Sistemul fiscal romanesc si locul sectorului public

SISTEMUL FISCAL ROMANESC SI LOCUL SECTORULUI PUBLIC

Daca pana la inceputul acestui secol, mai precis prin deceniul al treilea, deficitele apareau sporadic, treburile publice au fost organizate pe principiul gospodaresc conform caruia cheltuielile statului se dimensionau in functie de veniturile de realizat, dupa acest moment si pana in prezent deficitele s-au consacrat, s-au cronicizat, incat finantarea lor a devenit o problema importanta de politica financiara.

Relatia dintre cheltuielile publice si veniturile publice, determina un anumit nivel al fiscalitatii si implicit a metodelor si tehnicilor fiscale pe care guvernul trebuie sa le foloseasca si sa le aranjeze in asa fel incat sa raspunda acestei nevoi de acoperire a deficitelor bugetare.

Pentru a trata aceasta problema trebuie sa precizam ca determinantii cheltuielilor publice nu sunt numai economici, trebuie luate in considerare si alte cauze cum ar fi unii factor 434h78e i de ordin social, politic, militar si alti factori de conditionare a cheltuielilor publice.

Politica cheltuielilor publice, mai ales in tarile foste socialiste cu o economie majoritar etatizata, este direct legata de nevoile economiei, atat de aspectele alocarii cat si ale redistribuirii, sau mai exact ne putem pune urmatoarea intrebare: Societatea imparte eficient si corect utilizarea resurselor intre bunuri private si bunuri publice ?

Alocarile de resurse financiare cat si redistribuirile tin de politica bugetara.

Necesitatea de dezvoltare a economiei, factorul demografic, reorganizarea sectorului public, nevoi de inarmare, alte nevoi culturale, de ordin politic etc., acestea toate vor determina judecatile cu privire la politica bugetara.

Pe langa potentialul economic (venitul pe cap de locuitor, de exemplu), politica bugetara este influentata in mod direct si de istoria, traditia, situatia concreta din prezent a tarii respective.

In tara noastra in prezent politica bugetara este in mare parte functie de mostenirea trecutului si de sabloanele din gandirea economica statornicite decenii de-a lungul.

Aceste influente determina structura sectorului public si se poate face o legatura intre nivelul venitului pe cap de locuitor si nivelul cheltuielilor publice. Redistribuirile de resurse publice se face tinand seama de structura si nivelul fiscalitatii dintr-o tara.

In tarile cu o economie de tranzitie aceste conditionari sunt bazate pe un fapt real de neinlaturat: supradimensionarea sectorului public.

Sectorul public se bazeaza pe proprietatea comuna asupra resurselor. Se stie ca sectorul public are o structura variata si proprietatea comuna este exploatata in mod diferit. In unele tari foste socialiste, economia publica reprezinta o mare parte a sectorului public.

Administrarea proprietatii comune este insa problema cea mai dificila, deoarece se opun doua fenomene: maximizarea utilitatii individuale pe termen scurt si deci, prin eliminare, minimizarea utilitatii pe termen lung. Fiecare individ este calauzit de cresterea propriei bunastari, ceea ce nu poate decat sa restranga suma resurselor ramase pentru altii.

Indiferent daca proprietatea comuna este administrata dupa anumite reguli bine stabilite sau nu, apare conflictul intre propriile interese ale fiecarui individ si interesele colectivitatii, conflicte care compun un conflict general intre proprietari.

De asemenea, managementul exploatarilor publice este diluat de distanta mare dintre munca efectiva si nivelul de decizie superior si indepartat de nivelul lucrativ.

Astfel, guvernul trebuie sa intervina pe plan economic si angajandu-se in mod direct in sfera finantelor publice. Mai precis guvernul se implica in alocarea resurselor si redistribuirea lor.

Guvernul actioneaza in conditiile pietei imperfecte pe care insasi actiunea guvernului le determina si le extinde. Acest fapt duce la accentuarea rolului economic al guvernului in general si a rolului alocativ al sau in special.

In tarile foste socialiste, guvernul are si sarcina administrarii economiei de stat, care insa este transferata in timp sectorului privat.

Tinand seama de aceasta ipoteza, guvernul tarii noastre isi va putea indeplini principalele sarcini si functii in domeniul economic si anume: rolul alocativ al guvernului, rolul distributiv, rolul regulator, rolul stabilizator al guvernului pe fondul unei piete imperfecte. Alocatiile bugetare si subventiile, alaturi de impozite si taxe, sunt folosite ca instrumente de influentare a activitatii economice si sociale.

In Franta spre exemplu, se folosesc urmatoarele tipuri de ajutoare pentru industrie: ajutoare acordate intreprinderilor mici si mijlocii, pentru incurajarea inovatiei, ajutoare pentru export, ajutoare sectoriale pentru siderurgie, minerit, electronic, santiere navale si aeronautica, ajutoare acordate cercetarii, ajutoare pentru ocuparea fortei de munca.

In Italia de asemenea se acorda ajutoare dupa urmatorul sistem:

a) Statul preia in sarcina sa surplusul de forta de munca din industrie pe timpul necesar intreprinderii sa se restructureze. Finantarea se face pe baza unei contributii obligatorii platite de toate intreprinderile si dintr-o cota aditionala suportata de intreprinderile beneficiare (La Cassa Integrazione).

b) Alocari pentru sustinerea investitiilor, in special pentru intreprinderile mici si mijlocii - Fondul de restructurare.

c) Fondul pentru inovatie tehnologica.

d) Pentru incitarea dezvoltarii sudului se prevede o alocatie bugetara globala de 120.000 miliarde lire, din care jumatate pentru infrastructura, iar restul pentru acordarea de imprumuturi cu dobanzi bonificate, subventii, etc.

In Germania se acorda subventii unor ramuri, pentru restructurare, pentru investitii, atat pentru industrie cat si pentru agricultura.

In Statele Unite ale Americii, autoritatile federale folosesc multiple mijloace de interventie si de sustinere in folosul industriei americane.

Un loc deosebit il ocupa subventiile pentru cercetare. De asemenea, se mai acorda facilitati fiscale pentru stimularea cresterii cheltuielilor de investitii in cercetare.

Industria mai beneficiaza si de imprumuturi garantate de stat, de asemenea ajutoare directe pentru santierele navale, industria de automobile si alte asemenea ramuri.

Aceste politici bugetare trebuie sa se combine cu politica monetara pentru stavilirea procesului inflationist. Nu intotdeauna insa dozarea de resurse este optima.

Daca exprimam grafic alocarea de resurse atat sectorului privat cat si celui public, putem observa efectele acesteia asupra economiei in general. Pe axa orizontala reprezentam sectorul privat, ca procent din produsul intern brut, iar pe axa verticala sectorul public, ca procent din produsul intern brut.

Puncte optime ale alocatiei intersectoriale[1]

Daca proportia de 25 % sector public si 75 % sector privat ar reprezenta optimul, punctul A, punctele B si C reprezinta dezechilibrul.

Diferentele dintre punctele A si B reprezinta o subalocare pentru sectorul privat (x - x₁) si o supraalocare pentru sectorul public (y - y₁), iar diferentele intre punctele A si C reprezinta o supraalocare a resurselor pentru sectorul privat (x - x₂) si o subalocare pentru sectorul public (y - y₂).

Situatia tarii noastre este cea a punctului B sau D cu o supraevaluare a sectorului public care atrage dupa sine un necesar de resurse ridicat si deci o nevoie de venituri la stat mare si venituri fiscale tot mai mari.

Acest raport intre sectorul privat si cel public este privit prin prisma satisfacerii bunastarii societatii cu un anumit grad de indiferenta, exprimat prin curbele de indiferenta. Acestea reprezinta un raspuns al societatii, o atitudine, un comportament fata de o anumita structura a productiei data de raportul dintre sectorul privat si cel public.

Se poate spune ca raportul dintre sectorul public si sectorul privat intr-o economie este influentat si de conditiile istorice, traditie si alte asemenea elemente care trebuie sa stea la baza optiunii pentru reducerea sectorului public in tarile foste socialiste si la baza politicii financiare, a cheltuielilor publice, care insa vor trebui acoperite pe seama veniturilor publice.

Cheltuielile publice dupa cum se stie sunt acoperite pe seama veniturilor fiscale si alte venituri ordinare dar si pe seama resurselor extraordinare, a imprumuturilor publice si a emisiunii de moneda.

Emisiunea de moneda facuta in scopul acoperirii cheltuielilor unor obiective guvernamentale va fi suportata de toti detinatorii de bani sub diferite forme, prin diluarea acestora, deprecierea lor.

Aceasta metoda de atragere a resurselor financiare la dispozitia statului poate fi privita ca o impunere implicita si in acelasi timp clandestina. Aceasta practica produce insa efecte negative asupra echilibrului monetar, financiar si economic in general.

Sistemul fiscal romanesc de o anumita structura, a produs un anumit grad de fiscalitate si efecte specifice economiilor in tranzitie, in acest deceniu obiectivul principal fiind reforma economica si implicit fiscala. a reforma insa sistemul fiscal presupune in primul rand a restructura sistemul cheltuielilor publice, a necesitatilor de finantare a sectorului public. In conditiile in care economia romaneasca este inca in majoritate de stat, sectorul public este foarte dezvoltat.

Intr-o economie de piata insa guvernul este despovarat de responsabilitati economice, acesta avand sarcini de acoperire a necesitatilor de finantare a serviciilor publice generale si colective.

Guvernul isi atrage resursele pe trei canale principale: pe calea fiscului, prin imprumuturi si din emisia de hartie moneda. Eliminand din discutie ultimele doua posibilitati subliniate mai sus, ramane sa o analizam pe prima dintre acestea.

Impozitele si taxele sistemului nostru fiscal sunt asezate intr-un anumit fel, cu anumite corelatii intre acestea, dar si cu efecte secundare, care influenteaza decizia in domeniul economic si nu in ultimul rand eficienta economica.

De exemplu, impozitul pe salarii sau alte impozite pe veniturile persoanelor fizice descurajeaza munca sustinuta, accizele afecteaza consumul unor marfuri, impozitul pe profit determina agentul economic sa investeasca peste masura, sau invers, sa nu investeasca, taxele vamale descurajeaza importurile si alte influente. Aceste influente negative nu sunt absolute si sistemul de impozite este mult mai amplu, unele impozite si taxe au efecte pozitive, iar pe ansamblul sistemului fiscal dezavantajele trebuie sa fie anulate de avantaje, sistemul de impozite sa fie cat mai eficient si corect posibil. Politica fiscala trebuie sa fie astfel configurata incat sa raspunda acestor cerinte dar sa rezolve si problemele capitale ale tranzitiei la economia de piata.

In aceste conditii politica fiscala trebuie sa actioneze in directia intaririi sectorului privat, a incurajarii investitiei si astfel si a consumului. O alta masura necesara este reforma organelor administratiei de stat si indeosebi organelor financiare, si nu in ultimul rand reasezarea locului functionarului public din domeniul fiscal. De asemenea este necesara adaptarea modalitatilor de finantare a deficitului bugetar si de gestiune a masei monetare la cerintele economiei de piata. Bugetul nu poate fi in nici un caz alimentat prin emisiune monetara, acesta trebuie utilizat pentru retragerea lichiditatilor din economie sau cel putin pentru a nu contribui la cresterea volumului acestora.

Aceasta serie de cerinte presupune o politica fiscala in domeniul veniturilor bugetare, congruenta cu politica cheltuielilor bugetare, care presupune revizuirea structurii sectorului public.

O fiscalitate moderna, adaptata la rigorile economiei de piata trebuie sa se caracterizeze prin eficienta, activitate si stabilitate. Impunerea trebuie sa fie eficienta incat sa asigure necesarul de resurse atat la bugetul central cat si la bugetele locale, iar randamentul impunerii trebuie sa fie astfel orientat incat sa nu erodeze venitul si economiile agentilor economici si nici ale populatiei. Eliminarea protectiei netarifare a productiei interne si reducerea tarifelor vamale, alaturi de alte masuri de aliniere a sistemului fiscal romanesc la cerintele Comunitatii Europene reprezinta un pas spre asigurarea compatibilitatii sistemului nostru fiscal cu cele Comunitare. Alaturi de aceste caracteristici sau obiective, sistemul fiscal trebuie sa determine un raport potrivit intre impozitele directe si indirecte si sa arate o progresivitate excesiva la impozitele pe venit.

Aceste deziderate trebuiesc transpuse in practica in conditiile restructurarii sectorului public si a simplificarii clasificatiei cheltuielilor bugetare in sensul restrangerii acesteia.

Reducerea cheltuielilor bugetare presupune si reducerea veniturilor fiscale ale statului. In acest context vom analiza relatia dintre veniturile fiscale si cheltuielile publice. "Un fapt evident si dovedit clar de realitate, scaderea nivelului impozitelor si taxelor, are efect de relansare economica, marindu-se astfel disponibilul pentru consum investitii, deci pentru o crestere a cererii agregate".[2]

Cererea agregata este considerata de catre Keynes, motorul principal al economiei, deci cererea este primordiala (in opozitie cu legea lui Say care considera oferta ca fiind primordiala). Cererea agregata reprezinta totalitatea cheltuielilor facute intr-o economie de catre agentii economici, populatie si sectorul public (bugetar).

Ca = I + G + C

unde:

Ca = cererea agregata,

I = investitii,

G = cheltuieli publice si

C = consumul populatiei

Keynes considera economia de piata ca fiind instabila cel putin pe termen scurt, si pentru corectarea instabilitatii este nevoie de interventia statului prin politica fiscala si politica monetara. Rolul politicii fiscale apare foarte clar in situatii de criza, recesiune si inflatie. Solutia este tot cresterea cererii agregate chiar si in componenta sa - cheltuielile publice.

Influenta cheltuielilor publice si implicit a necesarului de venituri fiscale la bugetul statului se poate evidentia prin urmatorul grafic:

unde:

b = multiplicatorul de impozite,

Oa = oferta agregata,

Y = veniturile,

T = impozite si taxe.

O crestere a cheltuielilor publice ar ridica curba cererii agregate, iar influenta T, impozite si taxe, are sens opus, acestea reducand de fapt veniturile. Deci, daca se maresc cheltuielile publice, acestea nu trebuie marite in nici un caz pe seama impozitelor si taxelor ci pe seama altor resurse cum ar fi datoria publica sau uneori chiar emisiunea de moneda. Daca insa cheltuielile se maresc pe seama impozitelor si taxelor, atunci efectele sunt contradictorii.

Cresterea impozitelor si taxelor determina micsorarea veniturilor (a venitului national). Pentru a relansa economia, impozitele si taxele trebuiesc reduse, aceasta scadere influentand in mod direct cheltuielile publice in sensul scaderii acestora.

Daca

Ca = C + G + Y

si veniturile cresc in urma scaderii impozitelor si taxelor,

atunci

Ca = C + G₀ + bY,

unde:

G₀ = cheltuielile publice mai mici,

b = multiplicatorul de impozite care influenteaza veniturile

Au crescut astfel veniturile si cererea agregata Ca, ca urmare a cresterii consumului pe seama veniturilor, ceea ce reclama reducerea fiscalitatii. Pe de alta parte exista o relatie intre rata fiscalitatii si veniturile fiscale in care, daca se depaseste un anume nivel al ratei fiscalitatii, orice noua crestere a impozitelor duce la reducerea activitatii economice, se cheltuie mai mult, se cauta diverse cai de ocolire a impozitelor si alte asemenea fenomene. Aceste relatii ies in evidenta prin graficul curbei Laffer prezentat in capitolele anterioare.