Clasificarea cheltuielilor publice

Clasificarea cheltuielilor publice

Utilitatea unei astfel de clasificari rezida in faptul ca, pe de o parte, ea permite urmarirea modului in care resursele banesti mobilizate la dispozitia statului sunt orientate spre anumite obiective de natura economica, politica, sociala, militara, iar pe alta parte, faciliteaza analiza dinamicii cheltuielilor publice, nu numai ca volum global, ci si pe diferitele lor componente.

Din multitudinea de clasificari intalnite in literatura de specialitate si in practica financiara si statistica a statelor contemporane, prezentam pe cele considerate mai semnificative.

Clasificarile administrative au cunoscut o anumita evolutie in timp si au la baza fie structura administrativa a statului, fie functiile fundamentale ale acestuia; au rezultat de aici doua tipuri de clasificari administrative: o clasificare organica si o clasificare functionala.

Clasificarea organica este cea mai veche clasificare si are la baza criteriul institutiilor prin care se efectueaza cheltuielile publice: ministere, departamente, unitati administrativ teritoriale, etc. Aceasta clasificare are o valoare practica, regrupand cheltuielile dupa autoritatea administrativa care, prin legea bugetara, este autorizata sa le efectueze. Valoarea sa stiintifica este insa scazuta, pentru c 545e46f a nu pune in evidenta natura diversa a cheltuielilor pe care le poate efectua o autoritate administrativa si nu asigura o comparabilitate in timp a cheltuielilor, avand in vedere frecventele schimbari intervenite in structura guvernelor, organizarea ministerelor sau subordonarea institutiilor publice.

Clasificarea functionala este de data mult mai recenta, fiind introdusa pentru prima oara, in 1947, in SUA. Ea incearca sa puna in evidenta rolul statului in diferite domenii ale vietii economice si sociale, grupand cheltuielile publice nu dupa ministere ci in raport de principalele functii ale statului: functia de administratie generala, cea de aparare nationala, asigurarea ordinii publice si a sigurantei nationale, actiunile social-culturale, actiunile economice, etc., cu note specifice de la o tara la alta si de la o etapa la alta. Fiecare din aceste functii se divide pe subfunctii (ex.: actiunile social-culturale se subdivid in: invatamant, sanatate, cultura si arta, asistenta sociala, etc.). cheltuielile fiecarei subfunctii sunt divizate apoi in raport de natura lor economica (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subventii, transferuri, cheltuieli de capital, etc.).

O asemenea grupare se prezinta Parlamentului sub forma unei anexe la legea bugetara anuala si are numai o valoare informativa, nu si o valoare juridica. Ea indica rolul politic si economic al cheltuielilor publice, facand trecerea de la clasificarea organica spre clasificarile politice si economice.

Clasificarile politice

Sub aspect politic, cheltuielile se impart in doua categorii: cheltuieli neutre si cheltuieli active.

In conceptia clasicilor, cheltuielile publice trebuiau sa fie neutre, sa nu influenteze direct mediul economic si social. Aceasta neutralitate absoluta dorita de clasici nu era practic realizabila, cheltuielile publice avand cel putin anumite incidente indirecte de natura economica sau sociala: cresterea puterii de cumparare a populatiei, utilizarea fortei de munca in domeniul serviciilor publice, lansarea de comenzi pentru intreprinderile ce executa lucrari publice, etc.

In conceptia moderna, cheltuielile publice au un caracter activ, prin intermediul lor urmarindu-se atingerea unor obiective extrem de diverse.

In raport de natura obiectivelor stabilite, cheltuielile active pot fi impartite in mai multe categorii:

Ø      cheltuieli active, ce vizeaza direct sau indirect un obiectiv politic. Este cazul "fondurilor speciale" sau "fondurilor secrete", sustrase procedurilor ordinare de control si care permit, spre exemplu, subventionarea unui partid sau a unui ziar. Indirect, alocarea din fondurile publice a unor sume destinate protectiei unei anumite clase sau categorii sociale, va mentine influenta politica a guvernantilor in randul acelei clase sau categorii sociale;

Ø      cheltuieli active prin care se urmaresc obiective sociale sunt acelea care tind sa amelioreze conditiile de trai ale populatiei si sa atenueze inegalitatile sociale: cheltuieli cu asistenta sociala, alocatii, indemnizatii si ajutoare sociale, etc.

Ø      cheltuieli prin care se urmaresc obiective economice. Subventiile, alocatiile bugetare, cheltuielile pentru investitii, constituie, alaturi de facilitatile fiscale si de credit, procedee frecvente de interventie financiara in economie;

Ø      cheltuieli prin care se urmaresc obiective diverse: formarea profesionala si ridicarea nivelului general de cultura, protectia mediului ambiant, dezvoltarea in profil teritorial, etc.

Clasificarile economice utilizeaza doua criterii de clasificare: unul, care imparte cheltuielile publice in cheltuieli curente (de functionare) si cheltuieli de capital (de investitii), iar un altul, care le imparte in cheltuieli privind serviciile publice (administrative sau efective) si cheltuieli de transfer (de redistribuire).

Cheltuielile curente (de functionare) asigura intretinerea curenta si functionarea in bune conditii a institutiilor publice. Ele nu lasa sa subziste nimic in urma lor, reprezentand un consum definitiv de PIB si presupun o permanenta reinnoire, pe masura consumului public.

In raport de continutul lor economic, cheltuielile curente se impart in cheltuieli de personal si cheltuieli materiale si servicii. Primele vizeaza drepturile salariale, drepturile de deplasare, detasare si contributiile aferente salariilor cuvenite personalului din sectorul public. Cea de-a doua categorie cuprinde cheltuielile facute pentru cumpararea materialelor si serviciilor necesare bunei functionari a institutiilor publice: materiale si furnituri de birou, hrana, medicamente si materiale sanitare, echipament, manuale scolare, energie electrica, termica, posta, telefon, etc.

Cheltuielile de capital sau de investitii sunt cele care permit achizitionarea sau construirea de bunuri publice de folosinta indelungata, contribuind la imbogatirea si modernizarea sectorului public (construirea de autostrazi, porturi, aeroporturi, baraje, sisteme de irigatii, scoli, spitale, cladiri administrative, centrale nucleare, etc.). Ele nu reprezinta un consum definitiv de PIB, ci o transformare a bogatiei publice si uneori creeaza chiar premise de sporire a acesteia.

De altfel, pornind de la acest aspect al efectelor economice pe care le au cheltuielile publice, se vehiculeaza si o alta impartire a acestora in cheltuieli productive si cheltuieli neproductive.

Cheltuielile de functionare sunt considerate de regula cheltuieli neproductive, ele asigurand subzistenta sectorului public. Unele dintre ele pot avea, in mod indirect, si un caracter productiv: plata salariilor angajatilor din vami poate contribui la imbunatatirea conditiilor de desfasurare a activitatii de comert exterior.

Cheltuielile de capital sunt in general cheltuieli productive, fie direct (inzestrarea tehnica a unei regii autonome), fie indirect, cum este cazul cheltuielilor cu echipamentul social-cultural (scoli, spitale, etc.). Sunt insa si cheltuieli de capital care in mod evident, nu au un caracter productiv, cum este cazul pentru procurarea echipamentelor militare.

Impartirea intre cheltuieli de capital si cheltuieli de functionare nu trebuie absolutizata, intre aceste tipuri existand legaturi intime. Cheltuielile de capital (in special cele pentru realizarea unor obiective social-culturale) antreneaza de multe ori alte cheltuieli pentru intretinerea, incalzirea, iluminatul obiectivelor realizate, pentru plata salariilor ce le deserveste, etc.

In cazul cheltuielilor pentru serviciile publice (administrative sau efective), elementul distinctiv fata de cheltuielile de transfer il constituie existenta unei contraprestatii directe si echivalente, in raport cu efortul statului. Ele cuprind, in general, cheltuielile pentru remunerarea serviciilor, a prestatiilor, a furniturilor achizitionate de stat pentru asigurarea functionarii institutiilor publice sau pentru investitii in sectorul public.

Cheltuielile de transfer sunt cheltuieli, care desi apar inscrise in bugetul de stat sau in diferite fonduri cu destinatie speciala, nu reprezinta un veritabil consum, ci niste operatiuni de redistribuire in favoarea unor persoane fizice sau a unor organisme publice sau private. Natura lor economica este foarte diferita fata de cea a cheltuielilor privind serviciile publice: ele nu presupun o retragere de resurse din sectorul privat catre sectorul public, ci dimpotriva, distribuie o putere de cumparare suplimentara in sectorul privat.

Intre cheltuielile de transfer efectuate de stat deosebim:

Ø      cheltuielile pentru asistenta sociala, reprezentand sume acordate unor categorii sociale defavorizate: persoane in varsta sau cu venituri sub o anumita limita, handicapati,  veterani de razboi, etc. si care imbraca forma alocatiilor, a prestatiilor sociale, ajutoarelor, subventiilor, etc. Ele nu trebuie confundate cu sumele platite din bugetul asigurarilor sociale de stat, care au la origine o contraprestatie (contributia platita in timpul activitatii);

Ø      cheltuieli de transfer catre sectorul cultural-educativ pentru acordarea de burse sau subventionarea institutiilor din acest domeniu;

Ø      subventii acordate regiilor autonome sau societatilor comerciale cu capital de stat, si uneori, societatilor comerciale cu capital privat;

Ø      transferuri pentru echilibrarea bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale, sub forma sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat sau subventiilor de echilibrare;

Ø      dobanzi platite pentru imprumuturile interne sau externe, contractate de stat sau alte organisme publice;

Ø      cotizatii externe platite catre organisme internationale, ajutoare externe, etc.

Unele dintre acestea sunt legate de indeplinirea functiei sociale a statului, permitand punerea in practica a politicii de venit minimal a acestuia (primele doua categorii); altele mijlocesc functia economica a statului, in acest caz transferul cu finalitate economica fiind dublat de un transfer social indirect (cazul subventiilor de ramura).

Nici delimitarea cheltuielilor privind serviciile publice de cheltuielile de transfer nu trebuie absolutizata. Cheltuielile pentru asistenta sociala, de exemplu, permit persoanelor asistate sa subziste si degreveaza statul de anumite sarcini.

Prin combinarea celor doua criterii de clasificare economica a cheltuielilor se poate obtine o impartire cvadripartita a cheltuielilor publice:

Cheltuielile privind serviciile publice se subdivid in cheltuieli de functionare (salarii, materiale, servicii, cheltuieli de intretinere si reparatii, etc.) si cheltuieli de investitii (realizarea de edificii publice, dotarea acestora, etc.);

Cheltuielile de transfer se subdivid in transferuri ce genereaza noi venituri publice (alocatii, burse, asistenta sociala, etc.) si transferuri de capital sau investitii indirecte (subventii acordate intreprinderilor private pentru completarea surselor de finantare a investitiilor).

Clasificarile financiare au in vedere momentul si modul in care cheltuielile publice afecteaza resursele financiare ale statului. Se disting, din acest punct de vedere, trei categorii de cheltuieli: cheltuieli definitive, cheltuieli temporare si cheltuieli virtuale.

Cheltuielile definitive sunt acelea care presupun o iesire definitiva de resurse din tezaurul public, atat pentru asigurarea functionarii curente a institutiilor publice, cat si pentru realizarea de investitii in sectorul public. Ele nu sunt nici precedate si nici urmate de o intrare corelativa de resurse financiare publice. Majoritatea cheltuielilor publice au un caracter definitiv.

In raport de modul in care afecteaza resursele bugetare, unele cheltuieli definitive (majoritatea) sunt inscrise in mod explicit in buget, altele imbraca forma asa-ziselor cheltuieli fiscale. Aceasta din urma notiune a aparut in deceniul al saptelea in SUA si desemneaza ansamblul avantajelor fiscale acordate contribuabililor (exonerari, reduceri, deduceri din materia impozabila) si care conduc la o diminuare a incasarilor fiscale, avand efecte financiare similare alocatiilor sau subventiilor bugetare. Numarul si durata aplicarii acestor masuri fiscale cu caracter derogatoriu difera de la o tara la alta, fiind abrogate sau modificate frecvent. Obiectivele astfel urmarite sunt diverse: stimularea investitiilor sau a comertului exterior; sprijinirea constructiei de locuinte; incurajarea economiilor banesti; realizarea de transferuri sociale; acordarea unor ajutoare regionale sau sectoriale.

Cheltuielile temporare nu reprezinta sarcini definitive pentru stat, ci sunt iesiri temporare de resurse financiare publice, care vor fi urmate la intervale mai apropiate sau mai indepartate de timp de intrari corelative de fonduri. Asemenea operatii au un caracter divers: rambursari de credite sau avansuri acordate anterior; credite si avansuri acordate in anul curent; imprumuturi acordate colectivitatilor locale pentru acoperirea golurilor temporare de casa, in asteptarea incasarilor fiscale viitoare; avansuri acordate de stat in contul furniturilor ce urmeaza a fi achizitionate pentru sectorul public. Ele mai sunt denumite operatiuni de trezorerie si sunt evidentiate in conturi speciale ale trezoreriei publice.

Cheltuielile virtuale sau posibile reprezinta cheltuieli pe care statul se angajeaza sa le efectueze numai in anumite circumstante. Cheltuielile de acest fel au o existenta conditionata, devenind reale numai daca se realizeaza conditia respectiva. Exemplul clasic il constituie garantiile pe care statul le acorda pentru a facilita acordarea unor imprumuturi catre intreprinderi publice sau private, colectivitati publice sau chiar state straine. Daca debitorul devine insolvabil, statul preia sarcina imprumutului. In aceeasi categorie pot fi incluse si fondurile de rezerva si de interventie inscrise in buget, pe care guvernul le utilizeaza daca se produc evenimente deosebite: calamitati naturale, conflicte sociale grave, razboaie, etc.

Cheltuielile publice mai pot fi clasificate si dupa alte criterii: dupa caracterul lor permanent sau incidental intalnim cheltuieli ordinare si cheltuieli extraordinare. Acest criteriu a stat mult timp chiar la baza prezentarii documentelor bugetare.

Cheltuielile ordinare sunt cele care se fac in mod regulat, necesita o permanenta reinnoire, datorita principiului continuitatii serviciului public. Cheltuielile de functionare sunt de regula, cheltuieli ordinare.

Cheltuielile extraordinare (exceptionale) se efectueaza numai in situatii deosebite, nivelul acestora fiind mai greu de estimat, iar finantarea lor se asigura, de regula, pe calea imprumuturilor sau prin emisiune monetara.

Dupa rolul cheltuielilor publice in procesul reproductiei sociale, acestea se impart in cheltuieli publice reale (negative) si cheltuieli economice (pozitive).

Cheltuielile reale sunt cele care se fac pentru intretinerea aparatului administrativ, intretinerea si dotarea armatei, rambursarea datoriei publice si plata dobanzilor si comisioanelor aferente acesteia, etc. Ele reprezinta un consum definitiv de produs intern brut.

In categoria cheltuielilor economice sunt incluse cheltuielile care au ca efect realizarea de intreprinderi noi, reutilarea celor existente, dezvoltarea infrastructurii de comunicatii, a celei turistice, etc., contribuind la cresterea avutiei nationale. Ele reprezinta o avansare de PIB, intrucat prin obiectivele de investitii realizate se creeaza premisele pentru reproductia, eventual largita, a PIB.

In Romania, gruparea cheltuielilor publice este reglementata prin clasificatia indicatorilor privind finantele publice, elaborata de Ministerul Finantelor Publice si care cuprinde o clasificatie functionala si o clasificatie economica a acestora.

Ca anexa la legea anuala de aprobare a bugetului de stat, Guvernul prezinta Parlamentului un document de sinteza a proiectului de buget ce are la baza aceste doua clasificari.

Conform clasificarii functionale, in Legea bugetului de stat, cheltuielile bugetare sunt grupate in mai multe parti, corespunzand principalelor functii ale statului. Functiile principale (partile) se divid, unde este cazul, pe subfunctii (capitole), iar acestea din urma, pe baza criteriului juridic, sunt divizate pe institutii publice (subcapitole).