Functiile finantelor publice

Functiile finantelor publice

Existenta finantelor publice are un caracter obiectiv, care nu tine de vointa sau imaginatia cuiva si nici de decizia unei autoritati publice. Ele exista pentru a servi la realizarea unor sarcini si obiective bine determinate, lucru ce se realizeaza prin functiile care le exercita, si anume, functia de repartitie si functia de control. Intre aceste doua functii exista o l 525f58f egatura stransa, o interactiune continua, in sensul ca prima functie creeaza camp larg de actiune celei de-a doua si invers.

Functia de repartitie

Functia de repartitie cunoaste doua faze distincte, insa organic legate intre ele: constituirea fondurilor si distribuirea acestora.

La constituirea fondurilor financiare participa intreaga masa de contribuabili, in randul carora se regasesc:

Þ    regii autonome si societati comerciale cu capital de stat;

Þ    societati comerciale cu capital privat sau mixt;

Þ    organizatiile cooperatiste si asociatiile cu caracter lucrativ;

Þ    institutiile publice si unitatile subordonate acestora;

Þ    populatia;

Þ    persoanele fizice si juridice rezidente in strainatate.

Din veniturile acestora se preleva la dispozitia statului sau a altor entitati de drept public, o parte mai mult sau mai putin importanta, forma pe care o imbraca prelevarea fiind si ea extrem de diversa: impozite, taxe, contributii de asigurari sociale si asigurari de sanatate, contributii pentru constituirea unor fonduri speciale cu destinatie economica sau sociala, amenzi, penalizari; varsaminte din profitul regiilor autonome si societatilor comerciale cu capital de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat, bunuri confiscate sau fara stapan; imprumuturi de stat primite de la persoane fizice si/sau persoane juridice; rate din imprumuturi acordate anterior de stat si care sunt rambursate; donatii, ajutoare si alte transferuri primite; alte venituri.

Izvorul acestor prelevari il reprezinta, in cele mai frecvente cazuri, PIB, si mai rar produsul social total, avutia nationala sau transferurile primite din strainatate. Partea covarsitoare a acestor prelevari este de natura fiscala, ea fiind in crestere pe masura restrangerii sectorului economic de stat.

Deci constituirea fondurilor publice se realizeaza in procesul distribuirii PIB intre diverse persoane fizice si juridice, pe o parte, si stat, pe de alta parte.

Cea de-a doua faza a functiei de repartitie consta in distribuirea fondurilor mobilizate anterior si genereaza relatii financiare intre stat, pe de o parte, si beneficiarii acestor fonduri, persoane fizice si juridice, pe de alta parte. Concret, are loc stabilirea cheltuielilor publice pe destinatii: actiuni social-culturale (invatamant, sanatate, cultura); protectie si asigurari sociale; actiuni cu caracter economic; aparare publica, etc. In fond, acest proces de distribuire este un act de decizie politica, intrucat de regula, cererea de resurse financiare, ca expresie a nevoii sociale (care are, in principiu, un caracter nelimitat), depaseste cu mult oferta de resurse financiare posibil de mobilizat, care are o determinare obiectiva, functie de nivelul de dezvoltare al economiei. Aceasta implica inventarierea, cuantificarea si ierarhizarea nevoilor sociale, stabilirea de catre autoritatea publica a anumitor optiuni in functie de anumite criterii, conform cu obiectivele fiecarei etape de dezvoltare.

In faza distribuirii, fluxurile financiare ce iau nastere imbraca forma cheltuielilor pentru: plata salariilor si a altor drepturi de personal in sectorul public; procurari de materiale si servicii pentru sectorul public; subventii acordate unor intreprinderi publice si private; transferuri catre persoane fizice sub diferite forme (pensii, alocatii, burse, ajutoare, etc.); investitii publice; constituirea rezervelor materiale de stat, etc. Pe aceste cai are loc completarea resurselor financiare ale agentilor economici, institutiilor publice si persoanelor fizice care le utilizeaza pentru dezvoltare sau pentru consum.

Astfel, constituirea si utilizarea fondurilor financiare publice reprezinta un proces unitar si neintrerupt, care se realizeaza cu ajutorul functiei de repartitie a finantelor si joaca un rol important in infaptuirea reproductiei sociale largite. Distribuirea si redistribuirea poate avea loc in cadrul aceleiasi forme de proprietate (transfer de resurse intre stat si unitatile sale, in ambele sensuri, intre stat, pe de o parte, si intreprinderi cu capital privat, cu capital mixt sau populatie, pe de alta parte).

Semnificatia functiei de repartitie a finantelor publice trebuie apreciata prin prisma dimensiunilor (a amploarei) transferurilor de resurse de la contribuabili la stat si de la acesta la diversi beneficiari, precum si in raport de mutatiile care se produc in economie ca rezultat al transferurilor de resurse materiale, a efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de alta natura, produse de acestea.

Amploarea transferului este o chestiune de optiune politica, deoarece statul, in raport de partea din PIB pe care o mobilizeaza la dispozitia sa, se poate implica, mai mult sau mai putin, in satisfacerea nevoilor sociale. In conditiile unui PIB si ale unei nevoi sociale date, fondurile mobilizate la dispozitia statului si cele ramase la dispozitia cetatenilor si a persoanelor juridice se afla in raport de inversa proportionalitate, cenzurandu-se reciproc. In mod asemanator, posibilitatile de satisfacere a nevoilor sociale pe seama fondurilor financiare publice sau private sunt conditionate dupa aceeasi schema.

In ansamblu, se poate remarca totusi o tendinta pronuntata de crestere a partii din PIB ce tranziteaza fondurile financiare publice si este redistribuita prin intermediul finantelor.

In acelasi timp, trebuie subliniate mutatiile importante care au loc in economie, datorita redistribuirii unei parti din PIB. Sunt transferate importante resurse financiare intre sferele de activitate (materiala si nemateriala), ramurile si subramurile economice (prin facilitatile fiscale, creditele avantajoase sau finantare directa de la buget a unora dintre acestea), sectoarele sociale, zonele geografice si cetateni. Aceste mutatii se explica prin aceea ca persoanele fizice si juridice care beneficiaza direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice nu sunt, intotdeauna, aceleasi cu cele au participat la constituirea fondurilor financiare publice, sau nu exista corespondenta intre sumele cu care au participat si cele de care beneficiaza nu exista raporturi de echivalenta.

Prin intermediul finantelor are loc si o redistribuire a resurselor financiare pe plan international, care se realizeaza pe urmatoarele cai:

a)      primirea de imprumuturi externe, care, pe de o parte, completeaza resursele financiare ale tarii, iar pe de alta parte, antreneaza cheltuieli cu rambursarea ratelor scadente si plata dobanzilor aferente;

b)      acordarea de imprumuturi externe, care, pe de o parte, presupun plati din resursele financiare ale tarii, iar pe de alta parte, genereaza incasari de rate scadente, inclusiv dobanzi achitate de debitori;

c)      achitarea de cotizatii si contributii datorate organismelor internationale de catre stat sau alte entitati de drept public si chiar organizatii internationale pe teritoriul tarilor membre (ex. prelevarile asupra importului de produse agricole, practicat in cadrul UE);

d)      renuntarea la unele drepturi fiscale in conformitate cu unele conventii internationale, incheiate intre state (ex. conventii vamale sau conventii pentru evitarea dublei impuneri);

e)      primirea si acordarea de ajutoare externe, fie in cadrul unor programe elaborate de organismele de asistenta internationala (ex. TEMPUS, SAPARD), fie pentru inlaturarea consecintelor grave ale unor calamitati naturale, razboaie, revolutii.

Aceasta redistribuire pe plan international se realizeaza pe baza unor acorduri si conventii bi si/sau multilaterale, ori a unor decizii unilaterale, in conditii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu sau fara contraprestatie directa.

Daca constituirea unor fonduri financiare la dispozitia statului se manifesta in toate tarile lumii, imprimand functiei de repartitie a finantelor publice un caracter obiectiv, in schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finante, are un caracter subiectiv. El depinde de o serie de factori, cum sunt: capacitatea factorilor de decizie de a percepe si determina nevoia sociala; gradul de dezvoltare economica si sociala a tarii; orientarea fortelor politice aflate la putere.

Marimea, provenienta si destinatia fondurilor financiare publice este caracterizata printr-un dinamism accentuat sub influenta unei multitudini de factori. Astfel, volumul acestora depinde de marimea PIB, de raportul dintre rata acumularii si cea a consumului, raportul dintre consumul individual si cel social, nivelul fiscalitatii, etc.

Provenienta fondurilor financiare publice se modifica si ea in raport de gradul de dezvoltare al diferitelor sectoare economice si sociale, politica promovata de factorii de putere, credibilitatea internationala de care se bucura statul la un moment dat.

Destinatia resurselor financiare publice cunoaste si ea modificari frecvente, in raport de obiectivele considerate prioritare in fiecare etapa istorica parcursa: obiective economice, social-culturale, de aparare, etc.

Intervin modificari in repartizarea resurselor financiare pe ramuri economice si sectoare sociale, pe zone geografice sau intre membrii societatii. Aceste modificari cantitative si structurale pot accelera, sau dimpotriva, pot degrada ritmul de dezvoltare al economiei, satisfacerea nevoilor materiale si spirituale ale cetatenilor, echilibrul ecologic, calitatea vietii in general.

Functia de control

Concomitent cu functia de repartitie, finantele publice indeplinesc si o alta functie, cea de control, care are o sfera de manifestare mai larga, intrucat vizeaza, pe langa constituirea si repartizarea fondurilor financiare publice, si modul de utilizare al acestora. Intre aceste doua functii exista raporturi de interconditionare: functia de repartitie ofera camp de manifestare functiei de control, iar functia de control, la randul sau, genereaza uneori forme de manifestare a functiei de repartitie.

Pe masura ce partea din PIB redistribuita prin intermediul finantelor publice a crescut, a sporit si necesitatea si importanta functiei de control. Statul este interesat sa supravegheze si sa controleze urmatoarele:

Þ    modalitatile de mobilizare a resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor generale ale societatii;

Þ    destinatia pe care o capata resursele, cu luarea in seama a prioritatilor stabilite de organele competente;

Þ    utilizarea resurselor financiare in conditii de maxima eficienta economica, sociala, sau de alta natura;

Þ    armonizarea intereselor imediate ale societatii cu cele de perspectiva, referitor la dimensionarea resurselor mobilizate la dispozitia statului si la destinatia pe care ele o capata.

Fiind vorba de bani publici si avand in vedere comportamentul reprobabil, nepasarea si tendinta de inavutire a unor oameni implicati in gestionarea acestora, statul trebuie sa exercite un control sistematic prin care sa impiedice folosirea irationala a fondurilor publice, sa impiedice risipa, sa previna efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune si ineficiente, sa contribuie la repararea prejudiciilor aduse patrimoniului public, la instaurarea ordinii si disciplinei in gestionarea banilor si a altor valori publice.

Controlul exercitat de stat are o sfera larga de manifestare, cuprinzand toate domeniile vietii sociale, care tin de sectorul public, respectiv activitatea economica, cultural-educativa, de protectie si asigurari sociale, de mentinere a ordinii publice, de aparare a tarii.

In fiecare din aceste domenii, controlul vizeaza cel putin trei aspecte, si anume:

sarcinile specifice ce revin fiecarui domeniu si modul de realizare a lor;

efortul financiar din partea statului pe care il implica desfasurarea activitatii respective;

efectele utile ce se obtin si care pot fi cuantificate si evaluate in bani.

Primul obiectiv care se urmareste de organe specializate de control, pe domenii de activitate, intrucat fiecare domeniu are sarcini specifice, al caror mod de indeplinire nu poate fi evaluat decat de asemenea organe. Ele urmaresc si eforturile si efectele utile, ce nu pot fi cuantificate si exprimate in bani. Celelalte doua obiective sunt comune tuturor domeniilor de activitate si sunt urmarite de organe de control cu profil economico-financiar, capabile sa faca judecati de valoare necesare stabilirii prioritatilor si optiunilor, cu prilejul trierii nevoilor sociale.

Controlul asupra activitatii economice in general, ca si cel asupra laturii economice (efort-efect) a celorlalte activitati sociale, este un control mijlocit de bani (un control prin leu in Romania).

Functia de control a finantelor publice vizeaza toate fazele procesului reproductiei sociale, in fiecare din aceste faze controlul urmarind obiective specifice.

In faza repartitiei, controlul urmareste:

Þ    provenienta resurselor financiare publice si destinatia acestora;

Þ    nivelul de constituire a fondurilor, titlul cu care se mobilizeaza si se utilizeaza acestea catre diversi beneficiari;

Þ    amploarea procesului de redistribuire si mutatiile antrenate prin transferul de resurse intre sferele de activitate economica, in plan social sau in profil teritorial;

Þ    situatia echilibrului financiar al fiecarui fond, precum si al finantelor publice in ansamblul lor.

Controlul financiar asupra productiei realizata in sectorul public este foarte important, deoarece acolo se creeaza valorile de intrebuintare ce fac obiectul schimbului si al consumului, precum si valoarea nou creata, care este supusa repartitiei. Sunt supuse controlului toate elementele antrenate in procesul de productie: activele imobilizate si circulante, forta de munca, precum si intregul circuit al fondurilor financiare publice utilizate de agentii economici apartinand statului.

In faza schimbului, controlul financiar urmareste modul in care produsele obtinute in sectorul public sunt recunoscute pe piata si se realizeaza ca marfuri, in ce masura pretul obtinut acopera cheltuielile socialmente necesare, viteza cu care circula produsele la consumator.

In faza consumului sunt vizate consumul productiv al unitatilor economice apartinand statului si consumul final al institutiilor publice. Consumul productiv este analizat prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime si a materialelor, a rentabilitatii produselor si eficientei generale a activitatii productive, in timp ce consumul institutiilor publice este analizat prin prisma ponderii valorilor materiale si a serviciilor consumate in totalul cheltuielilor din sfera nemateriala.

Intrucat relatiile financiare sunt relatii banesti si controlul financiar este un control mijlocit de bani, sfera relatiilor banesti fiind mai larga decat cea a relatiilor financiare si controlul prin leu este mai cuprinzator decat controlul financiar propriu-zis, el incluzand si formarea preturilor, circulatia baneasca si alte procese sau fenomene economice.

Atributii de control in domeniul finantelor publice au numeroase organe, incepand cu Parlamentul, care exercita un control politic cu ocazia aprobarii proiectului de buget si a contului de incheiere a executiei bugetare. Controlul financiar propriu-zis se exercita de catre:

organele Ministerului de Finante, Trezoreriei, bancilor si a altor institutii financiare care participa la executia de casa a bugetului;

organele specializate de control din ministere, departamente, intreprinderi de stat si institutii publice, care exercita controlul financiar propriu;

directiile judetene ale finantelor publice si administratiile financiare, Garda Financiara, precum si Curtea de Conturi, ca organ specializat de control financiar cu atributii exclusive de control in sectorul public.

In practica, activitatea organelor de control financiar depaseste adesea sfera relatiilor financiare si chiar pe cea a relatiilor banesti, urmarind modul de asigurare a integritatii avutului obstesc, de utilizare a capacitatilor de productie, de gestionare a stocurilor, completand in acest fel controlul financiar propriu-zis.