Caracterul distinct al altor prelevari obligatorii

Caracterul distinct al altor prelevari obligatorii

Sarcina de a organiza si asigura pe seama prelevarilor fiscale asupra veniturilor private rezultate din preluarea unei parti a venitului national, finantarea costurilor actiunilor Statului, revine sistemului fiscal. In acest context, apare necesitatea de a releva distinctia dintre prelevarile fiscale si multitudinea de prelevari cu caracter obligatoriu care exista in economiile statelor: prelevari parafiscale, remuneratii pentru servicii restituite, cotizatii sociale, care nu apartin sistemului fiscal.

O afirmatie transanta, privind caracterul distinct al prelevarilor parafiscale comparativ cu prelevarile fiscale, fara o sustinere fundamentata asupra caracteristicilor si rolului acestora desi este posibila, ar fi nesatisfacatoare pentru teorie si practica. Aceasta cu atat mai mult cu cat, conceptul de parafiscalitate este vag, putin analizat si variat. Doua sunt cauzele de baza: caracterul specific al prelevarilor in permanenta modificare si evolutia modului de reglementare.

Demersul stiintific in favoarea definirii conceptuale a acestei notiuni 222h76c controversate, negate sau ignorate poate sa plece de la definitia existenta in dictionarul Larousse classique[1], conform careia parafiscalitatea constituie "ansamblul taxelor si cotizatiilor percepute sub autoritatea Statului, in avantajul administratiilor sau organismelor autonome."

Aceasta definitie este vaga si incompleta, intrucat conceptul de taxa are mai multe sensuri (impozit, taxa cu caracter fiscal si pret al unui serviciu economic), conceptul de cotizatie la fel (suma platita periodic de membrii unei asociatii, ai unei organizatii, cheltuiala comuna, etc.), iar in plus nu specifica scopul prelevarilor si cine este obligat la plata acestora. Modul de reglementare a evoluat in timp, determinand redefinirea sa conceptuala si abordari diferite. Aceste afirmatii sunt sustinute de textele legislative si literatura de specialitate, a caror analiza retrospectiva reflecta evolutia reglementarilor cu privire la taxele parafiscale.

Conform definitiei[2] din 1954 data de Consiliul de Stat din Franta, "taxele parafiscale sunt prelevari obligatorii primind o destinatie determinata instituita pe calea autoritatii, in mod general intr-un scop de ordin economic, profesional sau social, si scapand in totalitate sau in parte regulilor legislatiei bugetare si fiscale, in ceea ce priveste conditiile de instituire a incasarii, de determinare a asezarii sale si a cotei sale, procedura de incasare sau de control a utilizarii sale".

Ulterior, in 1959 definirea juridica este revazuta, noul sens juridic aparand neschimbat in cadrul legii organice din 1980, care considera ca taxele parafiscale sunt "percepute intr-un scop economic sau social in avantajul unei persoane morale de drept public sau privat alta decat statul, colectivitatile teritoriale si institutiile administratiei publice".

Economistul francez Maurice Duverger analizeaza resursele publice provenite din exploatarea si valorificarea proprietatilor Statului, remuneratii pentru servicii restituite (taxe administrative) si prelevari parafiscale, afirmand ca, "caracterul comun al acestor trei categorii de resurse este de a se opune impozitului". Acesta sesizeaza ca sensul juridic dat parafiscalitatii nu coincide cu sensul socio-economic conform caruia taxele parafiscale sunt "prelevari operate pentru destinatarii lor de anumite organisme publice sau semipublice, economice sau sociale, in vederea asigurarii finantarii lor autonome". Acesta largeste sfera organismelor publice beneficiare cu cele excluse prin textele legislative: orga­nismele privind securitatea sociala, barouri, camere, sau consilii pentru profesiuni liberale, comitete si oficii pentru meserii de comert si industrie, camere departamentale si regionale ale agriculturii.

Din anumite considerente care vor fi prezentare ulterior, cotizatiile sociale nu trebuiesc incluse in categoria taxelor parafiscale, necesitand tratarea ca o categorie distincta a prelevarilor obligatorii. Faptul ca aceste cotizatii sociale in Franta (in Romania nu) scapa controlului parlamentar, s-ar putea sa constituie motivul care l-a determinat pe Maurice Duverger sa le includa in categoria deosebit de eterogena a prelevarilor parafiscale.

La randul sau Raymond Muzellec[3], referindu-se la excluderile legislative prezentate, considera ca acestea "sunt arbitrare" si urmaresc "limitarea independentei" unor organisme care "indeplinesc conditiile legale" in ceea ce priveste functionarea autonoma si incasarea unor prelevari obligatorii.

Initial in Franta modalitatile de asezare, incasare si nivelul cotelor erau stabilite prin autoritatea Parlamentului. Dupa 1958 pe baza regulilor generale pentru orice tip de prelevare obligatorie, aprobata prin legea finantelor, compe­tenta de stabilire revine Consiliului de Stat pe baza propunerilor ministerelor interesate si a avizului Ministerului Economiei si Finantelor. Intr-o lista-inventar din cadrul legii finantelor publice anuale sunt prezentate doar natura taxelor parafiscale, organismul beneficiar sau obiectul, nivelul cotelor, caracterul institutional, valoarea trecuta si evaluarea pentru urmatorul an. Desi taxele parafiscale sunt excluse din domeniul legislativ in ceea ce priveste crearea si reglementarea, totusi Parlamentul exercita un control politic la anumite perioade (ratificarea parlamentara survine la 5 ani), doar in ceea ce priveste mentinerea taxelor instituite, asupra sumei totale si asupra modului de utilizare.

Taxele parafiscale in scop economic contribuie la ameliorarea functionarii pietelor (taxe pe hartie, carton, vin, grau), cercetari pentru ameliorarea calitatii productiei (taxe pe fructe, pe conserve), stimularea actiunilor colective de cercetare si restructurare in diverse domenii (pielarie, metalurgie, combustibili, hidrocarburi, imbracaminte, ceasornicarie), iar cele in scop social contribuie la formarea profesionala in diverse ramuri (constructii, automobile, lucrari publice), la promovarea unor actiuni culturale si privind utilizarea timpului liber (taxe Pentru radiodifuziune si televiziune).

In acest moment exista baza necesara unui studiu comparativ care sa reflecte asemanarile dar si deosebirile fundamentale dintre prelevarile fiscale si cele parafiscale.

Procedurile de asezare si incasare sunt identice cu cele ale impozitelor, dar fluxurile monetare nu finanteaza bugetul de stat sau bugetele administratiilor publice locale, ci anumite organisme publice si private care dispun de autonomie functionala.

La fel ca in cazul prelevarilor fiscale, cele de natura parafiscala sunt obligatorii, caci platitorii nu pot sa refuze plata, cum nu pot refuza nici avantajele serviciilor oferite in schimbul platii. Nu exista nici o echivalenta intre suma prelevata, costul serviciului si avantajele de care beneficiaza fiecare platitor.

Organele care exercita controlul asupra creantelor fiscale ale Statului, au drept de control financiar asupra creantelor parafiscale, desi destinatia acestora este diferita.

Asa cum sesizeaza Maurice Cozian[4], acestea "alimenteaza nu bugetul statului sau colectivitatilor publice, ci pe cele ale organismelor sociale sau profe­sionale". Aspectul este deosebit de important caci, spre deosebire de prelevarile fiscale care respecta principiul universalitatii bugetare si regula neafectarii (unei incasari la o cheltuiala anume), prelevarile parafiscale au o destinatie speciala si scapa regulilor legislatiei bugetare.

Considerand exacta afirmatia conform careia prelevarile parafiscale "s-au nascut din necesitatea descentralizarii finantelor"[5], se poate considera ca acestea corespund descentralizarii partiale a functiilor Statului in anumite domenii de natura economico-sociala, in scopul asigurarii unei personalizari si a cresterii randamentului prelevarilor. Personalizarea prelevarilor apare ca urmare a faptului ca acestea se realizeaza in favoarea unor organisme publice sau particulare cu caracter economic, profesional si social, in vederea finantarii lor autonome si de a caror servicii beneficiaza platitorii taxelor parafiscale. Avantajele de care beneficiaza acestia nu depind insa de participarea acestora ci sunt in functie de nevoile fiecaruia. Plata e justificata de necesitati econo­mice si sociale, de avantajele obtinute nu de ansamblul colectivitatii, ci doar de un segment de subiecti din economie, precum si de necesitatea asigurarii unui randament al prelevarilor operate, care sa asigure acoperirea costurilor servi­ciilor, pe considerentul ca gratuitatea conduce la cresterea obligatiilor fiscale, la ineficienta si risipa.

Prin debugetizarea optiunilor bugetare se urmareste optimizarea raportului cost - avantaj aferent unor actiuni din sfera economico-sociala, in conditiile in care Statul nu renunta complet la supravegherea acestora. Orice reglemen­tare cu caracter parafiscal trebuie sa corespunda cadrului legislativ de baza privind prelevarile obligatorii, Statul exercitand prin organismele sale un control asupra proiectelor de creare a taxelor parafiscale, asupra excesului de putere si a incasarii creantelor.

Rezulta ca prelevarile parafiscale pot sa apara si sa existe in conditiile indeplinirii urmatoarelor cerinte cumulative:

existenta in societate a unor nevoi care sa nu fie finantate in mod traditional prin buget;

crearea unor organisme care sa satisfaca cererea, prin oferirea unor servicii specifice, distincte de cele asigurate de institutiile administratiei de Stat si ale colectivitatilor publice locale;

existenta unui cadru legal general care sa permita instituirea acestora;

crearea tehnicilor de finantare a nevoilor existente in societate, capabile sa asigure oferirea de utilitati bine determinate si delimitate de restul utilitatilor publice.

In consecinta, prelevarile parafiscale constituie fluxuri monetare care nu contribuie la finantarea bugetului de stat si a bugetelor administratiilor locale, stabilite in scopul finantarii autonome a organismelor publice, altele decat institutiile statului si ale colectivitatilor locale, precum si a unor organisme private, care realizeaza servicii de natura economica si sociala, cu caracter specific, in avantajul celor obligati la plata acestora, care nu se pot sustrage de la plata obligatiilor instituite. Prelevarile parafiscale se realizeaza printr-un ansamblu de instrumente (taxe, cotizatii, redevente care au sensul comun de obligatii, sume platite la termen fix, datorii) numite generic taxe parafiscale. Elementul de compunere "para", de origine neogreaca (para), existent in fondul lexical de cuvinte al limbilor de origine latina, are semnificatii multiple: "foarte", "puternic", "tare", "mult", "prea numeros". Combinatiile "taxa parafiscala", "prelevare parafiscala", apar ca fiind mult prea pretentioase si chiar nepotrivite pentru a desemna prelevari obligatorii debugetizate cu caracter specific. Termenul de taxa parafiscala ar putea sa fie utilizat pentru desemnarea cotelor aditionale la impozitele de baza, instituite in anumite scopuri dar care pastreaza absolut toate caracteristicile impozitelor, fiind in fapt impozite suplimentare.

Pentru inlaturarea antagonismelor semantico - financiare, s-ar putea utiliza termenii de "obligatii specifice" si "prelevari obligatorii cu caracter specific".

Sunt necesare aceste prelevari sau fluxurile monetare trebuiesc eliberate de prezenta acestora? Aparute in perioada celor doua conflagratii mondiale, acestea au proliferat rapid, constituind un ansamblu de prelevari (cotizatiile sociale sunt excluse) a caror actiune si efecte finale sunt greu de urmarit, cuantifi­cat si analizat. In situatia in care impozitele asigura avantaje in mod indirect membrilor societatii, taxele cu caracter fiscal aduc avantaje directe si nepropor­tionale cu suma platita, taxele economice (preturile) ofera avantaje directe la un pret determinat de raportul cerere-oferta, apare problema necesitatii taxelor parafiscale (sau obligatiilor specifice).

Daca exista inseamna ca sunt necesare. Daca sunt necesare inseamna ca serviciile finantate pe seama acestora produc utilitati. Cine beneficiaza de aceste utilitati? Indiferent daca exista sau nu o cerere individuala, acestea sunt obligatorii pentru un anumit grup de subiecti stabiliti prin reglementari in elaborarea carora puterea publica este implicata in mod indirect. Utilitatile oferite platitorilor sunt in functie de nevoi (de cerere) si nu in functie de cuantumul sumelor platite.

Sunt necesare aceste forme hibride? Aceste prelevari cu caracter specific apar ca niste "impozite - imperfecte" pentru "servicii imperfecte", care afecteaza libertatea de decizie si de alegere a unor subiecti din economie si echitatea in cadrul grupului si intre grupuri de subiecti. In plus obligativitatea platii poate conduce la scaderea calitatii serviciilor asigurate platitorilor.

Economia publica sau economia reala trebuie sa asigure actualele servicii finantate pe seama acestor prelevari? Apare necesitatea revederii ansamblului organismelor astfel finantate, precum si a activitatilor desfasurate de acestea, in scopul directionarii acestora spre economia reala si respectiv spre economia publica in functie de caracterul cererii si utilitatea serviciilor. Disparitia taxelor parafiscale este de natura a contribui la limitarea interventiei indirecte a Statului in economie, evitarea abuzurilor redistribuirilor de valoare, evitarea proliferarii unor organisme ineficiente, asigurarea echitatii subiectilor in fata diverselor prelevari cu caracter obligatoriu, cresterea economisirii si a libertatii de decizie asupra utilizarii acesteia, deci intr-un cuvant eliberarea subiectilor de diverse obligatii si constrangeri care influenteaza libertatea lor decizionala.

Pentru a scoate in evidenta distinctia dintre prelevarile fiscale si cotizatiile sociale, este necesara o prezentare succinta a practicii internationale, de natura a reflecta diversitatea metodelor utilizate pentru finantarea serviciilor de securitate sociala, ca baza pentru o analiza comparativa a trasaturilor dis­tinctive.

Economistul francez Maurice Cozian abordand problema taxelor parafiscale pe care le considera variante ale impozitului afirma: "trebuie sa se puna separat ansamblul cotizatiilor sociale varsate de salariati si intreprinderi si care in ansamblu reprezinta in jur de 2/3 din bugetul Statului". Alti doi economisti francezi Jean Pierre Conrie si Dominique Lemaire[6] afirma: "cotizatiile sociale nu constituie la drept vorbind impozite".

Necesitatea reflectarii distinctiei dintre cotizatiile sociale si prelevarile fiscale apare cu atat mai mult cu cat in legea privind aprobarea bugetului asigurarilor sociale de stat din Romania, contributiile pentru asigurarile sociale, pentru pensia suplimentara, pentru plata ajutorului de somaj, pentru constituirea fondurilor speciale si chiar contributia pentru bilete de tratament si odihna, apar la capitolul venituri curente, subcapitolul venituri fiscale, titlul: impozite directe.

Finantarea serviciilor de securitate sociala este diversa, in practica utilizandu-se urmatoarele surse de finantare: cotizatiile sociale (care cuprind un ansamblu de contributii sociale platite de salariati si/sau de persoanele juridice si fizice care utilizeaza forta de munca, precum si de liber profesionisti, mici producatori, mici intreprinzatori), subventii de la bugetul de Stat, contributii voluntare, donatii si resurse externe ale organismelor specializate (Fondul social constituit la nivelul Uniunii Europene). In acelasi timp metodele de finantare difera de la o tara la alta.

Studiul comparat al modului de finantare a serviciilor de securitate sociala in diverse tari permite evidentierea distinctiilor si cauzele aparitiei unor confuzii cu prelevarile fiscale.

In Australia si Noua Zeelanda finantarea securitatii sociale este asigurata prin intermediul incasarilor fiscale generale. Deci, nu exista cotizatii sociale de la salariati sau persoane juridice si fizice care utilizeaza forta de munca si nici un alt tip de prelevare instituita special sau suplimentar in acest scop.

In tarile in care cotizatiile sociale sunt instituite, obligatiile salariatiilor si ale utilizatorilor fortei de munca sunt diferite ca pondere. In tari ca Austria, Elvetia, Germania, Franta, Belgia, Olanda, Luxemburg, Spania, Italia si Grecia, cotizatiile sociale reprezinta peste 30 % din totalul prelevarilor obligatorii, cu specificatia ca in Elvetia si Luxemburg cotizatiile platite de salariati sunt mai importante decat cele platite de utilizatorii fortei de munca. In aceste tari Statul participa in diferite proportii la finantarea serviciilor de securitate sociala sub forma de subventii stabilite diferit: in Austria se subventioneaza deficitul, in Elvetia se subventioneaza 20 % din costul pentru batranete si 50 % din cel pentru invaliditate, in Germania si Franta intr-un anumit cuantum (in Franta transferu­rile de la Stat catre Securitatea sociala au aparut dupa 1981 ca urmare a masurilor de exonerare partiala a utilizatorilor fortei de munca), in Belgia se subventioneaza diferite cote din cheltuieli, in Olanda se acorda subventii si contributii pentru persoanele cu venituri mici. In Finlanda si Danemarca cotizatiile sociale reprezinta mai putin de 10 % din prelevarile obligatorii. Contributiile utilizato­rilor fortei de munca sunt superioare celor platite de salariati in Canada, SU A si Japonia. La acestea se adauga subventii din partea Statului.

In Romania cotizatiile sociale care reprezinta sub 25 % din prelevarile obligatorii in PIB se prezinta sub forma: contributiilor pentru asigurari sociale ale utilizatorilor fortei de munca, contributii pentru pensia suplimentara ale salariatilor, contributii pentru plata ajutorului de somaj de la salariati si de la utilizatorii fortei de munca, contributiile agentilor economici si a persoanelor asigurate pentru fondul destinat platii pensiilor si celorlalte drepturi de asigurari sociale ale agricultorilor, contributii pentru bilete de tratament si odihna. Existenta unor bugete excedentare a condus la inexistenta subventiilor de la bugetul de stat, desi aceasta posibilitate exista.

Din cele expuse rezulta ca aceste cotizatii sociale cuprind un ansamblu de prelevari obligatorii provenite de la doua grupe de subiecti din economie, fiind destinate finantarii conturilor organismelor publice (Case Nationale de securitate sociala in Franta, Ministerul Muncii si Protectiei Sociale in Romania), abilitate sa realizeze politica statelor in domeniul securitatii sociale, prin asigurarea de servicii contra producerii unor riscuri (batranete, somaj, boala, accidente de munca, maternitate, deces) care conduc la imposibilitatea desfasurarii unei munci in conditii normale. Spre deosebire de impozite cotizatiile sociale finanteaza conturile unor organisme publice care sunt distincte de conturile bugetului de stat si ale bugetelor administratiilor publice locale.

Contrar impozitelor, care sunt in toate tarile create si modificate prin autoritatea Parlamentului, cotizatiile sociale sunt create si modificate prin reglementari care se bazeaza pe o lege votata de autoritatea legislativa (in sensul dreptului de a le stabili) si doar in unele tari pot fi impuse prin autoritatea Parlamentului.

La finantarea sistemului social dintr-o tara alaturi de cotizatiile sociale participa prin intermediul subventiilor in mod indirect si impozitele, sau acestea din urma pot sa le substituie complet, fara ca situatia inversa sa fie posibila.

In ceea ce priveste incidenta, prin intermediul impozitelor se realizeaza prelevari asupra diferitelor forme de manifestare a veniturilor (realizate, acumulate, consumate), a tuturor subiectilor din economie de-a lungul intregii perioade de existenta (persoane juridice) si de viata (persoane fizice), in timp ce cotizatiile sociale sunt prelevari asupra veniturilor negociate sau asupra veniturilor realizate de natura salariala, iar taxele parafiscale actioneaza asupra veniturilor realizate de un grup bine precizat de subiecti, in schimbul unor avantaje limitate la nivelul grupului.

Daca in cazul taxelor parafiscale (obligatii specifice) contraprestatia este mai directa asemanandu-se cu un pret sau o chirie, in cazul impozitelor contraprestatia este indirecta si generala, iar in cazul cotizatiilor sociale contraprestatia are un caracter direct, dar este conditionata de producerea unor riscuri. In acelasi timp, pentru anumite servicii (ajutoare sociale, combaterea somajului in randurile tinerilor si femeilor) pot exista subiecti care sa beneficieze de avantaje chiar in lipsa existentei unor contributii din partea acestora. Deci, societatea asigura anumite servicii pentru riscuri care se produc independent de vointa unor persoane fizice, contribuind la protectia sociala a acestora.

Specific cotizatiilor sociale este aspectul inexistentei avantajelor pentru unii subiecti platitori. Astfel cotizatiile sociale platite de persoanele juridice si fizice care utilizeaza forta de munca nu produc avantaje acestora, ci sala­riatilor acestora, spre deosebire de cele platite de salariati. Unii salariati pot sa nu beneficieze de pensii ca urmare a decesului desi au platit cotizatii sociale.

In consecinta, impozitele asigura utilitati cu un caracter general si per­manent atat persoanelor fizice cat si juridice, spre deosebire de cotizatiile sociale care asigura utilitati specifice, legate de aparitia unor riscuri care pot sa apara periodic sau dupa o anumita perioada de activitate numai persoanelor fizice. Avantajele obtinute sunt diferite, fiind determinate de natura riscului produs si de o serie de criterii specifice fiecarui serviciu, fiind diferentiate in functie de vechimea in munca, venitul realizat anterior, categoria de personal, contributiile platite.

In ceea ce priveste momentul aparitiei, cotizatiile sociale au aparut mai tarziu decat impozitele, odata cu dezvoltarea fortelor si relatiilor de productie, factorul determinant constituindu-1 crearea si dezvoltarea industriei si necesitatea protectiei sociale a muncii salariale printr-un sistem de asigurari organizat, general si obligatoriu, ca o alternativa la asigurarile sociale de tip privat.

In concluzie, cotizatiile sociale sunt un produs intelectual de natura financiara, sub forma unor prelevari pecuniare directe asupra veniturilor de natura salariala cu titlu obligatoriu si definitiv, percepute de la persoane fizice si juridice, destinate finantarii conturilor organismelor publice specializate, altele decat conturile Statului, in scopul acoperirii riscurilor care pot sa apara periodic sau dupa o anumita perioada de timp, de natura a determina imposibilitatea desfasurarii unei munci in conditii normale, sub forma unor avantaje acordate dupa criterii specifice, stabilite prin reglementari legale in vederea realizarii politicii de securitate sociala a Statului.

Ultima distinctie care se impune a fi demonstrata este cea dintre impozite si remuneratiile pentru servicii restituite. Termenul provine din limba latina de la "remuneratio", fiind preluat in limba franceza unde "remuneration" are aceleasi sensuri cu "remuneratie" din limba romana (plata, recompensa, rasplata).

Remuneratiile pentru serviciile restituite sunt prelevari obligatorii stabilite prin lege, reprezentand pretul platit pentru utilizarea unui serviciu public care nu este de natura industriala sau comerciala. De exemplu sumele platite pentru inscrierea studentilor in universitatile de stat, numite si "drepturi" sau "taxe de inscriere", care desi etimologic au un sens fiscal, semnifica obligativitatea platii stabilita pe cale legala pentru un serviciu asigurat de Stat.

Intre suma (pretul) platita si valoarea prestatiei primite nu exista nici o proportie, dar plata se efectueaza in scopul de a beneficia de utilitate sub forma unei contraprestatii.

Acestea difera de impozite si taxele parafiscale prin caracterul lor facultativ, in sensul ca numai cei care solicita anumite servicii sunt datori sa plateasca la un termen prestabilit suma legala fixata. Plata este legata de existenta unei cereri individuale, a unei utilitati directe individuale combina­ta cu o utilitate generala pentru societate, in conditiile in care suma platita este inferioara valorii serviciului primit si nu superioara ca in cazul taxelor cu caracter fiscal. Cand prestatiile provin de la Stat, sumele sunt atasate direct bugetului ministerului de resort sub forma unor fonduri de sprijin (in cazul taxelor scolare acestea se numesc fonduri de concurs).

Importanta definirilor conceptelor si a stabilirii caracteristicilor care le delimiteaza este imensa pentru practica, caci de la obligatie la abuz este un singur pas, care poate determina redistribuiri arbitrare de valoare, ineficienta si supraincarcarea fluxurilor monetare cu contributii obligatorii de natura a distorsiona relatiile concurentiale si nivelul economisirii care la randul sau influenteaza procesul investitional, acumularea si consumul.