Din punct de vedere juridic

Din punct de vedere juridic, el reclama studierea diverselor reguli (norme) referitoare la continutul sau, la prezentarea sa, la adoptarea sa de catre Parlament, la executia si la controlul executiei sale. Aceste norme sunt destinate organizarii unei gestiuni contabile clare a finantelor publice si precizarii autoritatii Guvernului si Parlamentului in domeniul bugetar.

Din punct de vedere tehnic

Din punct de vedere tehnic, intereseaza indeosebi procesele de pregatire si  elaborare a bugetului, precum si metodele de previziune si evaluare a diverselor categorii de venituri si cheltuieli cuprinse in buget.

Din punct de vedere economic

Din punct de vedere economic, se remarca  faptul ca fondurile care trec prin contul bugetar reprezinta o pondere semnificativa din produsul intern brut si ca prin impozitele prelevate si cheltuielile efectuate statul dispune de instrumente privilegiate de interventie in viata economica si sociala. Abordarea economica a conceptului de buget subliniaza corelatiile macroeconomice si, in special, legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut. In teoria economica moderna bugetul este adesea considerat ca o variabila esentiala in determinarea nivelului produsului intern brut si nivelului ocuparii. Interpretarile referitoare la capacitatile de reglare ale politicilor bugetare sunt foarte diferentiate, adesea contradictorii.

Din punct de vedere politic

Din punct de vedere politic, bugetul este considerat ca expresie a optiunilor Guvernului in ansamblul domeniilor care releva competentele sale (politica economica, sociala, educativa, culturala, militara etc). Aceste optiuni sunt revelate prin evolutia si repartitia veniturilor si cheltuielilor si sunt determinate de factori multipli, legati de doctrinele partidelor politice, de atitudinea opozitiei, de forta revendicativa a diverselor grupuri de presiune, de ponderea constrangerilor economice si politice internationale, de influenta trecutului, de fenomenele inertiale.

Bugetul de stat

y        Bugetul de stat este documentul elaborat si administrat de Guvern si aprobat de Parlament, prin lege, cuprinzand veniturile si cheltuielile aprobate prin legea bugetara anuala. In bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispozitia statului, repartizate in principal pentru realizarea actiunilor social-culturale, apararea tarii, asigurarea ordinii publice, autoritatea publica, pentru finantarea unor investitii si activitati de interes strategic, asigurarea protectiei si refacerea mediului inconjurator, asigurarea ma­surilor de protectie sociala a populatiei si realizarea programelor de cercetare.

Rolul bugetului de stat decurge din calitatea acestuia de instrument prin care se realizeaza alocarea si redistribuirea re­surselor si care prezinta utilitate in procesul reglarii activitatii economice si sociale. Functia de alocare a bugetului reiese din natura statului, care in mod traditional isi asuma sarcina finantarii serviciilor publice. Functia de redistribuire a bugetului statului este pusa in evidenta tocmai de natura lui specifica, respectiv aceea de instrument ce reflecta relatii de mobilizare a resurselor si de repartizare a acestora pentru finantarea unor activitati st actiuni determinate expres. Rolul de reglare a vietii economice decurge din importanta bugetu­lui de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflecta politica economica promovata de Guvern. Prin orientarile bugetului se poate actiona asupra economiei stimuland sau franand o anumita activitate. Autoritatile publice pot actiona, in acest scop, prin intermediul cheltuie­lilor, veniturilor si soldului bugetar.

Bugetul asigurarilor sociale de stat

y        Bugetul asigurarilor sociale de stat este documentul ce se intocmeste distinct de bugetul de stat si se aproba de Parlament prin lege separata, fiind administrat si gestionat de Ministerul Muncii si Solidaritatii Sociale. Bugetul asigurarilor sociale de stat este planul financiar anual care reflecta constituirea, repartizarea si utilizarea fondurilor banesti necesare ocrotirii pensionarilor, salariatilor si membrilor de familie. Veniturile ce sunt cuprinse in acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decat cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv.

Bugetul asigurarilor sociale de stat este format din bugetele pentru realizarea asigurarilor sociale de la nivelul directiilor de munca si protec­tie sociala judetene si directia 959b18j generala a municipiului Bucuresti si din bugetul asigurarilor sociale, elaborat de organele de resort din Ministerul Muncii si Protectiei Sociale, care cuprinde veniturile si cheltuielile cu caracter centralizat.

Bugetele celorlalte autoritati autonome de asigurari sociale se aproba de organele de con­ducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii si Solidaritatii Sociale si al Ministerului Finan­telor Publice.

Bugetele locale

y        Bugetele locale sunt bugetele unitatilor administrativ-teritoriale cu personalitate ju­ridica si sunt elaborate autonom, fapt ce stimuleaza initiativa locala in realizarea veniturilor si satisfacerea cerintelor sociale locale.

In Romania, teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete, in care se exercita autonomia locala si in care se organizeaza si functioneaza autoritati ale administratiei publice locale. Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public, au patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina. Delimitarea teritoriala a comunelor, oraselor si judetelor se stabileste prin lege. In Romania, nu functioneaza regiunea, ca nivel organizatoric separat al administratiei publice.

Fiecare comuna, oras, judet, respectiv municipiul Bucuresti si sector al municipiului Bucuresti intocmeste bugetul local care cuprinde veniturile si cheltuielile publice locale reglementate prin lege. Unitatile administrativ-teritoriale isi dimensioneaza cheltuielile in raport cu nevoile pro­prii, in corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe si celelalte venituri sta­bilite de legea bugetara, efectuand controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Rezultatele executiei bugetelor locale, reprezentand excedente, raman la dispozitia acestor unitati sub forma fondurilor de tezaur si a fondurilor de rezerva. Autonomia stimuleaza initia­tiva locala in realizarea veniturilor si satisfacerea cerintelor sociale locale.

Bugetele fondurilor speciale

y        Bugetele fondurilor speciale se intocmesc in vederea finantarii anumitor obiective si actiuni necesare in perioada considerata, pentru care se instituie prelevari obligatorii pe baza unor legi speciale. Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie in afara bugetului de stat, iar bugetele acestora se aproba ca anexe la Legea bugetului de stat. Veniturile si cheltuielile fondurilor speciale au destinatii clar precizate prin legi speciale.

Bugetul trezoreriei generale a statului

y        Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul in care sunt inscrise veniturile si cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfasurata de aceasta in scopul indeplinirii functiilor sale.

Bugetele institutiilor publice autonome

y        Bugetele institutiilor publice autonome includ veniturile si cheltuielile institutiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte institutii de drept public.

Bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial

y        Bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale includ veniturile si cheltuielile institutiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte institutii de drept public si care primesc subventii de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale in completarea fondurilor proprii.

Bugetul institutiilor publice finantate integral din venituri proprii

y        Bugetul institutiilor publice finantate integral din venituri proprii reprezinta docutmentul in care sunt prevazute si aprobate anual veniturile si cheltuielile institutiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte institutii de drept public. Veniturile proprii provin din chirii, organizarea de manifestari culturale si sportive, concursuri artistice, publicatii, prestatii editoriale, studii, proiecte, valorificari de produse din activitati proprii sau anexe, prestari de servicii si altele asemenea.

Bugetele fondurilor provenite din credite externe

y        Bugetele fondurilor provenite din credite externe reprezinta documentul in care sunt prevazute si aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat si a caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice.

Bugetele fondurilor externe nerambursabile

y        Bugetele fondurilor externe nerambursabile reprezinta documentul in care sunt pre­vazute si aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu tre­buie rambursate.

Principiul universalitatii, care cuprinde doua coordonate:

Veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute.

Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte.

Potrivit principiului ca veniturile si cheltuielile publice trebuie sa figureze in buget cu sumele lor brute, totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce. Respectarea principiului universalitatii permite cunoasterea si controlul sumelor exacte a veniturilor si cheltuielilor publice. Bugetul intocmit cu respectarea principiului universalitatii poarta denumirea de buget brut si presupune ca veniturile sa fie inscrise in buget cu produsul lor brut, iar cheltuielile cu cifra lor totala, iar nu cu soldul dintre acestea. Scopul urmarit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicand compensarea intre cheltuieli si venituri proprii.

In practica, acest principiu nu este respectat in totalitate si se trece astfel la bugetul net, care cuprinde numai rezultatul final al actiunilor producatoare de venit si al celor generatoare de cheltuieli, ca apoi sa se ajunga la bugetul mixt, in care la unele pozitii figureaza cifre totale, iar la altele numai soldul dintre venituri si cheltuieli.

In ceea ce priveste neafectarea veniturilor bugetare, atunci cand sunt colectate in sistemul bugetar public, unor anumite destinatii, principiul stipuleaza ca veniturile publice incasate trebuie sa se depersonalizeze pentru a servi la acoperirea cheltuielilor bugetare, privite in ansamblul lor. Altfel spus, nu se admite ca un anumit venit bugetar sa fie afectat pentru finantarea unor anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu exista un raport corespunzator intre randamentul unui venit si necesarul de fonduri pentru finantarea unei cheltuieli publice. Astfel, daca incasarile din venitul cu o afectare speciala ar depasi suma necesara pentru finantarea actiunii respective, s-ar obtine un excedent care ar incita la risipa fondurilor disponibile. In situatia inversa, dimpotriva, actiunea respectiva nu s-ar putea realiza in buna masura, din cauza insuficientei fondurilor afectate.

Principiul neafectarii veniturilor nu se aplica cu strictete in practica financiara, abaterile de la principiul unitatii bugetare constituind tot atatea forme de derogare de la principiul neafectarii veniturilor. De pilda, atunci cand se instituie un nou impozit sau se majoreaza cuantumul unuia existent, guvernul, pentru a atenua starea de nemultumire a contribuabililor, indica si scopul in care vor fi utlizate incasarile provenite din impozitul respectiv. Mai mult, in unele tari, legea admite afectarea unor venituri chiar in cadrul bugetului ordinar.

In Romania, existenta unor fonduri cu destinatie speciala reflecta o incalcare a acestui principiu si prezinta anumite dezavantaje din punctul de vedere al bunei gestionari a fondurilor publice. Legea finantelor publice interzice constituirea de fonduri publice in afara bugetului de stat. Pentru solutionarea problemelor legate de desfiintarea veniturilor si cheltuielilor cu destinatie speciala incluse in bugetul de stat, Guvernul are sarcina ca, in decurs de trei ani, sa prezinte Parlamentului propuneri de modificare a actelor normative respective.

Cu privire la principiul universalitatii, Legea finantelor publice nr. 500/2002 precizeaza ca veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute. Intrucat nu toate veniturile si cheltuielile se justifica a fi inscrise in buget in sume brute (globale), era util ca textul legii sa fie completat cu cuvintele: 'cu exceptiile prevazute de lege'. Printre veniturile si cheltuielile ce se pot inscrie in buget numai cu soldul, se numara: veniturile de la intre­prinderile publice sau subventiile catre acestea; varsamintele catre bu­getul de stat sau subventiile primite de la acesta, in relatiile dintre bugetele locale si bugetul general al statului; subventiile primite in completare de unele institutii din sfera nemateriala (institute de cercetare stiintifica, universitati, scoli, spitale etc.) ce realizeaza unele venituri pe care le re­tin in vederea acoperirii unei parti din cheltuielile lor. De la principiul universalitatii bugetului constituie exceptii si resursele provenind din donatii, fondurile de sprijin si reconstituirea creditelor bugetare.

Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget brut, permite analiza corelatiilor existente intre diferitele categorii de venituri si cheltuielile corespunzatoare acestora.

In practica, acest principiu se aplica numai partial, deoarece veniturile si cheltuielile unor institutii publice sunt inscrise in bugetul de stat cu toate veniturile si cheltuielile lor, in timp ce altele numai cu soldul dintre acestea, ca de exemplu:

* veniturile de la intreprinderile publice sau subventiile catre acestea;

* varsamintele de la bugetul de stat sau subventiile primite de la bugetul de stat catre bugetele locale;

* subventiile primite in completarea veniturilor proprii pentru acoperirea cheltuielilor de unele institutii din sfera nemateriala (cercetare, invatamant, sanatate).

In perioada actuala, bugetul de stat are caracterul unui buget mixt. In contextul respectarii principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lasate la dispozitia entitatii care le obtine, pentru a le folosi direct in conformitate cu nevoile proprii. Daca veniturile proprii sunt suficient de mari, finantarea de la buget se realizeaza "per sold', sub forma unei subventii de completare pana la nivelul cheltuielilor proprii, in cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter intamplator, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fara a fi influentate de aceste venituri.

Principiul publicitatii, potrivit caruia sistemul bugetar este deschis si transparent, acestea realizandu-se prin:

dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestora;

dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora;

publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora;

mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege.

Publicitatea bugetului este principiul potrivit caruia bugetul de stat este adus la cunostinta opiniei publice, in scopul informarii cu privire la resursele preconizate de Guvern si la destinatia data banilor publici. Astfel cu prilejul dezbaterilor parlamentare, cifrele proiectului de buget sunt comentate nu numai in salile de sedinte ale organelor legislative, ci si in presa, la radio si televiziune.

Dupa adoptarea legii cu privire la bugetul de stat, aceasta este data publicitatii, aparand atat in publicatii oficiale (Monitor Oficial, Buletin etc.), cat si in culegeri de acte normative. Asemanator se procedeaza si cu contul general de incheiere a exercitiului bugetar, care este aprobat de Parlament si dat publicitatii in forma oficiala. Acesta reprezinta o forma de control din partea Parlamentului si a opiniei publice a modului in care a fost executat bugetul de stat adoptat cu un an in urma. Pentru ca opinia publica sa se poata informa asupra situatiei finantelor publice, bugetul de stat ar trebui sa fie intocmit intr-o forma simpla, clara si precisa, insa, practic, legea cu privire la bugetul de stat si anexele sale este voluminoasa si cuprinde dispozitii redactate intr-un limbaj de stricta specialitate, inaccesibil cetateanului de rand.

Publicarea informatiilor cu privire la bugetul de stat este o necesitate atat pe plan intern, cat si pe plan extern, intrucat situatia finantelor publice, evolutia puterii de cumparare a monedei nationale, alaturi de dinamica productiei industriale si de cresterea economica influenteaza decisiv pozitia si creditul de care se bucura un stat pe piata internationala de ccapitaluri.

Principiul unitatii

Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice.

Toate veniturile retinute si utilizate in sistem extrabugetar, sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat sau bugetele locale, dupa caz, urmand regulile si principiile ce se aplica acestor bugete, cu exceptia bugetelor care prezinta ca sursa de finantare si venituri proprii, precum si a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.

Veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic si ale Fondului special al drumurilor publice se introduc in bugetul de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala, urmand regulile si principiile acestui buget.

bugetele autonome

Bugetele autonome sunt bugete elaborate de colectivitatile locale si intreprinderile publice cu personalitate juridica (din sfera administratiei si serviciilor publice cu caracter industrial si comercial). acestea dispun de autonomie bugetara (in sensul ca-si dirijeaza neingradit cheltuielile) dar, in general, nu si de autonomie financiara, pentru ca resursele lor proprii nu acopera , de regula, cheltuielile si este necesara subventionarea de la bugetul de stat.

bugetele extraordinare

Bugetele extraordinare se intocmesc cu ocazia unor cheltuieli publice exceptionale, in cazuri speciale de criza economica, calamitati naturale, razboi etc.

bugetele anexe

Bugetele anexe, care se elaboreaza distinct de bugetul de stat, se anexeaza la acesta, se discuta si se voteaza separat de catre Parlament.

Acestea se coreleaza cu bugetul de stat, soldul lor pozitiv fiind inscris la venitul bugetului de stat, iar cel negativ la cheltuieli.

conturile speciale de trezorerie

Conturile speciale de trezorerie cuprind incasarile si platile care nu au un caracter definitiv pentru bugetul de stat. De exemplu, sumele depuse ca garantie de functionarii publici care gestioneaza valori publice, avansurile rambursabile acordate de stat unor intreprinderi particulare si decontarea acestora etc.

In practica exista mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:

conturi cu afectatie speciala care evidentiaza cheltuieli cu caracter definitiv, acoperite pe seama anumitor resurse (de exemplu, in Franta, fondul special de investitii rutiere, alimentat din taxa pentru produsele petroliere);

conturi de comert, care evidentiaza operatiuni cu caracter industrial sau comercial - vanzari sau cumparari de marfuri - efectuate de unele intreprinderi publice (de exemplu incasari din vanzarea bunurilor executate in ateliere scolare etc.)

conturi de operatii monetare, care inregistreaza beneficiile sau pierderile din operatiuni ocazionate de relatiile cu organismele internationale.

conturile de avans, care evidentiaza avansul acordat de Ministerul Finantelor bugetelor locale pana la obtinerea de catre acestea a veniturilor proprii. Cand avansurile nu se pot rambursa, sunt transformate in subventii acordate de bugetelor locale si se inscriu ca atare in bugetul de stat.

Principiul anualitatii

Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar.

Toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv.

Anualitatea bugetara este principiul bugetar potrivit caruia perioada de timp pentru care se intocmeste si in care se executa bugetul de stat este de un an.

In practica statelor, anul bugetar poate coincide sau nu cu anul calendaristic. Inceputul anului bugetar in tarile in care acesta nu coincide cu anul calendaristic este determinat de factori de natura economica, de traditie, de regimul de lucru al Parlamentului. In tari ca Austria, Belgia, Brazilia, Franta, Germania, anul bugetar coincide cu anul calendaristic; in alte tari ca Anglia, Danemarca, Japonia, anul bugetar se desfasoara in intervalul 1 aprilie a.c. - 31 martie, anul urmator; in Italia si Suedia, anul bugetar este cuprins intre 1 iulie - 30 iunie; in S.U.A., anul bugetar se desfasoara de la 1 octombrie - 30 septembrie.

La intocmirea proiectului de buget, intr-o tara cu un pronuntat caracter agricol, este necesar a se cunoaste perspectivele recoltei, deoarece resursele financiare ale statului in anul pentru care se intocmeste bugetul depind in mare masura de veniturile realizate din agricultura in anul de baza. De asemenea, intr-o tara dezvoltata este necesar sa se cunoasca evolutia productiei industriale, conjunctura pe piata interna si pe cea externa, evolutia preturilor si a altor factori care influenteaza nivelul veniturilor si cresterea economica.

In practica financiara a statelor dezvoltate se cunosc abateri de la anualitatea bugetara. In Franta, de pilda, se aplica formula "legilor program" pentru cheltuielile esalonate pe o perioada mai indelungata de timp. Legea program nu are caracter obligatoriu, ci numai valoarea unei declaratii de intentii.

Romania a cunoscut o experienta interesanta cu privire la principiul anualitatii. Practica romana a imbratisat de la inceput principiul anualitatii impozitelor directe, fiind influentata de practica franceza si belgiana. In practica bugetara din tara noastra, anul bugetar a inceput la diferite date. Astfel, pana in anul 1880, anul bugetar coincidea cu anul calendaristic. Dupa anul 1880, anul bugetar a inceput la 1 aprilie. Din anul 1923, s-a trecut din nou la 1 ianuarie ca data a inceperii anului bugetar.

Legea privind finantele publice precizeaza[6] ca veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde cu anul calendaristic si cu exercitiul bugetar, adica incepe la 1 ianuarie si se incheie la 31 decembrie. Legea valideaza principiul anualitatii si in ceea ce priveste perioada de timp in care se executa autorizatia parlamentara. Prevederea potrivit careia toate operatiunile de incasari si plati, efectuate in cursul unui an bugetar, in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv, demonstreaza ca, in executarea bugetului, legiuitorul a optat ferm pentru sistemul de gestiune. Veniturile si cheltuielile aferente exercitiului bugetar incheiat, realizate dupa 31 decembrie, se reflecta in executia bugetului aferent anului in care veniturile s-au incasat, iar cheltuielile s-au efectuat. Asadar, nici o perioada complementara, oricat de scurta ar fi ea, nu se admite pentru decontarea veniturilor si cheltuielilor aferente exercitiului incheiat.

Acest principiu se refera la obligatia Guvernului de a intocmi si prezenta Parlamentului proiectul de buget anual, precum si la efectuarea prelevarilor veniturilor statului si realizarea cheltuielilor bugetare in perioada de timp de un an. In acest mod se poate exercita eficient controlul Parlamentar. Anul bugetar nu corespunde intotdeauna anului calendaristic (Anglia: 1 aprilie-31 martie, Italia: 1 iulie-30 iunie, SUA: 1 octombrie-30 septembrie etc.).

Executia prevederilor inscrise in buget, atat la cheltuieli, cat si al venituri, nu se incheie intotdeauna la data expirarii anului bugetar. In aceasta situatie, tarile au adoptat doua feluri de sisteme:

sistem de gestiune, care presupune inchiderea automata a bugetului la data expirarii, veniturile si cheltuielile angajate, dar neefectuate inscriindu-se in contul anului bugetar urmator. Sistemul prezinta dezavantajul ca nu permite cunoasterea exacta a realizarilor din anul bugetar ce s-a incheiat;

- sistemul de exercitiu, care permite desfasurarea veniturilor si cheltuielilor aferente unui an bugetar pe o anumita perioada dupa ce acesta s-a incheiat (3-6 luni). Intervalul din momentul inceperii desfasurarii anului bugetar si momentul pina in care sunt luate in considerare operatiunile bugetare poarta denumirea de exercitiu bugetar (poate fi de 15-18 luni). Sistemul de exercitiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile corespunzatoare anului respectiv sa fie reflectate in intregime in bugetul corespunzator acestui an. Dezavantajul acestui sistem consta in functionarea in paralel a operatiunilor apartinand de doua bugete, cel care s-a incheiat si cel care a inceput, nou, timp de 3-6 luni, dar acest procedeu are avantajul ca permite cunoasterea tuturor realizarilor aferente anului bugetar si, implicit, posibilitatea analizarii judicioase a acestora.

Principiul specializarii bugetare

principiul specializarii bugetare, potrivit caruia veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare.

Specializarea bugetara este principiul bugetar potrivit caruia, veniturile bugetare trebuie sa fie aprobate de catre Parlament pe surse de provenienta, iar cheltuielile bugetare pe categorii de destinatii si obiective. In scopul realizarii acestei cerinte si pentru a se oferi Parlamentului o imagine cat mai clara asupra bugetului de stat, veniturile si cheltuielile au fost grupate dupa o anumita schema, luand astfel nastere clasificatia bugetara. Veniturile si cheltuielile care se inscriu in bugetul administratiei centrale de stat se grupeaza in: venituri si cheltuieli ordinare si extraordinare, cheltuieli curente si de capital, cu specificitatea naturii veniturilor si cheltuielilor si detalierea acestora pe baza clasificatiei bugetare.

Clasificatia bugetara este un document tehnic, conceput si realizat de Ministerul Finantelor pe baze stiintifice, grupand veniturile si cheltuielile intr-o anumita ordine si dupa anumite criterii, si care arata: sursele veniturilor bugetare, repartitia cheltuielilor bugetare, institutiile publice prin care se realizeaza veniturile si se efectueaza cheltuielile prevazute in buget. Clasificatia bugetara trebuie sa fie cat mai simpla si cat mai clara, pentru a putea fi inteleasa si de cei care nu au pregatire de specialitate.

Unele tari (Franta ) utilizeaza, pe langa clasificatia economica, si o clasificatie functionala, in care cheltuielile sunt grupate dupa obiectivele urmarite de stat, bugetul functional avand urmatoarea structura: functii economice (industrie, energie, transporturi, constructii); functii sociale (educatie, invatamant, asistenta sociala); functii regaliene (politie, justitie, aparare, relatii externe); functii tutelare (locuinte, urbanism, gospodarie comunala).

In Romania, clasificatia bugetara tip, elaborata de Ministerul Finantelor si publicata in Monitorul Oficial, grupeaza veniturile si cheltuielile intr-o anumita ordine, pe titluri, capitole, subcapitole, articole si paragrafe, dar si aliniate, atunci cand este necesara o si mai mare detaliere.

Potrivit acestui principiu, veniturile si cheltuielile bugetare au surse si destinatii precise atunci cand sunt aprobate de Parlament:

- veniturile sunt inscrise pe surse de provenienta;

- cheltuielile sunt inscrise pe categorii de cheltuieli.

Gruparea venituriler si cheltuielilor bugetare se realizeaza pe baza clasificatiei bugetare.

Clasificatia bugetara trebuie sa fie simpla, concisa si clara si sa permita analizarea modului de repartizare a resurselor statului in scopuri de consum si scopuri de acumulare, cu evidentierea distincta a sumelor alocate pentru acoperirea datoriei publice si a dobanzilor aferente acesteia. Clasificatia se realizeaza pe diferite criterii cum sunt criteriul administrativ, cel economic si cel functional:

- criteriul administrativ, sau departamental, presupune gruparea veniturilor si cheltuielilor guvernamentale dupa institutiile care le produc sau le consuma. In cadrul acestora, sunt evidentiate veniturile si/sau cheltuielile dupa alte criterii.

De exemplu, al doilea criteriu de clasificare este cel economic:

Total cheltuieli ale bugetului de stat

din care:

- Ministerul Economiei si Comertului

- cheltuieli de personal

- cheltuieli materiale

- subventii

- transferuri etc.

- cheltuieli de capital.

- Ministerul.

- criteriul economic, care pune in evidenta veniturile si cheltuielile ocazionate de operatiunile curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subventii, transferuri etc.) si cele de capital, defalcate pe ordonatorii de credite, respectiv pe ministere coordonatoare de activitati;

- criteriul functional presupune precizarea sectoarelor vietii economico-sociale care beneficiaza de alocari bugetare, fiind considerate de catre autoritati ca fiind de importanta nationala.

De exemplu:

Total cheltuieli.

din care:

- cheltuieli social-culturale

- cheltuieli cu ordinea publica

- cheltuieli cu apararea nationala

- actiuni economice

- transferuri din bugetul de stat

- dobanzi aferente datoriei publice

- fond de rezerva etc.

Clasificatia economica si cea functionala prezinta avantajul ca permit analiza impactului pe care prelevarea si alocarea unor fonduri publice o are sau se previzioneaza ca o va avea asupra dezvoltarii activitatii unor sectoare ale vietii economico-sociale. Astfel, resursele si destinatiile fondurilor publice devin instrumente ale politicii bugetare si, implicit, economico-sociale, promovate de stat.

Principiul unitatii monetare

principiul unitatii monetare, potrivit caruia toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala

Principiul echilibrului bugetar

Echilibrul bugetar presupune nu numai intocmirea unui buget ale carui cheltuieli sa fie acoperite integral din veniturile bugetare, ci si respectarea acestui echilibru pe parcursul intregului exercitiu bugetar. Urmarea fireasca a politicii de militarizare a economiei nationale, a majorarii cheltuielilor pentru functionarea aparatului de stat, a cresterii datoriei publice este inregistrarea unui dezechilibru bugetar sub forma deficitului bugetar. Pentru acoperirea deficitului bugetar se recurge, de regula, la venituri extraordinare care provin in principal din imprumuturi de stat.

Echilibrul bugetar, respectiv egalitatea dintre veniturile si cheltuielile publice, constituie o cerinta de baza la proiectarea bugetului public national. Daca in trecut acest echilibru constituia o cerinta majora, in prezent majoritatea statelor proiecteaza bugete dezechilibrate, incluzand in proiect si sursele de acoperire a deficitului bugetar. Aceste surse sunt, cel mai adesea: veniturile extraordinare ale bugetului public national, care provin din imprumuturi de stat, interne sau externe si emisiunea de moneda fiduciara (moneda hartie).

Emisiunea de moneda fiduciara peste posibilitatea de sporire a output-ului economic are efecte negative asupra evolutiei preturilor de consum si de productie, amplificand oferta de bani pe piata, fara ca puterea de absorbtie a cestora sa creasca corespunzator. Totodata, puterea de cumparare scade si se amplifica rata inflatiei, ceea ce conduce la un dezechilibru la nivel macroeconomic.

Exista tari in care echilibrul bugetar este obligatoriu (de exemplu in Germania). Cand se produc dezechilibre, se alcatuieste un alt buget, dezechilibrat, diferit de bugetul initial.

Un alt procedeu de mentinere a echilibrului bugetar este scoaterea unor cheltuieli in afara acestuia si dirijarea lor catre institutii specializate. Procedeul se numeste debugetizare si reprezinta un alt mod de finantare a cheltuielilor publice. Un exemplu in acest sens il reprezinta Franta, unde se practica transferarea unor cheltuieli pentru investitii catre Casele de Economii.

Acoperirea cheltuielilor bugetare suplimentare se realizeaza prin diferite metode, cum sunt:

- sporirea cotelor de impozit sau introducerea de impozite noi;              - emisiunea de moneda hartie;

- imprumuturile contractate pe piata interna sau externa.

In unele tari se intocmesc bugete plurianuale, urmarindu-se echilibrarea cheltuielilor ce depasesc veniturile in perioadele de recesiune cu veniturile ce raman disponibile in perioadele de prosperitate. Tehnicile de echilibrare folosite sunt:

- crearea unor fonduri de rezerva din veniturile ramase disponibile;

- crearea fondului de egalizare, constituit din excedente bugetare inregistrate in periodele favorabile ale exercitiului bugetar. Deficitul bugetar se va acoperi prin imprumuturi sau emisiune de hartie moneda; rambursare imprumuturilor se va realiza din fondul de rezerva creat;

- amortizarea alternativa presupune colectarea de impozite suplimentare in perioda de avant economic, care sa fie utilizate pentru acoperirea deficitelor ce apar in perioadele de depresiune.

Tehnicile expuse prezinta dezavantaje, deoarece evolutia mediului economic face ca economiile nefructificate sa se deprecieze si, in plus, promoveaza ridicarea sarcinii fiscale in perioadele de avant, ceea ce poate sa conduca la descurajarea cresterii economice.

In prezent, statele dezvoltate ale lumii solutioneaza problema deficitului bugetar recurgand la imprumuturi sau emisiuni monetare, la bonuri de tezaur sau operatiuni de stat sau la vanzari de aur din rezerve de stat. Noua lege privind finantele publice nu proclama respectarea principiului echilibrarii bugetului de stat si a celorlalte bugete care se aproba de Parlament ca o obligatie a autoritatilor publice abilitate nici la intocmire si nici in executie, asa cum faceau legile similare anterioare. In ciuda obligatiilor expres prevazute de lege cu privire la asigurarea echilibrului bugetar, bugetul general consolidat al Romaniei a inregistrat an de an dezechilibre incepand din 1992 si pana in prezent. In aceste conditii, nu este surprinzator faptul in Legea privind finantele publice din 2002 nu mai apare prevederea privind obligatia respectarii principiului echilibrarii bugetului.

Neinscrierea in aceasta din urma lege a principiului echilibrarii bugetare, alaturi de celelalte principii, nu inseamna ca legiuitorul nu i-a acordat importanta cuvenita, ci ca acesta a apreciat in mod realist faptul ca in conditiile actuale sunt putine sanse ca veniturile publice sa acopere integral cheltuielile publice indispensabile. S-a lasat in competenta Parlamentului aprobarea anuala a veniturilor si cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru a fiecarui buget care se aproba prin lege, precum si nivelul eventualului deficit si sursele de finantare a acestuia in fiecare an bugetar.

In executie, Guvernul, Ministerul Finantelor Publice si ordonatorii de credite sunt chemati sa ia masurile ce se impun pentru asigurarea si chiar imbunatatirea echilibrului aprobat:

Referindu-se la rolul Guvernului, in lege se precizeaza ca acesta asigura, intre altele, exercitarea conducerii generale a activitatii executive in domeniul finantelor publice, in care scop examineaza periodic executia bugetara si stabileste masuri pentru mentinerea sau imbunatatirea echilibrului bugetar, dupa caz.

Intre atributiile Ministerului Finantelor Publice figureaza si aceea de a asigura monitorizarea executiei bugetare , iar in cazul in care se constata abateri ale veniturilor si cheltuielilor de la nivelurile autorizate, de a propune masuri pentru reglementarea situatiei. Din necesitatea de a mentine sau de a imbunatati echilibrul bugetar, Ministerul Finantelor Publice este autorizat sa blocheze sau sa reduca utilizarea unor credite bugetare constatate ca fara temei legal sau fara justificare in bugetele ordonatorilor de credite.

Pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite sunt imputerniciti sa repartizeze creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic inferioare, dupa retinerea a 10% din prevederile aprobate acestora . Sunt exceptate de la aceasta retinere cheltuielile de personal si cele care decurg din obligatii internationale.

Metode clasice, cum sunt

metoda automata sau a penultimei, care presupune realizarea proiectului de buget luand ca baza executia bugetara din penultimul an bugetar (ultimul an bugetar, nefiind incheiat, ofera numai informatii preliminare, care ar putea distorsiona analiza). Metoda este simpla, dar intr-un mediu economic ce se afla in plin proces de transformare extrapolarea rezultatelor obtinute cu doi ani in urma introduce multe erori.

metoda majorarii (diminuarii) presupune determinarea ritmului mediu de variatie a indicatorilor bugetari avand ca baza de referinta ultimii cinci (sau mai multi) ani de executie bugetara, proiectul urmarind trendul observat. Metoda prezinta dezavantajul ca nu tine seama de impulsurile nou aparute.

metoda evaluarii directe se realizeaza pe baza analizei evolutiei veniturilor si cheltuielilor din diversele sectoare economico-sociale, precum si din estimarea impactului probabil al modificarii legislatiei (de exemplu introducerea unui nou tip de impozit, cum a fost TVA; alocarea unor fonduri publice pentru realizarea unor obictive de investitii de importanta nationala, cum este Centrala Atomo-Electrica de la Cernavoda etc.).

Metode moderne

metode moderne de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare, bazate pe analiza cost-avantaje si pe studii de eficienta.           Aceste metode se utilizeaza cand exista mai multe variante si se urmareste optimizarea rezultatelor potrivit cu anumite criterii (costuri minime, realizari maxime s.a.), astfel:

metoda de planificare, programare si bugetizare, utilizata in anii trecuti in SUA, presupunea identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmau sa fie finantate de la buget pe termen lung, analiza costurilor pe care le implicau; se realizau programe alternative pe termen mediu si se alegea solutia ce raspundea cel mai bine obiectivului propus. Pentru aplicarea metodei se intocmesc: nomenclatorul programelor avute in vedere (cate un program pentru fiecare obiectiv), analiza economica a obiectivelor, analiza financiara. Metoda este precisa, dar este laborioasa si presupune existenta unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv in parte, care sunt greu de determinat sau prognozat cu un grad ridicat de precizie pe termen lung;

metoda numita "baza bugetara zero", care a fost practicata de asemenea in SUA , dupa anii 1980. Metoda consta in examinarea critica a fiecarui tip de cheltuiala bugetara, inclusiv a celor din anii anteriori, apreciindu-se utilitatea si eficienta lor. Aplicarea metodei presupune existenta unei multitudini de programe alternative, intre care se face optiunea pentru unul sau altul dintre programe;

metoda rationalizarii optiunilor bugetare este practicata in Franta si cuprinde patru faze interdependente:

studiul obiectivelor propuse a se realiza pe termen mediu, compararea solutiilor alternative, determinarea costului total si posibilitati de procurare a resurselor;

luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficienta sau multicriteriala;

executia programelor aprobate; in care scop se intocmesc bugete de program si se prevad in bugetul statului creditele bugetare necesare finantarii programului;

controlul bugetar, care compara rezultatele cu prevederile programului.

Proiectul de buget contine, in general, urmatoarele documente:

expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Aceste documente contin, pe langa prevederile referitoare la veniturile si cheltuielile bugetare, si propuneri de modificare a legislatiei aferenta acestora (modificarea unor cote de impozite etc.). In unele tari, ca si in tara noastra, seful executivului prezinta Parlamentului proiectul de lege:

o lucrare privind starea economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmator;

anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinzand prevederile de venituri si cheltuieli;

materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Fiecare cheltuiala publica trebuie sa parcurga mai multe faze:

angajarea cheltuielii publice reprezinta actul care genereaza obligatia unei institutii publice de a plati o suma de bani unui tert (contract, decizie ministeriala, hotarare judecatoreasca sau alt act legal). Angajarea se produce in urma unei decizii a unui organ al administratiei de stat; exista cazuri in care actul rezulta in urma unei decizii a Parlamentului sau din cauze fortuite. De etapa angajarii depinde incadrarea in limitele aprobate prin buget si este, in general, de competenta conducatorilor institutiilor publice;

lichidarea este operatiunea prin care se constata serviciul facut in favoarea institutiei publice si se determina suma de plata. Lichidarea se bazeaza pe acte justificative si reprezinta efectuarea reala a livrarilor de marfuri si a serviciilor pentru institutiile publice.

ordonantarea este operatiunea prin care se emite dispozitia de plata a unei sume de bani de la buget in favoarea unui tert.

Cele trei operatiuni sunt executate de conducatorii institutiilor publice sau de catre imputernicitii acestora, care se numesc ordonatori de credite bugetare;

- plata reprezinta actiunea de achitare propriu-zisa a sumei datorata de institutia publica. Aceasta operatiune se efectueaza de catre gestionarii de bani publici (casieri sau contabili platitori).

Executia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape:

asezarea impozitului reprezinta identi-ficarea materiei impozabile si determinarea marimii acesteia;

lichidarea este operatiunea de stabilire a cuantumului impozitului aferent materiei impozabile, pe baza prevederilor legale. Cu acest prilej, se deschide rolul pentru persoana fizica sau juridica si se inscrie impozitul ca debit;

emiterea titlului de percepere reprezinta intocmirea unui act care autorizeaza perceperea impozitului in contul statului. Actul poate fi:

un titlu de incasare, cand contribuabilul isi achita pe loc datoria;

un ordin de incasare, pentru executarea silita a debitorilor care nu si-au achitat obligatiile in ce priveste impozitele.

Cele trei operatiuni sunt indeplinite de catre organe fiscale specializate, in caz de litigiu statul fiind reprezentat de aparatul de specialitate al Ministerului Finantelor.

- perceperea impozitului reprezinta incasarea efectiva a impozitului. In aceasta etapa se face si urmarirea contribuabililor care nu si-au achitat datoriile. Operatiunea este executata de contabili-incasatori, care apartin, de regula, serviciilor de trezorerie.

Forme de control

politic, exercitat de Parlament, care examineaza si aproba proiectul de buget si urmareste executarea acestuia, Guvernul fiind obligat sa-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului de executie a bugetului;

jurisdictional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaza toate actele justificative de executie a prevederilor bugetare si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile contabile si raporteaza neajunsurile constatate Parlamentului;

- administrativ, exercitat de organele de control interne ale institutiilor statului, prin care se desfasoara realizarea prevederilor bugetare (minister sau agentie guvernamentala, organe ale Ministerului Finantelor).

Controlul bugetar se fectueaza:

preventiv, respectiv cel care se exercita inainte de efectuarea operatiunilor de incasare a veniturilor si de plata a sumelor de la buget, fiind cea mai eficienta forma a controlului;

concomitent, cand se limiteaza la controlul legalitatii platii;

- ulterior (postoperativ), cand se constata incalcarea legalitatii si se trece la recuperarea prejudiciilor aduse statului.

Functia de casier public

functia de casier public, prin care se efectueaza:

- operatiunile de incasare a veniturilor si plata a cheltuielilor bugetare in numerar si prin decontari fara numerar;

- controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si asigurarea informatiilor pentru intocmirea conturilor de executie si a rapoartelor asupra executiei bugetare;

realizeaza gestiunea zilnica de casa a bugetului de stat, elaboreaza prognoze privind cerintele de plati, sincronizarea incasarilor cu platile, inclusiv finantarea deficitului si plata serviciului datoriei publice.

Functia de bancher

functia de bancher, prin trezorerie desfasurandu-se urmatoarele operatiuni:

- deschide conturi pentru incasarile si platile institutiilor publice, realizand gestionarea disponibilitatilor banesti ale sectorului public;

- gestioneaza datoria publica, in sensul ca asigura finantarea deficitului bugetar si plata serviciului datoriei publice, refinantarea datoriei publice, urmarind sa se incadreze in prevederile incluse in proiectul de buget privind nivelul imprumuturilor fata de ceilalti indicatori macroeconomici si minimizarea costului datoriei publice;

- garanteaza sau participa la garantarea imprumuturilor efectuate de agentii guvernamentale care acorda credite pentru efectuarea diferitelor activitati economice (in special investitii productive, in domeniul energetic si infrastructura, constructii de locuinte etc.)