Controlul activitatii organelor administratiei publice

CONTROLUL ACTIVITATII ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. NOTIUNEA SI OBIECTUL CONTROLULUI

Controlul este un element important al actului managerial, care urmeaza in mod firesc celui de aplicare a deciziei. Indiferent de felul deciziei politica, economica, administrativa etc. statul este direct interesat sa urmareasca daca decizia se aplica in mod corect, daca are eficienta scontata, daca ea corespunde cerintelor reale si concrete, daca se constituie intr-un element dinamic al relatiilor sociale, sau dimpotriva, intr-o frana a acestora si, in nici un caz, n-ar trebui interveni pentru corectarea ei, deci pentru adoptarea unei noi decizii modificand-o sau abrogand-o pe cea dintai Cu alte cuvinte controlul este barometrul care indica modul in care actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa.

Rolul controlului este de a preveni erorile in aplicarea deciziilor, de a le inlatura cand acestea exista, de a asigura imbunatatirea permanenta a activitatii, pentru ca aceasta sa corespunda cat mai bine nevoilor sociale intr-o etapa data.

Daca ne referim la controlul activitatii organelor administratiei publice, rezulta, chiar si numai din cele mentionate mai sus, ca rolul acestora este de a asigura o cat mai deplina conformitate a activitatii acestor organe cu cerintele si obiectivele sociale exprimate in legi, a caror executare se realizeaza de organele administratiei publice. Prin control se asigura unitatea de scop si actiune in intregul sistem al administratiei publice si, in final, executarea intocmai a legii.

In sens larg, in administratia publica, obiectul controlului il constituie actiunile si inactiunile organului administratiei publice sau a functionarului acestuia, felul in care acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost investiti. Intrucat activitatea organelor administratiei publice se exprima, in principal, prin acte administrative si, in subsidiar, in operatii administrative, rezulta ca obiectul controlului il constituie actele administrative si desigur operatiile administrative si materiale ale organelor administrative publice.

Anumiti specialisti, vorbind de elementele componente ale controlului, fac distinctie intre baza de referinta a controlului, obiectul controlului si operatiile de control propriu-zise.

In baza de referinta sunt incluse acele elemente care trebuie urmarite in cadrul controlului, cum sunt: obiectivele pe care trebuie sa le realizeze diferite organe ale administratiei publice, elementele privitoare la mijloacele folosite pentru stingerea obiectivelor pr 222b18c opuse (folosirea resurselor umane, a mijloacelor materiale si a celor financiare de care dispun organele administratiei publice), procedeele utilizate pentru realizarea obiectivelor propuse, reglementarile prohibitive sau imperative la care sunt supuse activitatile organelor administratiei publice si la care sunt supuse activitatile organelor administratiei publice ti pe care trebuie sa le respecte, precum si aspecte care privesc eficienta, operativitatea, functionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea etc.

In aceasta conceptie, obiectul propriu-zis al controlului este circumscris la totalitatea mijloacelor umane materiale, financiare, precum si la mijloacele si procedeele folosite de organele administratiei publice pentru exercitarea atributiilor cu care sunt investite prin lege.

Mijloacele materiale si financiare sunt supuse controlului atat sub aspectul existentei lor, cat si al felului in care sunt folosite; la fel si personalul supus controlului, care poate fi apreciat atat din punct de vedere al insusirilor pe care trebuie sa le aiba cat si al modului in care este folosit pentru realizarea sarcinilor administratiei publice.

Cat priveste cel de-al treilea element al controlului operatiunilor de control propriu-zise ele sunt realizate de catre autorii controlului si urmaresc sa stabileasca conformitatea obiectului controlului cu elementele cuprinse in baza de referinta si care privesc obiectul controlului.

Din acest punct de vedere, unele actiuni de control sunt destul de simple (de exemplu: controlul existentei in gestiune a unor obiecte), in timp ce controlul legalitatii unor acte administrative este o activitate mai complexa, mai dificila, intrucat presupune cunoasterea reglementarilor privitoare la activitatea controlata, particularitatile specifice activitatii organului controlat etc.

Mult mai complexa si mai dificila este activitatea de control a oportunitatii actelor administrative, intrucat aprecierea organului de control trebuie sa aiba in vedere elemente, cum sunt: rentabilitatea, eficienta, functionalitatea, operativitatea etc.

2. CONDITIILE DE EFICIENTA ALE CONTROLULUI

Controlul efectuat in structurile administratiei publice nu este o activitate in sine, fara un anumit scop, o finalitate sociala. El nu are doar un rol contemplativ, constatator, ci unul de reglare a actului decizional administrativ.

Acest rol se poate realiza numai in conditiile in care controlul are o eficienta maxima.

a. Controlul trebuie sa fie efectuat de persoane competente, bine pregatite profesional, cu experienta in domeniile sau sectoarele controlate, cinstite si corecte. Controlorul trebuie sa cunoasca temeinic toate prevederile legale din domeniul pe care il controleaza, specificul activitatii in acel domeniu, pentru ca sa fie in masura sa sesizeze cu usurinta erorile din activitatea celui controlat, sa poata raspunde cu competenta la intrebarile acestuia, sa-i arate cum trebuie actionat.

In activitatea de control, controlorul trebuie sa dea dovada de probitate profesionala, de corectitudine si cinste desavarsite, sa nu manifeste slabiciune sau sa se lase tentat de promisiunile directe sau subintelese cu privire la unele foloase pe care cel controlat ar fi dispus sa i le ofere pentru a-l trata cu mai multa indulgenta, a inchide ochii la unele greseli, a musamaliza neajunsurile.

Controlorul trebuie sa dea dovada de tact si sa fie receptiv la toate explicatiile care i le da cel controlat. Tinerea la distanta a acestuia, intimidarea si timorarea lui nu sunt de natura sa conduca la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevarului, iar controlul nu-si realizeaza rolul sau preventiv si educativ fata de cel controlat. Intr-un climat de timorare dialogul dispare, se transforma in monolog, actiunea de control devine mai greoaie, pierde din operativitate si chiar din obiectivitate, dar masurile ce se vor stabili pe baza concluziilor nu vor fi cele mai potrivite, iar neajunsurile vor continua sa existe.

Tocmai de aceea consideram ca, in practica organelor administratiei publice este necesar sa se puna un accent mai mare si sa se acorde atentie sporita preocuparii de formare a controlorilor, indeosebi la organele care au atributii de control. Controlul nu este o sarcina nici simpla si nici usoara; controlul este o stiinta, o arta, care presupune temeinice cunostinte profesionale, competenta, pasiune si talent.

In aceste conditii, formarea persoanelor care sa efectueze actiuni de control nu trebuie lasata la voia intamplarii. Actiunea trebuie sa fie organizata si dirijata in mod stiintific pe un fundament interdisciplinar, intre care un rol prioritar revine managementului public.

b. Eficienta controlului in administratia publica este data si de ponderea acestuia in ansamblul activitatii de organizare a executarii si de executare in concret a legii.

Activitatea de control are, desigur, un rol subsidiar fata de cea de executare intrucat controlul nu este un scop in sine, el asigura, asa cum mentionam mai sus, buna desfasurare a activitatii de executare, concordanta cat mai deplina a acestuia cu legea, cu cerintele vietii, cresterea eficientei in executarea legii.

De aceea, este foarte important de a gasi un echilibru optim intre cele doua activitati ale actului managerial deoarece, altfel, controlul se transforma in contrariul sau, intr-o frana a activitatii de executare a legii, intr-un factor perturbator al intregii activitati sociale.

Intr-adevar, absolutizarea controlului, punerea sa in primul plan, sporirea peste limitele necesarului a numarului de organe cu rol preponderent de control, largirea continua a ariei sale, a timpului in care se exercita in mod efectiv au serioase consecinte negative atat de ordin economic cat si social. Pe de alta parte, numarul prea mic de organe de control, exercitarea sa sporadica, nu asigura cuprinderea intregii activitati din administratia publica, sub toate aspectele ei.

Atunci cand organul controlat este tot timpul cu controlul pe capul sau, el nu mai are timpul necesar pentru desfasurarea activitatilor sale propriu-zise, care de fapt sunt controlate. Munca sa va deveni superficiala, va pierde din operativitate si eficienta, nu va mai putea raspunde cu promptitudine necesitatilor curente.

Sub raport economic, este indeobste cunoscut, ca activitatea de control rapeste un anumit timp productiv organelor controlate. Or daca controlul este continuu el nu mai contribuie la sporirea eficientei activitatii executive ci, dimpotriva, la scaderea acesteia.

Pe de alta parte, numarul prea mare de organe cu atributii numai de control, neproductive, greveaza in mod direct bugetul statului. De aceea, echilibrul optim despre care aminteam mai sus trebuie analizat si sub acest aspect.

Desigur, o solutie ar fi cea de largire a sferei si atributiilor organelor care exercita controlul, care, pe de-o parte nu implica sustragerea de la activitatea productiva a celor controlati, iar pe de alta parte nu necesita cheltuieli suplimentare. Dar numai aceasta solutie, singura, nu este suficienta, nu asigura intrutotul realizarea rolului si finalitatii controlului. Intrucat organele sau functionarii publici care realizeaza controlul intern au, in mod obiectiv sau subiectiv anumite limite. Astfel, lucrand in permanenta in aceeasi structura organizatorica, este posibil ca ei sa nu mai poata sesiza cu usurinta unele nereguli, unele erori in activitatea curenta, obisnuindu-se cu ele si parandu-li­se ca ceva normal si firesc. Pe de alta parte, ei sunt pusi in situatia, nu intotdeauna placuta, de a controla si uneori

3. CONTROLUL EXERCITAT DE ORGANELE AUTORITATII LEGISLATIVE

In tara noastra, autoritatea legislativa este realizata de Parlament Adunarea Deputatilor si Senat. Desi, principiul fundamental de organizare si functionare al oricarui stat de drept este cel al separatiei puterilor in stat, totusi aceste trei puteri se sprijina si se controleaza reciproc asigurand un echilibru intre ele, buna functionare a statului de drept.

Avand in vedere ca obiectul activitatii organelor administratiei publice il constituie organizarea executarii legii si executarea in concret a acesteia, iar legea este actul organelor legislative ale tarii, este firesc ca aceste din urma organe sa aiba dreptul sa controleze modul in care actele sale sunt aplicate de organele care au aceasta obligatie organele administratiei publice centrale si locale.

In acest sens Constitutia Romaniei prevede ca Guvernul raspunde politic in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului raspunde politic solidar cu ceilalti membrii pentru activitatea Guvernului si pentru actele acestuia. Fiecare din cele doua camere ale Parlamentului si Administratia Prezidentiala au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor.

Guvernul poate fi demis de catre Parlament, ca urmare a retragerii increderii acordate. Increderea acordata Guvernului poate fi retrasa de catre Parlament prin adoptarea unei motiuni de cenzura.

Tot in Constitutie se prevede ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de fiecare din cele doua camere sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora.

In afara de dreptul de control pe care Parlamentul il are asupra activitatii Guvernului, ca organ central care exercita puterea executiva, controlul se realizeaza si de catre deputati si senatori, in cadrul comisiilor parlamentare sau in mod individual prin intrebari si interpelari adresate Guvernului, ministrilor sau altor conducatori ai organelor centrale ale administratiei publice, ori prin solicitare de informatii.

Prin comisiile permanente ale Parlamentului, controlul se realizeaza cu prilejul avizarii de catre acestea a proiectelor de legi inaintate de catre Guvern, Parlamentului spre analiza si adoptare, sau cu prilejul anchetelor parlamentare pe care le fac comisiile de ancheta in legatura cu anumite acte si fapte ale puterii executive. Astfel, in Regulamentul Adunarii Deputatilor se prevede, in art. 47: Comisiile permanente avizeaza proiectele de legi si pot efectua anchete parlamentare

In ceea priveste institutia intrebarilor, in art. 131 se arata ca Fiecare deputat poate adresa intrebari ministrilor sau altor conducatori ai organelor centrale ale administratiei de stat

Intrebarea consta intr-o cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul intelege sa comunice actele ori informatiile solicitate sau daca are intentia de a lua o hotarare intr-o problema determinata. Cei intrebati au obligatia de a raspunde imediat la intrebare sau sa declare ca prezinta raspunsul in zilele urmatoare, indicand ziua respectiva. La prezentarea intrebarii deputatul va preciza daca doreste sa primeasca raspunsul, in scris sau oral, in sedinta publica.

Interpelarea consta intr-o cerere adresata Guvernului de un grup parlamentar, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in probleme importante ale activitatii sale interne si externe. Interpelarile se fac in scris, aratandu-se numai obiectul lor, fara nici o dezvoltare, se citesc de catre presedintele grupului parlamentar in sedinta publica, se inscriu intr-un registru si se afiseaza in sala de sedinte.

In sedinta stabilita pentru dezvoltarea interpelarii se da cuvantul interpelatorului si apoi reprezentantului Guvernului sau ministrului. Acestia din urma pot, dupa dezvoltarea interpelarii, sa raspunda imediat sau sa ceara o amanare de cel mult trei zile pentru a raspunde.

In ceea ce priveste solicitarea de informatii, art. 138 din Regulamentul Adunarii Deputatilor prevede ca orice deputat are dreptul de a cere, prin intermediul Guvernului, de la organele administratiei publice, printr-o petitie scrisa orice acte sau dosare, precum si orice alte informatii utile pentru activitatea deputatului Guvernului poate refuza satisfacerea petitiei in cazul in care aceasta priveste secrete de stat referitoare la apararea tarii sau in orice alt domeniu. In acest din urma caz, refuzul Guvernului poate fi adus la cunostinta Adunarii, care va decide in sedinta secreta.

4. CONTROLUL EXERCITAT DE ORGANELE ADMINISTRATIEI PUBLICE

Activitatea de control cea mai complexa se realizeaza in cadrul sistemului de organe ale administratiei publice, intrucat controlul care se exercita din partea organului puterii legislative are, asa cum am vazut mai inainte, unele limite care se circumscriu practic, pe de-o parte la activitatea organelor centrale ale administratiei publice Guvernul si ministerele iar, pe de alta parte, acest control nu se realizeaza direct, la fata locului.

Cat priveste controlul efectuat de instantele judecatoresti, acesta este si mai restrans, limitandu-se numai la situatii concerte, de speta si numai la legalitatea actelor si actiunilor organului administrativ.

De aceea, singurul control atotcuprinzator cu rol autoreglator in sistem este insasi controlul exercitat de organele administratiei publice, indiferent daca acesta se realizeaza din interiorul sau sau din afara organului administrativ si este un control general sau specializat.

Controlul intern se realizeaza de functionari publici din interiorul structurii organizatorice administrative. El poate avea caracter general sau specializat. Controlul intern general este consecinta subordonarii ierarhice existenta in cadrul fiecarui organ al administratiei publice. Structurile organizatorice ale fiecarui organ administrativ sunt intr-un sistem de relatii de subordonare unele fata de altele, din treapta in treapta, pana la organul colegial de conducere.

Ca atare, buna functionare a organului administrativ in ansamblul sau, se asigura prin conducerea actiunilor de sus in jos, conducere care se realizeaza atat prin fapte de executie propriu-zisa cat si prin actiuni de control a executiei. Daca actiunile de executie materiala se realizeaza de catre toti functionarii publici din cadrul structurii administrative, cele de control apartin numai celor care detin functii de conducere si carora li se subordoneaza toti ceilalti.

De aceea, o prima concluzie care se desprinde este ca dreptul de control este un atribut al functiei manageriale. El se poate exercita individual de catre conducatorul respectiv, ca persoana fizica, asupra functionarilor publici din subordonarea sa, sau de catre organul colegial de conducere, ca reprezentant al persoanei juridice, asupra tuturor functionarilor publici, inclusiv a celor care detin functii manageriale in institutia administrativa respectiva.

Controlul priveste, deopotriva, legalitatea si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati si are un caracter permanent, constituind o atributie de serviciu a managerilor. El se realizeaza din oficiu, dar poate porni si la cererea sau sesizarea cuiva.

Atunci cand controlul se declanseaza la sesizarea sau reclamatia cuiva poarta denumirea de recurs gratios. El prezinta importanta juridica deosebita intrucat, constituie o conditie prealabila introducerii actiunii in contencios administrativ.

Aceasta forma de control prezinta efectele cele mai benefice intrucat se realizeaza operativ si direct la fata locului, fara sustragerea executantilor din activitate.

Masurile de inlaturare a deficientelor se pot lua operativ, fie prin suspendarea sau anularea de catre conducator a actelor functionarilor subordonati, fie chiar prin efectuarea acestor acte de catre conducatorul insusi, ori prin dispozitii obligatorii pe care le dau la fata locului conducatorii.

Acestia pot trece si la alte masuri, cum sunt cele de redistribuire a sarcinilor intre subordonatii sai, sau de organizare a unor cursuri de perfectionare a pregatirii profesionale si chiar de aplicarea unor sanctiuni disciplinare.

Eficienta in exercitarea controlului intern depinde insa de o serie de elemente. Intre acestea un loc prioritar il au locul si rolul controlului in structura organizatorica a administratiei publice si gradul de cointeresare personala a controlorului

Cu privire la primul element, este de relevat faptul ca cel care efectueaza controlul trebuie sa poarte si raspunderea pentru starea de fapt existenta, sau cu alte cuvinte neregulile sa nu fie si urmare a activitatii artificiale a celui care efectueaza controlul, intrucat, intr-o asemenea situatie controlul nu va fi obiectiv, nu va fi suficient de exigent si nu se va incheia cu cele mai potrivite masuri de lichidare a neajunsurilor.

Cat priveste cel de-al doilea element gradul de cointeresare a controlorului este de precizat ca si aceasta este in legatura directa cu calitatea si deci cu eficienta actului de control. Astfel, daca de pilda, controlorul va beneficia de unele avantaje (prime, recompense etc.) in raport direct proportional cu cuantumul amenzilor pe care are dreptul sa le aplice in exercitarea atributiilor de control, atunci el va depune, probabil, mai multa sarguinta in acest sens, sporind exigenta controlului. Desigur ca exista riscul ca, in asemenea conditii, sa se abuzeze de acest drept, fapt ce influenteaza negativ rolul preventiv si educativ al actului de control.

Controlul intern specializat este exercitat de persoane sau compartimente fata de care cel controlat nu se afla in raport de subordonare ierarhica. Asa este cazul de pilda, al controlului preventiv si al controlului financiar intern care se exercita de serviciile financiar-contabile asupra actelor si faptelor functionarilor si care privesc mijloacele materiale si financiare ale structurilor administrative. In aceasta forma de control, controlorii au numai dreptul de a propune masuri de imputare si sanctionare.

CONTROLUL SPECIALIZAT. ORGANE SPECIALIZATE DE CONTROL

Controlul extern poate fi insa exercitat si de organe anume infiintate pentru a efectua controlul in anumite domenii sau probleme. In acest caz, suntem, de regula, in prezenta unui control specializat, care se exercita intr-un sector de activitate determinat: financiar, sanitar, protectia muncii, prevenirea si stingerea incendiilor etc.

Si in acest caz organele de control nu au, de regula, dreptul de a aplica direct sanctiuni disciplinare pentru neregulile constatate in sarcina unor functionari publici. Ele pot propune conducerii structurii administrative sau, dupa caz, organelor ierarhic superioare acesteia aplicarea unor asemenea sanctiuni. In schimb pot aplica sanctiuni contraventionale, daca legea le confera in mod expres acest drept sau sa dispuna, tot in conditiile prevazute de lege, masuri de suspendare a actelor, neconforme cu legea, emise de organele sau functionarii controlati.

Intre aceste organe care au fost infiintate si organizate cu sarcina speciala de a exercita controlul asupra unor activitati desfasurate de organele administratiei publice, precum si unele compartimente de inspectie si control din structura organizatorica a unor ministere sau organe locale ale administratiei publice, amintim:

a. Departamentul de Control al Guvernului infiintat si organizat pe baza Hotararii Guvernului nr. 260/1991, este subordonat direct primului-ministru. Principalele sale atributii de verificare si control, privesc in mod obligatoriu urmatoarele probleme:

-legalitatea alocatiilor bugetare si utilizarea acestora;

-executia balantei de incasari si plati externe si planul de incasari si plati in numerar;

-modul de utilizare a creditelor guvernamentale sau garantate de Guvern si a subventiilor acordate;

-marimea si cauzele datoriei publice;

-integritatea patrimoniului statului;

-modul de utilizare a resurselor umane, materiale si financiare de catre organele centrale si locale ale administratiei publice;

-activitatea desfasurata de imputernicitii statului la regiile autonome si societatile comerciale cu capital de stat;

-modul de acordare a contractelor si comenzilor de stat;

-realizarea obiectivelor de investitii din fondurile statului;

-programele de modernizare si retehnologizare a  capacita-tilor de productie ce se real. prin subventii de stat;

-modul in care se asigura protectia consumatorului, coordo-nand actiunile de combatere a speculei;

-realizarea programelor de protectie sociala;

-activitatea organelor de control din ministere;

-reclamatiile adresate primului-ministru si Guvernului pri-vind neregulile din activitatea organelor de conducere din adminis-tratia publica centrala si locala.

b. Prin Legea 30/1991 este organizat in cadrul Ministerului Finantelor, Controlul financiar al statului si Garda financiara

Potrivit prevederilor legii, controlul financiar al statului se realizeaza prin Directia generala a controlului financiar de stat si prin Garda financiara.

Directia generala a controlului financiar de stat controleaza si verifica:

-administrarea si utilizarea fondurilor acordate de la buget pentru organele centrale si locale ale administratiei publice si unitatile bugetare;

-utilizarea fondurilor acordate de stat pentru realizarea de investitii de interes general, subventionarea unor activitati si produse si pentru alte destinatii prevazute de lege;

-folosirea mijloacelor si fondurilor din dotare si respectarea reglementarilor financiar-contabile in activitatea regiilor autonome si a societatilor comerciale cu capital de stat;

-corectitudinea evidentelor de la societatile comerciale si alti agenti economici in indeplinirea obligatiilor financiare si fiscale fata de stat.

De retinut este faptul ca, pe baza constatarilor rezultate din controlul efectuat de Directia generala a controlului financiar de stat, Ministerul Finantelor poate sa dispuna:

-luarea de masuri pentru inlaturarea si prevenirea neregulilor existente in activitatea financiar-contabila a celui controlat;

-completarea si corectarea evidentelor contabile si aplicarea de masuri pentru respectarea prevederilor in domeniul preturilor si tarifelor si a impozitelor si altor venituri datorate statului;

-suspendarea aplicarii masurilor care contravin reglementarilor financiar-contabile si fiscale. Garda financiara este un corp de control financiar, militarizat care functioneaza potrivit legii, in cadrul Ministerului Finantelor.