Continutul conceptului de buget

Continutul conceptului de buget

Sarcinile finantelor publice ca sector al activitatii economico-sociale sunt, in mare masura, aduse la indeplinire prin intermediul bugetului ca principal plan financiar.

In doctrina moderna este consacrata conceptia ca bugetul public reprezinta actul juridic necesar pentru stabilirea si autorizarea prealabila a veniturilor si cheltuielilor publice.[1]

Resursele financiare publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar d 646i88g e bugete: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor institutii publice cu caracter autonom, in conditiile asigurarii echilibrului financiar.

Resursele si cheltuielile reflectate in bugetele mentionate anterior, cumulate la nivel national, alcatuiesc resursele financiare publice totale, respectiv cheltuielile publice totale care, dupa consolidare prin eliminarea transferurilor dintre bugetele respective, evidentiaza dimensiunile efortului financiar public, pe anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru, dupa caz.

Potrivit art. 137 alin.(1) din Constitutia Romaniei conceptul de buget public national este o notiune sintetica a trei institutii juridice diferite: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale comunelor, oraselor si ale judetelor.

Bugetul reprezinta deci, un plan financiar, ceea ce sugereaza ideea de echilibru intre doua componente: venituri si cheltuieli.

Necesitatea bugetului public a fost subliniata inca din perioada interbelica de autori reputati. Astfel, George Leon, aratand ca economia publica este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, a sustinut ca acesta: "nu poate sa lase nevoi nesatisfacute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate sa prevada mai multe venituri decat sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru ca nu acumularea de bunuri este scopul primordial."

Prin bugetul public se proiecteaza si se desfasoara activitatea financiara, putand aprecia ca bugetul public reflecta activitatea privind finantele publice ale unui stat.

Dintre trasaturile subliniate in literatura economica de specialitate[2] pentru bugetul public relevam:

bugetul este un act previzional, el prezentandu-se sub forma unui tablou evaluativ si comparativ de venituri publice, indicand veniturile banesti ale statului si destinatia acestora exprimata in cheltuieli bugetare;

este un act de autorizare prin care puterea legislativa imputerniceste executivul sa cheltuiasca si sa perceapa venituri in acord cu prevederile legale;

este un act anual, anul bugetar, de exercitiu financiar fiind cel mai potrivit interval pentru care se poate efectua programarea si se poate urmarii executia veniturilor si cheltuielilor;

bugetul public reprezinta un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor banesti publice, gestionarea, utilizarea si controlul folosirii acestora;

bugetul public este un instrument de politica a statului in domeniul fiscalitatii.

Pe baza optiunilor politice, economice, sociale, bugetul public reflecta politica financiara propriu-zisa a statului.

Subliniem faptul ca bugetele care compun bugetul public national sunt autonome, avand venituri si cheltuieli distincte, se elaboreaza si se aproba separat, iar titularii acestora sunt in relatii de autonomie.

Din ratiuni de sistematizare vom clasifica componentele bugetului public national in trei categorii:

bugetele centrale - bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat, impreuna cu fondurile speciale constituite pe langa acestea;

bugetele locale: bugetele judetene, municipale, orasenesti si comunale;

bugetele institutiilor publice.

Natura juridica a bugetului public a generat controverse si opinii diverse in literatura de specialitate.

Astfel D.D. Saguna[3] releva existenta a cinci teorii, referitoare la natura juridica a bugetului de stat:

a)      este un act administrativ;

b)      are natura juridica de lege;

c)      este un act administrativ si legislativ, in acelasi timp;

d)      este un act de planificare;

e)      este un plan financiar.

a) Cu privire la prima teorie, sustinuta, de astfel, in doctrina administrativa interbelica, autorul citat, releva ca, in esenta, aceasta considera bugetul de stat ca act administrativ, pentru ca atat veniturile cat si cheltuielile bugetare sunt simple evaluari de ordin financiar, realizate de agentii administrativi. Bugetul de stat, potrivit acestei opinii, ar fi un act - conditie pus de legiuitor la dispozitia agentilor administrativi pentru a realiza acte juridice prin care sunt create creante de el si in favoarea tezaurului public si prin care se efectueaza plata acestor creante.

Referitor la aceasta teorie, I. Gliga[4] arata ca "intr-adevar, prin bugetele statelor moderne cu economie liberal - capitalista se stabileste cuantumul actual total al veniturilor acestor bugete, se prevede continutul fiecaruia dintre principalele impozite sau categorii de venituri bugetare si, de asemenea, se specifica impozitele, taxele si celelalte venituri de stat programate a se realiza anual in conformitate cu dispozitiile din legile sau celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat. Daca, potrivit necesitatii de stabilire si autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se conditioneaza realizarea anumitor venituri publice pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaza concluzia ca <<bugetul veniturilor este un act - conditiune>>"

b) Prin aceasta teorie se sustine ca legea fiind o decizie emanata de la puterea legislativa, iar bugetul statului constituind un adevarat program de administratie adoptat ca o decizie a legislativului, el este o lege propriu-zisa.

c) Aceasta teorie, sustinuta de I. Duguit, potrivit careia bugetul statului are natura juridica atat de lege cat si de act administrativ ajunge la concluzia ca "bugetul este lege in partile lui creatoare de dispozitii generale si act administrativ in partile lui creatoare de acte individuale si concrete".

I. Gliga releva ca dintre cele doua componente ale bugetului statului, ca, de altfel, ale oricarui buget, partea de venituri este considerata creatoare de dispozitii generale. In acest sens, aprobarea anuala a partii de venituri a bugetului statului este "o adevarata lege materiala, deoarece determina in fiecare an, prin dispozitie generala, perceperea impozitelor si taxelor ca si cand ar fi reglementate in acel moment. Si este cert ca actele prin care se creeaza obligatiuni de plata a impozitelor si taxelor sunt acte legislative".

Cealalta parte a bugetului ca plan financiar, respectiv cea de cheltuieli, este considerata creatoare de acte individuale si concrete de natura administrativa deoarece votul cheltuielilor bugetare de catre Parlament se produce in sfera de aplicare a legilor preexistente referitoare la deschiderea de credite bugetare si alte procedee de cheltuieli bugetare.

Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare a unor acte juridice preexistente si "ramane conform unor reguli generale este un act individual de natura administrativa".

d) In aceasta opinie, bugetul este un act de planificare financiara care, in urma adoptarii de catre Parlament, printr-o lege emisa in acest scop, dobandeste natura juridica de lege.

e) Potrivit acestei opinii, bugetul de stat nu este decat un plan, principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului sau principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului. Ca si opinia anterioara, nici aceasta nu surprinde natura juridica a bugetului public.

Concluzionam, exprimand opinia ca bugetul statului si al asigurarilor sociale de stat, fiind aprobate anual printr-o lege de adoptare, dobandesc natura juridica de lege, al carei continut este determinat de necesitatea stabilirii si autorizarii veniturilor si cheltuielilor bugetare anuale.

Prin insasi natura lor, legile pentru aprobarea bugetului trebuie sa stabileasca sarcini si prevederi concrete, exprimate in cifre, privind elementele bugetului ca plan financiar. De aceea, normele juridice cuprinse in legile bugetare, au caracterul unor sarcini, stabilind un cadru precis, in limitele caruia se desfasoara activitatea financiara a organelor de stat si intr-o anumita masura si a altor persoane juridice si cetatenilor.

Tatiana Mosteanu si colaboratorii[5] afirma ca bugetul public poate fi analizat ca document, ca lege, ca sistem de fluxuri financiare sau ca instrument de politica economica.

Privit sub primul aspect (ca document), bugetul public poate apare ca act in care sunt prevazute si aprobate in fiecare an, veniturile si cheltuielile publice sau dupa caz, numai cheltuielile in functie de sistemul de finantare al institutiilor publice.

Ca si lege, bugetul public se prezinta ca un act juridic in care se prevad si se aproba veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale institutiilor publice. In felul acesta, bugetul public ca lege este un:

act de previziuni indicand sursele banesti ale statului;

act de autorizare prin care puterea executiva este imputernicita de puterea legislativa sa cheltuiasca si sa perceapa venituri;

act anual, respectiv anul bugetar pentru care sunt aprobate veniturile si cheltuielile bugetare;

Din perspectiva sistemului de fluxuri financiare bugetul public leaga resursele financiare publice (impozite, taxe, contributii si alte venituri publice) de modul de repartizare al acestora.

Ca instrument de politica economica a statului in domeniul fiscalitatii si al cheltuielilor publice, bugetul public contribuie la realizarea politicii economice si sociale prin intermediul veniturilor bugetare si a cheltuielilor aferente.