Functiile trezoreriei statului

Functiile Trezoreriei Statului

Functiile originare ale Trezoreriei, conform finantelor clasice sunt : casierie, unde sunt depuse fondurile Statului si banca cu activitate de credit pe termen scurt insarcinata sa echilibreze in orice moment incasarile si iesirile de fonduri.

In finantele moderne, la functiile sale de casa si banca se adauga si functia de control asupra ansamblului de activitati financiare ale natiunii. In prezent, Trezoreria tinde sa devina unul dintre instrumentele prin care statul isi procura resursele, alaturi de resursele bugetare si de imprumut.

Intre cele doua definitii exista o legatura in sensul ca : Trezoreria - administratie este serviciul public insarcinat cu gestiunea Trezoreriei - casa. Evolutia finantelor publice a permis largirea din ce in ce mai mult a celei de-a doua definitii in raport cu prima, datorita cresterii considerabile a rolului pe care il are gestiunea Trezoreriei - casa. In practica, ea este cea care participa la una din functiile esentiale pe care stiinta moderna o recunoaste finantelor publice: asigurarea echilibrului general al monedei si al economiei. Aceasta functie este indeplinita datorita unei puteri noi, foarte importanta, care 414b15e a fost in prezent recunoscuta Statului si care este incredintata administratiei Trezoreriei: cotrolul pietei monetare si al pietei financiare.

Casier al banului public

Trezoreria in calitate de casier public asigura centralizarea fondurilor publice implicand executia de casa centralizarii operatiilor de incasari si plati efectuate de stat si vegherea la existenta disponibilitatilor pentru a face fata angajamentelor Statului.

Mecanismul centralizarii fondurilor a constat in crearea unei administratii speciale, insarcinata sa primeasca veniturile si sa efectueze platile - institutia Trezoreriei publice. Inca de la inceput aceasta institutie fiind axata mai mult pe functii contabile, a presupus separarea sa in raport cu administratiile, respectiv cu autoritatile care iau decizii privind executia bugetului.

In contextul functiilor originare, infiintarea Trezoreriei Statului a prezentat importanta in special din punct de vedere al independentei in raport cu puterea financiara privata, dar si tratarea sa sub forma centralizarii politice si administrative. Instituirea Trezoreriei Statului centralizate a fost una dintre etapele importante pe planul separarii intre finantele publice si cele private. Stabilirea unitatii casieriei in favoarea serviciului public al Trezoreriei Statului a fost insotita de atribuirea agentilor sai a dreptului de control asupra ansamblului operatiilor de executie a bugetului ceea ce a intarit centralizarea politica si administrativa[1].

Executia de casa a operatiilor de incasari si plati efectuate de stat reprezinta de fapt executia operatiilor Statului si ale corespondentilor. Trezoreria efectueaza prin functia de casier al Statului, un numar mare de incasari si plati. Acestea sunt, mai intai, operatii prezazute in Legea bugetara, adica venituri si cheltuieli bugetare propriu-zise, precum si operatii ale conturilor speciale ale trezoreriei.

Insa Trezoreria este totodata si casierul corespondentilor sai, care, in virtutea reglementarilor generale a contabilitatii publice, depun cu titlu obligatoriu sau facultativ fondurile la Trezorerie sau sunt autorizati sa efectueze operatii de incasari si plati prin intermediul conturilor Trezoreriei. Acestea au conturi deschise la trezorerie pentru care Ministerul Finantelor Publice fixeaza conditiile de functionare si regimul dobanzilor. Trezoreria este astfel casierul administratiilor autonome care intocmesc bugete anexe sau au personalitate juridica distincta de cea a Statului, cum sunt institutiile publice.

In calitate de casier al Statului, Trezoreria are ca sarcina emisiunile titlurilor de imprumut public si gestionarea datoriei publice. In acest scop, poate beneficia de concursul bancilor care folosesc ghiseele lor pentru plasarea imprumuturilor. Pentru imprumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important in emisiunea bonurilor de tezaur. Aceste bonuri au misiunea de a-i permite onorarea obligatiilor exigibile, precum si vegherea disponibilitatilor banesti.

Procurarea de bani in casieria publica este prima dintre operatiile trezoreriei. Aceasta este legata de miscarea fondurilor in timp determinata de termenele la care devin exigibile incasarile si platile.

Problema Trezoreriei, aceea de procurare de bani pentru asigurarea permanenta a disponibilitatilor necesare platilor, este specifica atat trezoreriei finantelor private, cat si finantelor publice. Astfel, incasarile si platile sunt obiectul fluctuatilor in cursul anului.

Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public exista o anumita regularitate in nivelul lor lunar, cu exceptia lunii decembrie, in care se executa partial cheltuieli, serviciile publice utilizand cea mai mare parte a creditelor lor inca neconsumate inainte de incheierea exercitiului, creditele riscand sa fie anulate in virtutea legii anualitatii.

Pentru venituri regularitatea este mai putin realizabila, deoarece aceasta depinde de ritmicitatea vietii economice, mai ales in cazul impozitelor directe.

Aceste miscari ale veniturilor si cheltuielilor se combina cu alte miscari de fonduri exceptionale - emisiunea de imprumuturi, rambursarea imprumuturilor contractate de pe piete externe, plati de comisioane si  cu miscarile datorate operatiilor corespondentilor. Aceste miscari exceptionale imprima lichiditatii Trezoreriei mari variatii si prin intermediul lor se poate determina un trend in fluctuatia lichiditatilor Trezoreriei si succesiunea perioadelor de cresteri - lichiditati abundente si scaderi - lipsa de lichiditati. Asemenea perioade pot fi identificate in cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, intre trimestre, dar si in cazul lunilor, intre decadele acestora.

Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:

a)      utilizarea fondurilor corespondentilor;

b)      emisiunea bonurilor de tezaur;

c)      avansuri acordate de banca de emisiune.

a) Solutia prin care Trezoreria intelege sa rezolve problema procurarii de resurse pentru asigurarea disponibilitatilor in orice moment in casieriile publice consta mai intai in a drena in casieriile sale o masa de resurse, care fara indoiala, nu fac decat sa le tranziteze, insa care contribuie la alimentarea casieriei sale.

Fondurile cele mai mari provin din depozitele corespondentilor: autoritatilor publice locale, institutii publice, intreprinderi publice si altele. Trezoreria are posibilitate sa dispuna de aceste fonduri in intervalul pana cand acesti corespondenti, la randul lor, dau ordine de eliberare de fonduri din aceste conturi in vederea efectuarii platilor proprii.

In ciuda centralizarii fondurilor, diponibilitatile astfel procurate de Trezorerie pot fi insuficiente pentru asigurarea lichiditatilor necesare. Aceasta insuficienta poate fi cauzata de un deficit bugetar important, precum si de faptul ca acesta creeaza un gol in casieria trezoreriei. De asemenea, aceasta insuficienta poate sa tina de deciziile luate de corespondenti privind retragerea fondurilor din conturi. Aspecte ale dezechilibrului monetar, deficitul balantei conturilor pot de asemenea, sa restranga lichiditatile bancare si prin acesta sa diminueze solvabilitatea Trezoreriei. In acest caz, trebuie ca trezoreria sa procedeze la alimentarea casierie sale prin alte mijloace, deoarece disponibilitatile corespondentilor sai nu sunt suficiente. Astfel se apeleaza la emisiunea bonurilor de tezaur si la avansurile acordate de Banca Nationala a Romaniei.

b) Bonurile de tezaur sunt imprumuturi pe termen scurt si mediu, destinate publicului si bancilor sau organismelor financiare.

Categoriile de bonuri de tezaur ce pot fi emise sunt:

a)      bonuri in formular[2];

b)      bonuri in cont curent.  

Bonurile in formular sunt plasate la ghiseul deschis. Acestea constituie unul dintre elementele esentiale ale politicii de economisire. De asemenea, regimul lor de emisiune variaza in functie de obiectivele cantitative sau calitative ale acestei politici. Astfel, caracteristicile bonurilor in formular sunt modificate frecvent in scopul schimbarii volumului sau stabilitatii resurselor colectate de la public.

Trezoreria are posibilitatea de a face sa varieze nivelul bonurilor in circulatie si de a spori subscriptiile procedand la asa-numita "campanie a bonurilor". Prin ridicarea ratei dobanzii, prin cresterea anumitor avantaje ale detinatorilor indeosebi fiscale, prin recurgerea la publicitate, prin sporirea comisioanelor acordate organismelor de plasare, este posibil sa se mareasca emisiunea bonurilor. Este posibil si fenomenul invers, procedandu-se la o diminuare a ratei dobanzii bonurilor.

Bonurile in cont curent sunt bonurile cumparate de diferite institutii financiare, banci care doresc sa-si inscrie valoarea lor intr-un cont curent girat de Banca Nationala a Romaniei. Acest sistem este mai eficient, economisind cheltuielile de confectionare, de paza si de manipulare a formularelor.

Politica de emisiune a bonurilor de tezaur se refera la alternativele operatiunilor trezoreriei posibile de folosit pentru a influenta masa subscriptiilor. Acestea sunt:

Mecanismul plafonului (proportia), care consta in proportia stabilita de autoritatea monetara, ca procentaj din disponibilitatile bancilor, care poate sa fie plasata in bonuri de tezaur. Acest mecanism reprezinta in imprumut fortat prin care bancile trebuie sa asigure, prin bonuri de tezaur, o anumita masa a subscriptiilor.

Mecanismul coeficientului de trezorerie, stabilit ca raport intre activele lichide ale bancilor, inclusiv bonurile de tezaur si ansamblul resurselor, Insa, in acest sistem, trezoreria nu este singurul beneficiar al blocarii activelor bancare ca in mecanismul plafonului, deoarece efectele de comert mobilizate se pot substitui bonurilor in calculul coeficientului. De fapt, stabilirea coeficientului de trezorerie poate permite reducerea, putin cate putin, a proportiei plafonului.

Mecanismul rezervelor obligatorii, prin care bancile sunt constranse sa conserve, intr-un cont creditor neremunerat de la Banca Nationala a Romaniei, active reprezentand o anumita fractiune a depozitelor astfel incat partea respectiva din creditele potentiale sa fie considerata ca economie. Cresterea acestui proncentaj restrange expansiunea creditelor si reprezinta o forma concreta de lupta contra inflatiei.

Desi aceste mecanisme au dus la reducerea rolului bonurilor de tezaur in sistemul bancar, totusi bancile continua sa subscrie la bonuri de tezaur pentru plasarea disponibilitatilor.

Mecanismul emisiunii de bonuri in raport cu nivelul resurselor bugetare. Aceasta presupune stabilirea unui anumit procentaj al valorii bonurilor emise in raport cu nivelul total al resurselor bugetare. Bonurile de tezaur reprezinta forma curenta, obisnuita sau normala de recurgere la imprumut ca mijloc de procurare de resurse publice. Imprumuturile propriu-zise sunt relativ rare, dar mai ales neregulate. Imprumuturile prin bonuri de tezaur se fac regulat si de o maniera permanenta. Ele genereaza o datorie pe termen scurt, cunoscuta sub denumirea de "datorie flotanta".

Datoria flotanta prezinta unele dezavantaje:

1.Reinnoirea bonurilor de tezaur de la o scadenta la alta, transformandu-le, din imprumuturi pe termen scurt sau mediu, in imprumuturi indefinit reannoite. Este o situatie cu riscuri, deoarece ar fi suficient ca reannoirea sa nu fie acceptata, pentru ca statul sa "plonjeze in grave dificultati financiare". Ar putea fi vorba de solicitarea rambursarii in perioade dificile pentru trezoreria publica, ceea ce ar conduce la agravarea crizei.

2.Pericolul politic apare atunci cand detinatorii de bonuri isi retrag increderea in Guvern, aruncandu-l intr-o criza grava.

Remediul clasic folosit pentru protectia contra pericolelor datoriei flotante este consolidarea acesteia, mergandu-se, in prezent, spre o alta directie: controlul creditului.

c) Cel mai important ajutor pe care Banca Nationala a Romaniei il acorda Statului rezulta din avansurile pe care i le transmite. Avansurile se acorda pe baza unei conventii incheiate intre Ministerul Finantelor Publice si Banca Nationala a Romaniei prin care banca consimte voluntar un avans si ii fixeaza conditiile. Un bon de tezaur reprezentand un avans este remis de Banca in contrapartida. Conventia se aproba prin lege. Recurgerea la lege denota vointa de a restrange si de a controla utilizarea avansurilor.

Banca Nationala a Romaniei efectueaza pentru Trezorerie urmatoarele operatii:

a)      asigura miscarea fondurilor in spatiul dintre diferitele sucursale si detinatorii de conturi;

b)      asigura gestiunea contului curent general al Trezoreriei, a bonurilor de tezaur;

c)      pune la dispozitia Trezoreriei, in mod gratuit, ghiseele pentru plasarea bonurilor si asigura gratuit serviciul sau;

d)      varsa o redeventa Statului in contrapartida privilegiului emisiunii;

e)      ia in pastrare bonuri si alte valori publice;

f)        sconteaza bonuri de tezaur si colaboreaza cu Trezoreria in politica monetara. Aceasta operatiune inseamna creatie monetara.

Din punct de vedere financiar, recurgerea la avansuri la Banca Nationala a Romaniei semnaleaza o situatie critica a finantelor publice, manifesta dezechilibrul bugetului Statului si al Trezoreriei Statului. Se apreciaza astfel ca apelul la avansuri catre banca compromite creditul public, denuntandu-i deteriorarea sa din punct de vedere monetar, avansurile de la Banca Nationala a Romaniei conduc la emisiune monetara, ceea ce creeaza puternice presiuni inflationiste.

Insarcinata cu executia efectiva a operatiunilor de incasari si plati prevazute prin legea anuala a finantelor, Trezoreria este casierul Statului. Miscarile de fonduri in cadrul Trezoreriei rezulta din operatiunile permanente, vizand pe de o parte resursele permanente ale Statului, in cadrul carora impozitele ocupa un rol esential, iar pe de alta parte, cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuieli de capital, transferuri.

Permanenta acestor operatiuni, adica repetitivitatea acestora, poate fi inteleasa numai referitor la functiile permanente ale Statului, justificand caracterul lor precis, riguros si restrictiv. Realizand aceste operatiuni Trezoreria manifesta o atitudine pasiva deoarece aceste operatiuni sunt fixate prin legea finantelor publice si i se impun Trezoreriei, deoarece in acest caz ea nu exercita direct functia de casier, in esenta, asigurand numai derularea corecta in timp si spatiu a acestor operatiuni.

Operatiunile de casa ale Trezoreriei Statului sunt clasificate conform a doua criterii:

dupa criteriul financiar se disting:

a)      operatiuni cu caracter definitiv (incasari fiscale si cheltuieli);

b)      operatiuni cu caracter temporar (care reclama o rambursare ulterioara a fondurilor).

dupa caracterul economic, cheltuielile de trezorerie cuprind:

a)      cheltuieli ordinare, de functionare si de transfer;

b)      cheltuieli de capital: de investitii.

Prin functia de casierie, Trezoreria efectueaza:

a)      toate operatiunile propriu-zise de incasare a veniturilor bugetare si de plati de la buget, in numerar sau prin decontari in cont;

b)      controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si asigurarea informatiei necesare privind executia de casa a bugetului in vederea intocmirii conturilor de executie a bugetului si a elaborarii rapoartelor periodice asupra acesteia;

c)      gestioneaza pozitia zilnica de casa a bugetului si asigura lichiditatile necesare prin cunoasterea fluxurilor de incasari si plati, elaborarea de prognoze cu privire la cerintele de plata, la sincronizarea platilor si incasarilor, inclusiv a acelora privind finantarea deficitului si serviciul datoriei publice.

Incepand cu 1 ianuarie 1997, finantarea investitiilor institutiilor publice se face prin Trezoreria statului pentru care acestea trebuie sa depuna la unitatile Trezoreriei lista de lucrari, utilaje, mobilier si alte obiecte.

Gestionar al disponibilitatilor Statului

Rolul de bancher al Trezoreriei prezinta doua forme:

In primul rand Trezoreria actioneaza ca o banca de depozit, banca de afaceri care furnizeaza capitaluri unor intreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea;

In al doilea rand Trezoreria actioneaza ca o banca de emisiune si in acest fel intervine in domeniul circulatiei monetare.

Gestionarea fondurilor publice este activitatea Trezoreriei ce se realizeaza datorita unitatii casieriei si a unitatii de gestiune a acesteia, casieria poate asigura gospodarirea fondurilor atat in timp, cat si in spatiu.

Gestionarea in spatiu presupune compensatiile, adica compensarea deficitului cu excedentul inregistrat, precum si transferul de numerar pentru centralizare la Trezoreria din Ministerul Finantelor, denumita "Casieria Trezorierului Platitor General", care asigura compensarea intre casieriilor locale componente ale unitatii administrativ-teritoriale.

Compensarea se efectueaza numai pe baza ordinului trezorierului platitor general cu conditia existentei disponibilitatilor banesti in Casieria Generala[3]. Astfel, Casieria centrala trebuia sa se aprovizioneze cu lichiditati banesti.

In prezent, operatiile s-au simplificat ca urmare a dezvoltarii reglementarilor prin inscrisuri (documente de decontare), prin operatii in conturi.

Gestionarea fondurilor in timp inseamna planificarea si efectuarea operatiilor de incasari si plati bugetare atat in cadrul anului financiar, cat si pe mai multi ani prin conturile speciale ale Trezoreriei, al carui rol consta in ajustarea acestor operatii in timp.

Administrarea Trezoreriei Statului presupune, de asemenea, realizarea distinctiei intre echilibrul bugetar si echilibrul Trezoreriei. Se constata ca si intr-un buget echilibrat exista decalaje sezoniere, Trezoreria trebuind sa asigure sudura intre secventele fluxurilor bugetare.

Cu atat mai mult, in perioade de deficit bugetar, functia Trezoreriei este aceea de a asigura acoperirea nevoilor de finantare ale Statului, mobilizand resurse pe pietele de capitaluri.

In fine, Trezoreria trebuie, atunci cand volumul datoriei sale a atins un anumit nivel si cand structura acesteia s-a diversificat, sa duca o politica eficienta de gestiune a indatorarii, intervenind pe piata titlurilor sale pentru a obtine profit din oportunitatile reducerii sau extinderii costurilor datoriei.

Bancher al Statului

In calitatea sa de banca, Trezoreria asigura urmatoarele servicii:

a)      este banca la care institutiile publice isi au deschise conturile de incasari si plati, realizand astfel gestionarea disponibilitatilor banesti ale sectorului public si integrarea acestora in politica de lichiditati a bugetului;

b)      gestioneaza datoria publica interna si externa, asigurand evidenta si plata serviciului datoriei publice;

c)      asigura contabilitatea privind executia de casa pentru operatiunile de incasari si plati privind veniturile si cheltuielile sectorului public;

d)      efectueaza si operatiunile in care statul apare in calitate de garant sau de coparticipant la coordonarea de imprumuturi diferitelor agentii guvernamentale, care la randul lor pot acorda imprumuturi;

e)      exercita un control fiscal asupra incasarii veniturilor bugetare si unul financiar preventiv asupra efectuarii platilor privind respectarea limitelor si destinatiei creditelor bugetare asa cum acestea au fost aprobate, deschise si repartizate.

In Romania, conform prevederilor Legii finantelor publice, se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetara si prin finantarea directa de catre banci.

Refinantarea datoriei publice interne, finantarea deficitului bugetar si echilibrul balantei de plati externe se efectueaza prin contractarea si garantarea de catre Ministerul Finantelor Publice pe piata financiara interna si externa de imprumuturi in limitele aprobate anual de catre Parlament.

Acoperirea golurilor temporare de casa si a deficitului inregistrate pe parcursul executiei bugetului de stat se efectueaza prin:

a)      folosirea resurselor disponibile aflate in conturile Trezoreriei Statului;

b)      emisiunea, in primele zece luni ale fiecarui an, de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice purtatoare de dobanda si cu scadenta pana la sfarsitul anului financiar;

c)imprumuturi fara dobanda acordate de Banca Nationala a Romaniei pe seama resurselor de creditare ale acesteia. Termenul de rambursare este de maxim 6 luni si nu poate depasi sfarsitul anului financiar. Rambursarea se efectueaza pe seama veniturilor bugetare sau a unui imprumut de stat contractat prin respectarea conditiilor legii.

Suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat in vederea finantarii unor actiuni si sarcini noi aparute pe parcursul anului, respectiv pentru inlaturarea efectelor unor calamitati naturale, se efectueaza pe seama fondului de rezerva bugetara si a fondului de interventie la dispozitia Guvernului care se utilizeaza pe baza de hotarari ale acestuia.

Alte functii ale Trezoreriei Statului

In plus fata de functiile traditionale ale Trezoreriei, casierie si banca, Trezoreria se afla in stransa legatura cu piata financiara si, mai ales, cu piata monetara. Pe masura ce statul a evoluat, a fost posibila exercitarea unui anumit control asupra acestor piete. Trezoreria Statului a fost insarcinata cu acest control. Astfel, ea joaca un rol prim-plan in exercitarea uneia dintre functiile esentiale ale finantelor publice moderne: mentinerea echilibrului monedei si al economiei.                                                                                                 

Rezultat al unei evolutii complexe si adesea contradictorii, mult mai diversificate decat un plan a-priorii, functiile actuale ale Trezoreriei nu sunt usor de delimitat. Totusi, se pot regrupa intr-o abordare generica, cinci functii principale:

1. Administrator al banului public, in sensul de gardian al echilibrului bugetar si casier al Statului;

2. Intermediar financiar in sensul ca imprumuta pentru a acoperi diversele deficite si acorda imprumuturi din disponibilitatile sale;

3. Mandatar al puterii publice intrucat exercita numeroase misiuni de autoritate, specifice Statului, in sectoarele economico-financiare;

4. Agent al interventiei financiare publice in economie in vederea reducerii costului resurselor financiare furnizate (de exemplu: acordarea de garantii anumitori solicitatori de imprumuturi in scopul reducerii costului resursei);

5. Gardian al marilor echilibre ce pot fi definite ca raporturi de egalitate intre nevoile si capacitatile de finantare, ele exprimand chiar obiectul politicii financiare, inteleasa ca ajustare a capacitatilor de finantare la nevoile de finantare si plasarea acestor finantari in serviciul actiunii economice.

Finantistii clasici nu considerau decat un singur echilibru financiar: cel dintre veniturile si cheltuielile publice.

Finantistii moderni estimeaza ca sunt doua forme de echilibru pe care statul nu le poate ignora si anume:

a)      echilibrul ofertelor si cererilor de capital;

b)      echilibrul intrarilor si iesirilor de devize straine.

Interventia Statului, din acest punct de vedere, se face prin intermediul Trezoreriei.