezoreria efectueaza numeroase incasari si plati, care sunt operatiuni prevazute de legea bugetara a statului, precum si operatiuni ale conturilor speciale de trezorerie. Totodata, trezoreria are ca sarcina emiterea titlurilor de imprumut public si gestionarea datoriei statului.

In calitate de bancher, trezoreria actioneaza, pe de o parte, ca o banca de depozit, care furnizeaza capitaluri unor intreprinderi pentru a se dezvolta, iar pe de alta parte, ca o banca de emisiune, intervenind astfel in domeniul circulatiei monetare.

Avand aceste atributii fundamentale, trezoreria este insarcinata cu organizarea evidentei contabile a institutiilor publice, realizand astfel gestiunea lichiditatilor banesti ale sectorului public si integrarea acestora in politica de lichiditati a bugetului. Totodata, are sarcina de a gestiona datoria publica, privind primirea de imprumuturi de catre buget pentru finantarea deficitului bugetar (platile in contul datoriei publice, operatiunile de refinantare a acesteia).

In scopul intaririi rolului finantelor publice si a asigurarii unei discipline bugetare, in tara noastra a fost reglementata prin lege obligativitatea institutiilor publice de a efectua operatiunile de incasari si plati prin Trezoreria Generala a Statului²⁵.

Contul general al trezoreriei statului functioneaza la Banca Nationala a Romaniei iar soldul activ al acestuia se formeaza din disponibilitatile trezoreriei centrale din Ministerul Finantelor Publice si din disponibilitatile trezoreriilor din cadrul serviciilor descentralizate ale Ministerului Finantelor Publice.

Soldul contului general al trezoreriei statului se cuprinde in bilantul Bancii Nationale a Romaniei.

Ministerul Finantelor Publice elaboreaza, administreaza si executa bugetul trezoreriei statului. Acest buget se intocmeste anual si se prezinta spre aprobare Guvernului, odata cu propunerile pentru proiectul bugetului de stat.

Bugetul trezoreriei statului se poate modifica, de regula, semestrial si ori de cate ori este necesar, de catre Guvern, la propunerea justificata a Ministerului Finantelor Publice, in functie de schimbarile intervenite in politica monetara, cu deosebire cea a dobanzilor etc. Ministerului Finantelor Publice ii revine si sarcina legala de a elabora si bilantul general al trezoreriei statului in structura stabilita de acesta. Bilantul anual, impreuna cu contul de executie al bugetului de venituri si cheltuieli al trezoreriei statului se prezinta Guvernului spre aprobare, pana la data de 31 mai a anului urmator celui de executie.

Potrivit legii finantelor publice, executia de casa a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaza prin trezoreria statului, pe baza Normelor Metodologice emise de Ministerul Finantelor Publice, care asigura:

a)incasarea veniturilor bugetare;

b)efectuarea platilor dispuse de persoanele autorizate ale institutiilor publice, in limita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate potrivit dispozitiilor legale;

c)efectuarea operatiunilor de incasari si plati privind datoria publica interna si externa rezultata din imprumuturi contractate direct sau garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenta si plata dobanzilor, comisioanelor, spezelor si a altor costuri aferente;

d)efectuarea altor operatiuni financiare in contul autoritatilor administratiei centrale si locale.

Prin trezoreria statului se mai pot efectua si alte operatiuni, cum ar fi pastrarea disponibilitatilor reprezentand fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea in lei a acestora, primite pe baza de acorduri si intelegeri guvernamentale si de la organisme internationale si utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate, efectuarea de plasamente financiare din disponibilitatile aflate in contul general al trezoreriei statului prin Banca Nationala a Romaniei si alte operatiuni financiare prevazute de lege.

Evidenta executiei bugetului de stat si incheierea exercitiului bugetar anual

Incheierea executiei bugetului de stat coincide cu cea a exercitiului bugetar si a anului calendaristic, respectiv data de 31 decembrie a fiecarui an (conform art.61 alin.1 din legea nr.500/2002).

Potrivit dispozitiilor legii cadru, orice venit neincasat si orice cheltuiala angajata, lichidata si ordonantata, in cadrul prevederilor bugetare, si neplatita pana la 31 decembrie, se va incasa sau se va plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul urmator. Creditele bugetare neutilizate pana la incheierea anului sunt anulate de drept.

Disponibilitatile din fondurile externe nerambursabile si cele din fondurile publice destinate cofinantarii contributiei financiare a Comunitatii Europene, ramase la finele exercitiului bugetar in conturile structurilor de implementare, se reporteaza in anul urmator.

Potrivit legii cadru, incheierea exercitiului bugetar presupune intocmirea unor rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice de catre ordonatorii principali de credite, "in vederea monitorizarii executiei bugetare."

Ordonatorii principali de credite intocmesc conturi anuale de executie a bugetului statului, inclusiv anexele acestora, care vor cuprinde, la venituri, prevederi bugetare initiale, prevederi bugetare definitive si incasari realizate, iar la cheltuieli, credite bugetare initiale, credite bugetare definitive si plati efectuate.

In continuare, pe baza situatiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind executia de casa a bugetului de stat, prezentate de organele care, potrivit legii, au aceasta sarcina, si in urma verificarii si analizarii acestora, Ministerul Finantelor Publice elaboreaza contul general anual de executie a bugetului de stat, inclusiv anexele acestuia, pe care le prezinta Guvernului.

Dupa ce Guvernul procedeaza la analizarea acestora, le prezinta spre adoptare Parlamentului. Contul general anual de executie a bugetului de stat se aproba prin lege de catre Parlament dupa verificarea acestuia de catre Curtea de Conturi. Prin aceasta indrituire legala de a aproba contul general anual de executie a bugetului de stat, Parlamentul isi exercita controlul parlamentar asupra modului in care a fost executat bugetul de stat in fiecare exercitiu bugetar si ajunge sa cunoasca exact situatia financiara a statului, rezultatele si perspectivele ei. In acest din urma sens este absolut necesar ca, in finalul acestui cont, sa se precizeze excedentul sau deficitul bugetului de stat, dupa caz, rezultat din compararea veniturilor realizate cu cheltuielile efectuate.

In caz de excedent, Parlamentul este cel care decide, la propunerea Guvernului, modul de utilizare a excedentului, avandu-se in vedere posibilitatea de a repartiza cel putin o parte din acesta pentru crearea unui fond de tezaur al statului, care se pastreaza in contul trezoreriei statului, deschis la Banca Nationala a Romaniei, a carui utilizare va fi decisa in viitor tot de catre Parlament.

In cazul in care, din contul general anual de executie a bugetului de stat rezulta un deficit bugetar, Parlamentului ii revine indatorirea, tot la propunerea Guvernului, de a decide modul si termenul de acoperire a deficitului, precum si actiunile necesare pentru a se preveni repetarea deficitelor bugetare.

Aceste hotarari ale Parlamentului au o insemnatate deosebita, in special in conditiile in care executia bugetului a fost sustinuta prin imprumuturi interne de stat realizate prin emisiunea unor bonuri de tezaur nerambursabile ori prin imprumuturi contractate de la Banca Nationala a Romaniei²⁶.

Pentru cunoasterea exacta de catre Parlament a situatiei financiare a statului, in toate cazurile in care s-a recurs la imprumuturi interne sau externe, Ministerul Finantelor Publice este obligat, la sfarsitul exercitiului financiar, sa intocmeasca si sa prezinte Parlamentului un cont general al datoriei publice, ca anexa la contul general de executie a bugetului statului, cuprinzand si situatia garantiilor guvernamentale constituite pentru toate imprumuturile de stat existente la acea data.

Controlul executiei bugetare

Executia bugetului de stat presupune ca realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor sa se realizeze sub controlul unor organe de stat cu raspunderi in activitatea bugetara. Astfel, atributiile de control al executiei bugetare sunt indeplinite de urmatoarele organe:

a)Parlamentul (Camera Deputatilor si Senatul), care exercita un control pur politic;

b)Curtea de Conturi, care exercita un control jurisdictional;

c)Guvernul, care exercita un control administrativ-financiar sau de specialitate.

Controlul politic se efectueaza de catre Parlamentul Romaniei, in cadrul prerogativelor sale generale de control al activitatii executive. De altfel, asa cum s-a aratat anterior, Parlamentul este cel care dezbate si aproba contul general anual de executie a bugetului de stat, acordand astfel o descarcare de gestiune Guvernului.

Controlul parlamentar se exercita la cerere sau din oficiu si urmareste evolutia executiei bugetare. In acest sens, Parlamentul poate solicita Curtii de Conturi, care este organul suprem de control financiar, de sorginte constitutionala, sa declanseze controale detaliate asupra conturilor unor ordonatori de credite si a documentelor justificative care au stat la baza operatiunilor bugetare.

Controlul jurisdictional asupra executiei bugetului de stat se exercita de catre Curtea de Conturi. Astfel, potrivit art.1 alin.1 din legea organica²⁷, Curtea de Conturi este institutia suprema de control financiar ulterior extern asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Anual, aceasta institutie de control financiar prezinta Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, cuprinzand si neregulile constatate.

Controlul administrativ-financiar sau de specialitate se exercita de catre autoritatile puterii executive. Astfel, potrivit dispozitiilor. art.18 alin.2 lit.c din legea nr.500/2002, Guvernul este cel care exercita conducerea generala a activitatii executive in domeniul finantelor publice, in care scop examineaza periodic situatia financiara pe economie, executia bugetului public national si stabileste masuri pentru imbunatatirea echilibrului financiar.

La nivelul Guvernului, functioneaza un Corp de Control al Primului Ministru care, potrivit atributiilor legale, poate desfasura actiuni de control in domeniul executiei bugetului de stat.

In cadrul Guvernului, organul insarcinat prin lege sa exercite controlul financiar este Ministerul Finantelor Publice, care desfasoara aceste atributiuni prin organele sale specializate, respectiv Directia Generala a Controlului Financiar de Stat si Garda Financiara, cu structuri exterioare in fiecare judet si municipiul Bucuresti. Principalul obiectiv al acestui control este administrarea si folosirea fondurilor de la bugetul de stat de catre institutiile publice si agentii economici, precum si cel al exactitatii si realitatii inregistrarilor in evidentele acestora, in vederea stabilirii corecte si a indeplinirii integrale si la termen a obligatiilor fiscale fata de stat.

Exista si o forma de control propriu al ministerelor si celorlalte organe centrale ale administratiei publice, care este orientat catre respectarea legalitatii, oportunitatii si eficientei utilizarii fondurilor bugetare²⁸.

In concluzie, controlul executiei bugetare are o dubla determinare. In primul rand, este determinat de ratiuni politice, in sensul ca Parlamentul, fiind interesat ca Guvernul, in realizarea programului sau, sa se incadreze in prevederile autorizatiei ce i-a fost acordata, adica sa realizeze integral veniturile aprobate si sa nu depaseasca alocatiile bugetare stabilite pentru fiecare destinatie in parte. In al doilea rand, controlul este determinat de ratiuni de ordin financiar, Guvernul fiind interesat de buna gestionare a fondurilor publice, de evitarea risipei, de prevenirea si combaterea deturnarilor si a delapidarilor.