EVALUAREA INTERNA SI EXTERNA A MANAGEMENTULUI POLITIC

1. Tipologii si faze ale evaluarii (controlului)

la nivel de partid si de programe politice

Evaluarea este un aspect managerial global intr-un partid, la care participa intreg personalul managerial, prin raportari periodice, dinspre serviciile si directiile de specialitate de nivel inferior catre cele de nivel superior.

Exista mai multi indicatori de evaluare a performantelor unui partid politic si care definesc performantele lui intr-o anumita perioada de timp: numarul de membri, calitatea guvernarii, cat este la guvernare, indicii de sustinere populara aflati prin sondaje, cand este in opozitie, comparatiile intre partidele de la guvernarea precedenta fata de cele de la guvernarea actuala, pe un ciclu electoral sau mai multe etc.

"Performanta comportamentala a partidelor politice - in opinia lui Vasile Nazare - se poate evalua dupa o serie de indicatori sociologici, psihologici, politici, istorici, socio-economici: numarul membrilor si simpatizantilor, influenta si prestigiul de care se bucura in randul electoratului, gradul de uzura morala din perioada guvernarii sau opozitiei, performantele economice si calitatea vietii pe timpul guvernarii, gradul de indentificare si protejare a intereselor nationale in orice situatii de natura interna si internationala, capacitatea de a influenta guvernarea sau de a o gestiona, singur sau in coalitii, de a rezolva situatiile de criza de orice natura" (Vasile Nazare, 2005 - Opinii privind comportamentul organizational si legile evolutiei partidelor politice, p. 24).

Un alt indicator intern de performanta de partid este capacitatea de mobilitate functionala sau de schimbare si reinnoire continua a personalului. Acest indicator este sesizabil mai ales cu ocazia infrangerilor in alegeri, cand se impun demisii ale conducerii, noi modificari de structuri functionale, diminuari si inlocuiri din functii-cheie (vezi cazul PSD dupa infrangerea din toamna anului 2004).

Alt indicator, de aceasta data extern partidelor, este cel al participarii la vot a cetatenilor: cu cat aceasta participare este mai mare cu atat partidele aflate in competitie sunt considerate, in medie, mai performante.

Tot ca indicator extern de evaluare a performantelor generale ale partidelor este cel al "increderii in partide", inregistrat prin sondajele de opinie politica.

Christopher J. Anderson a evaluat satisfactia cu performanta democratica din 14 tari ale UE si din primele 5 tari nou intrate, prin utilizarea rezultatelor Eurobarometrului, degajand o concluzie in acest sens: "nivelurile volatilitatii electorale si satisfactia in ceea ce priveste democratia (a cetatenilor - n.n.) sunt in relatie invers proportionala. Totusi aceasta se intampla doar in cazul in care in analiza sunt incluse si noile democratii din Europa Centrala si de Est. Nivelurile satisfactiei in ceea ce priveste democratia sunt astfel mai scazute cand nivelurile instabilitatii electorale sunt foarte mari; si invers, in acele tari in care rezultatele alegerilor sunt relativ stabile de-a lungul vremii, nivelurile satisfactiei tind sa fie mai mari" (Christopher J. Anderson, 1998 - Parties, Party Systems, and Satisfaction with Democratic Performance in the New Europe, p. 586).

Anterior acestor investigatii aceleasi concluzii au fost propuse si de catre cercetatorii A. H. Miller si O. Listhaug (1990 - Political Parties and Confidence in Government. A Comparison of Norway, Sweden and United States, pp. 356-386).

Pentru a intari necesitatea evaluarii performantelor partidelor Huntington si Fred R. von Mehden atrag atentia asupra faptului ca din totalul loviturilor de stat cunoscute, 85 % s-au datorat partidelor ineficiente din tarile respective.

In legatura cu evaluarea unui program politic, cercetatorul american Christopher Wye considera si el, pe buna dreptate, ca "evaluarea este o functie esentiala in cresterea substantiala a performantelor unui program, dar suportul pentru evaluarea sistematica propriu-zisa, pentru a mari operationalizarea programului respectiv, trebuie sa fie institutionalizata pentru a functiona de jos in sus. Angajarea directa a top managementului in acest sens este critica" (Christopher Wye, 1989 - Stimulating Change in Agency Management, p. 206).

Profesoara Mihaela Vlasceanu considera ca "prima problema majora cu care se confrunta o organizatie non-profit se refera la identificarea si definirea unei misiuni clare si precise, iar aceasta implica nu numai delimitarea scopurilor pentru care a fost creata organizatia, dar si formularea lor intr-o astfel de maniera incat sa existe posibilitatea unei permanente evaluari a performantelor obtinute" (Mihaela Vlasceanu, 1996 - Sectorul nonprofit. Contexte, organizare, conducere, p. 96).

Standardele inalte si telurile ambitioase, trebuie sa fie atinse cel putin de cei mai buni dintr-un partid sau dintr-un program, iar evaluarea trebuie sa inceapa intotdeauna cu aspectele pozitive.

O evaluare trebuie sa inceapa intotdeauna cu ceea ce persoana a facut bine. Nu trebuie inceput niciodata cu partile negative. Nu poti sa construiesti performanta cu ceea ce oamenii nu au. Si este de datoria fiecarei organizatii sa transforme partile puternice din oameni in performanta efectiva si sa neutralizeze slabiciunile omenesti. Acesta este testul final

Exista mai multe tipologii dedicate evaluarilor, in functie de anumite criterii aplicate si de natura organizatiilor.

Recent, Zeljko Sevic considera ca evaluarea poate fi impartita in urmatoarele categorii si faze (Zeljko Sevic, 2004 - Measuring Public Sector Performance in South Eastern Europe: Addressing the Challenges of Democratic Transition

1. Evaluarea formala: a. In faza de dezvoltare, b. In faza procesului retrospectiv; c. In faza experimentala; d. In faza retrospectiva a rezultatelor;
2. Abordarea teoretica a deciziei: a. Faza de feed-back evaluabil (etape: a1. specificarea politicii programului, a2. colectarea de informatii despre politica programului, a3. modelarea politicii programului, a4. analiza evaluabilitatii politicii programului, a5. feed-back pentru utilizatorii programului); b. Faza de analiza a utilitatii multi-atributiva (etape: b1. identificarea utilizatorilor, b2. specificare problemelor legate de luarea deciziilor relevante, b3. identificarea rezultatelor, b4. identificarea atributelor conferite de rezultate, b5. atribuirea de ranguri, b6. standardizarea scalei (scalelor), b7. masurarea rezultatelor obtinute de actori, b8. calcularea utilitatii, b9. evaluarea propriu-zisa si b10. prezentarea datelor finale).

In privinta metodologiei, Zeljko Sevic analizeaza 5 indicatori de control al performantei unei organizatii sau program de livrare a unui serviciu social ori politic: eficacitate (raspunsul la nevoi), eficienta - gradul in care un proces produce un efect cu cele mai mici costuri; calitate - un raspuns al producatorului unui bun, serviciu sau produs politic pe masura asteptarilor clientilor; oportunitate - efectuarea unui produs sau serviciu facut in conformitate cu procedurile standard si exact cand este nevoie de el; productivitate - valoarea adaugata prin proces impartit la valoarea muncii si capitalului consumat; si protectie - grija fata de sanatatea celor care produc si consuma un bun sau serviciu livrat sau in curs de livrare (Zeljko Sevic, 2004 - Measuring Public Sector Performance in South Eastern Europe, p. 20

In general, toti specialistii sunt de acord ca exista doua mari categorii de servicii de evaluare: evaluarea externa (considerata ca fiind adevarata evaluare, obiectiva, in limite impuse de situatii si cerinte) si evaluarea interna (autoevaluarea).

L. Sproull & P. Larkey (1979 - Managerial Behavior and Evaluator Effectiveness), Joseph S. Wholey, M.A. Abramson & C. Bellavita (1986 - Performance and Credibility: Developing Excelence in Public and Nonprofit Organizations), pe de o parte, si Joseph S. Wholey, Kathryn E. Newcomer si asociatii (1989 - Improving Government Performance, Evaluation Strategies for Strengthening Public Agencies and Programs), pe de alta parte, au incercat sa identifice caile cele mai favorabile cresterii performantelor in diverse tipuri de organizatii prin evaluare, cele mai multe dintre aceste studii vizand agentiile guvernamentale, adesea acuzate de ineficienta si rutina.

In realizarea efectiva a unui program, Joseph S. Wholey, considerat ca cel mai important teoretician si experimentator in domeniul evaluarilor de programe sociale, a propus 6 niveluri ale managementului bazat pe rezultate si totodata a managementului evaluarii unui program (si un nivel 0, de definire a lui si a responsabilitatii de a-l conduce, de catre factorii de decizie politica si de managerii de program) si care ar fi la originea excelentei in managementul organizatiilor, valabile si in cazul unui program de agentie guvernamentala (J.S. Wholey, 1989 - How Evaluation Can Improve Agency and Program Performance ?, p. 3-5 si J. S. Wholey, 1983, apud xxx, 1995, Shadish, Cook & Leviton, eds. - Fundamentele evaluarii programelor. Teorii ale practicii, p. 233):

definirea performantei asteptate: managementul precizeaza acordurile definitivate de politica privitoare la obiective precum productivitate, calitate, realizare la timp, eficacitate si eficienta;

implementarea efectiva a programelor potentiale: stabilirea unui mijloc de a evalua performanta programului si a variatiilor acestora, printr-o serie de indicatori precum conceperea lui, procurarea de fonduri, angajarea de personal performant (staffing) si implementarea altor programe potentiale;

evaluarea performantelor realizate: utilizarea unor tactici specifice, care vizeaza obiective realiste si care sunt verificate prin masurari cantitative si calitative si prin compararea cu performantele asteptate;

simularea unei performante inalte: stabilirea cailor de utilizare a informatiilor, prin proiecte pilot, feed-back-uri asupra performantelor, incitatii intangibile (media favorabile, delegari de autoritate etc.) si tangibile (alocari de fonduri, granturi etc.);

obtinerea unei performante mai bune a programului, pe baza tacticilor aplicate la nivelul 3;

comunicarea performantelor si valorificarea: catre planificatorii politicilor, manageri, staff si alte persoane interesate.

Joseph S. Wholey analizeaza si aplica, pentru cele 6 niveluri de mai sus, 4 instrumente de evaluare in practica organizationala a politicilor si programelor politice, cu diverse alte etape la fiecare instrument (Joseph S. Wholey, 1989 - Op. cit., p. 7-8 si J. S. Wholey, 1983, apud xxx, 1995, Shadish, Cook & Leviton, eds. - Fundamentele evaluarii programelor. Teorii ale practicii, p. 232-245):

(Pre)Estimarea oportunitatii evaluarii (numita si "proiect de preevaluare"), altfel spus cuantificarea a ceea ce este evaluabil (evaluability assessment) - clarifica scopurile unui program din punctul de vedere al decidentilor asupra politicilor (policy makers), al managerilor si staff-ului programului, al altor grupuri interesate; identifica incarcatura unui program si prioritatile lui; evaluabilitatea nu este totusi inteleasa ca posibilitate de evaluare (orice program este evaluabil in acest sens), ci daca programul este pregatit pentru a fi condus catre obtinerea de rezultate anticipate, ce modificari necesita si in ce masura evaluarea poate contribui, la finele ei, la o noua performanta (acest prim instrument, sprijinit de opinii si de vizite la fata locului, asigura avansarea de la nivelul 0 la nivelul 1 de mai sus);

Evaluarea rapida a informatiilor, prin care se testeaza unele rezultate (rapid feed-back evaluation) - sintetizeaza informatii, efectueaza teste-pilot, face o evaluare preliminara a fiecarui plus de informatii si are 5 etape: 2.1. colectarea datelor existente despre performanta programului; 2.2. colectarea datelor noi despre performanta programului; 2.3. evaluarea preliminara; 2.4. dezvoltarea si analizarea proiectelor alternative pentru evaluarea totala si 2.5. politica de intrajutorare si luarea deciziilor manageriale;

Monitorizarea performantelor inregistrarea si compararea unor performante actuale cu prioritatile si performantele asteptate, prin care se identifica probleme la diverse unitati aflate in program; instrumentul are si el 4 etape: 3.1. stabilirea surselor de date; 3.2. colectarea datelor despre rezultatele programului; 3.3. compararea rezultatelor programului cu rezultatele precedente sau cu cele estimate si 3.4. decizii manageriale si de politica sociala ca suport dupa monitorizare .

Evaluarea calitativa - foloseste observatia, interviurile, rapoartele narative, explica schimbari si variatii in performante si le compara cu altele similare (mai este numita si evaluare intensiva).

In Romania, o astfel de evaluare calitativa a fost aplicata Programului european de reforma a invatamantului profesional si tehnic, din punctul de vedere al managementului de nivel mediu, pentru directorii si profesorii implicati (Adrian Stoica, 1997 - Evaluarea Programului de reforma Phare-VET, Primul Raport; Ioan Neacsu si altii, 1997 - Evaluarea Programului de reforma Phare-VET, Al doilea Raport), precum si din punctul de vedere al performantelor obtinute de top-managementul acestui program (Ion Boboc, 1997 - Evaluarea managementului Programului de reforma Phare-VET, Raport final).

Carlson si Crane (1989 - Planning and Managing Useful Evaluations) vorbesc de nevoia unor "manageri federali", referindu-se la regandirea unui nou management al agentiilor federale americane guvernamentale, iar Barkdoll si Sporn (1989 - Five Strategies for Successful in House Evaluations) considera ca exista 7 forme de putere ale unui evaluator, indiferent ca lucreaza in agentii guvernamentale ori in ONG-uri :

putere evaluativa coercitiva;

putere evaluativa de expertiza;

putere evaluativa de informare;

putere evaluativa legitima;

putere evaluativa de referinta;

putere evaluativa de recunoastere.

Martin Brusis efectueaza o evaluare la nivel de tara (pentru 19 tari din Sud-estul Europei), folosind un index de evaluare numit BTI (Bertelmann Transformation Index), care "difera de alti indicatori prin aceea ca se concentreaza pe performanta actorilor politici" (Martin Brusis, 2005 - Assessing Democracy, Market Economy and Political Management: The Bertelmann Transformation Index and Southeastern Europe, pp. 1-28):

capacitatea statului de a se dezvolta, prin mecanisme proprii de conducere si prin eficienta;

sustinerea dezvoltarii si reforme, printr-o capacitate executiva consistenta, prin consultare, compromis;

construirea consensului (intelegerii cu toti actorii politici);

cooperarea internationala.

Christopher Wye face mai multe recomandari pentru evaluatori in privinta unei bune comunicari cu beneficiarii programelor si cu managerii acestora si intre toti cei interesati in performantele aplicarii programelor derivate din politicile sociale, culturale, educationale, etc. realizate de ONG-uri. "Comunicarea intre evaluatori si personalul responsabil de programe, intre manageri si grupurile asupra carora actioneaza programul, intre evaluatori si toti cei interesati de rezultatele evaluarii sunt cruciale in conceperea si realizarea unui sistem de evaluare" (Christopher Wye, 1989 - Op. cit., p. 195).

Cele 16 recomandari date de cercetatorul Christopher Wye factorilor implicati in evaluare sunt urmatoarele (Christopher Wye, 1989 - Op. cit, p. 197-206):

Evaluatorii trebuie sa joace rolul de "avocati", calitate in care ar trebui sa convinga clientii programelor asupra beneficiilor pe care le ofera o evaluare;

Evaluatorii trebuie sa "invete" pe managerii de programe ca exista o mare varietate de tehnici de evaluare care pot fi utilizate;

Sensibilitatea evaluatorilor fata de executia la timp (timing), in special fata de respectarea termenelor finale impuse managerilor de programe, devine un aspect critic in succesul unei evaluari;

Managerii unui program trebuie facuti sa inteleaga necesitatea participarii staff-ului la oferirea de informatii cu privire la program si fara de care evaluarea nu poate avea succes;

Clientii programului trebuie implicati in planning-ul evaluarii, in implementarea lui si in sugestiile la care vor lua parte din Raportul de evaluare;

Managerii de program trebuie sa se implice in optiuni legate de intrebari, de strategiile si de tehnicile de evaluare, pe care i le vor comunica sau sugera evaluatorii externi;

Evaluatorii trebuie sa-si previna clientii contra tragerii unor concluzii pripite;

Evaluatorii trebuie sa-si justifice optiunile privind tehnicile de colectare a datelor catre clientii lor;

Prioritar in evaluare, evaluatorii trebuie sa elaboreze o strategie de testare a validitatii colectarii datelor;

Prioritar, evaluatorii si managerii de programe trebuie sa lucreze impreuna pentru a definitiva "produsul final de idei";

Evaluatorii trebuie sa colaboreze strans cu managerii de program, pentru a identifica si a face acceptabile regulile decise impreuna, de toate partile implicate;

Evaluatorii trebuie sa fie flexibili si creativi pe tot parcursul evaluarii;

Comunicarea neintrerupta intre evaluatori si managerii de program este esentiala in eficienta actului de evaluare;

Managerii de program trebuie sa coordoneze strategiile de raportare a evaluarii, asa cum au fost ele concepute;

Evaluatorii trebuie sa-si coreleze structurile de actiune cu informatia obtinuta de la publicul-tinta (auditoriu);

Folosirea rezultatelor evaluarii pentru a mari performantele programului este de competenta managerilor de program, nu a evaluatorilor; in orice caz,  utilizarea unor stimulente in acest sens, vor fi esentiale.

Recomandari privind comunicarea cu beneficiarii programelor

Fig. 61

Sursa: Christopher Wye, 1989 - Op. cit., p. 195.

NOTA: Linia neintrerupta denota comunicarea bilaterala intre evaluatori si managerii de program. Linia intrerupta denota comunicarea multilaterala intre evaluatori, managerii de program si alti furnizori.

Realizari si constrangeri in activitatea de evaluare

ale unui program la nivel organizational

Fig. 62

Sursa: Richard C. Sonnichsen - Producing Evaluations.

That Make an Impact, 1989, p. 53.

Intr-o lucrare recenta aratam ca "in prezent se prefigureaza, pe langa managementul organizatiilor centrate pe profit si productivitate, un management politic, social, cultural, educational, de sanatate etc. (in general pentru public), care sufera deja o a doua schimbare de accent, substantiala, de la notiunile de responsabilitate si echitate (de pana acum), la cele de folosire eficienta si rentabila a resurselor alocate pentru probleme sociale, prin munca in grup si mai ales in organizatii caritabile (echipe de profesionisti, de animatori culturali, sociali, cu specialitati diferite, uneori chiar consilieri)" (Ion Boboc, 2003 - Comportament organizational si managerial. Fundamente psihosociologice si politologie, Vol. II, p. 104).

O buna parte din specialistii in domeniul evaluarii aseaza evaluarea pe acelasi loc cu functia de control. De exemplu, Soumelis identifica evaluarea cu functia de control atunci cand o defineste ca "proces prin care decidentii sunt informati despre implementarea unui program, despre rezultatele sale finale si despre performantele sale, atunci cand se intentioneaza adoptarea unor masuri corective" (Apud Gabriel Matauan, 1999 - Evaluarea programelor sociale, p. 62).

Altii, precum specialistii in management Montana si Charnov considera evaluarea ca parte componenta a controlului si ofera un model functional al acestuia, preluat si reprezentat de noi in figura 63:

Procesul controlului ca functie manageriala

Fig. 63

Sursa: Montana si Charnov, 2000 - Management, p. 238.

O suprapunere intre cele doua aspecte ale aceleasi functii nu ni se pare oportuna. Mai intai, trebuie sa remarcam ca un control, ca functie manageriala, este mai mult o monitorizare decat un feed-back asupra celorlalte functii. Apoi, in opinia noastra, exista si confuzia asocierii acestei functii cu corectitudinea in spiritul normelor legale, cu exigenta ori cu tendinta de a indrepta lipsurile si greselile si mai ales in a le preveni. Insusi acest ultim aspect, al preventiei, nu are nici o legatura cu controlul, inteles ca masurare a performantei si cu atat mai mult cu evaluarea, efectuata adesea de consultanti externi.

Credem ca totusi controlul, ca functie manageriala, poate fi distinct tratata, fata de evaluare.

Controlul ar putea fi vazut, de exemplu, doar ca o exercitare a puterii de a verifica indeplinirea sarcinilor de catre cat mai multi sefi interni asupra subordonatilor, de monitorizare[2].

Exista si tipuri de abordare diferite, in functie de necesitati, care isi propun si ele modele de relatie intre evaluare si control. Astfel, Oficiul american de contabilitate (US-GAO / United States General Accounting Office), propune si efectueaza evaluari la agentiile guvernamentale in cazul managementului investitiilor (de exemplu, in cazul achizitiilor de mijloace de tehnologia informatiei), pornind de la metoda structurala manageriala de abordare numita SCE - Selectare-Control-Evaluare (The Select / Control / Evaluate Approach) (Fig. 57).

Metoda structurala manageriala SCE

Fig. 64

Sursa: xxx (2000) - Information Technology Investment Management: An Overview of GAO s Assessment, p. 2.

In faza de selectie sunt evaluate costurile si beneficiile tuturor proiectelor viabile ce sunt oferite agentiei (portofoliul de proiecte furnizabile), pentru a se afla cel mai bun dintre acestea.

In faza de control, portofoliul este monitorizat si, in caz de nevoie, acestuia i se aplica actiuni corective.

In faza evaluativa, sunt efectuate revizii proiectelor implementate pentru a se obtine un grad maxim de siguranta in privinta alegerii celui mai bun proiect, care sa aduca cele mai mari beneficii.

Controlul se refera apoi la indeplinirea sarcinilor, la verificarea de sus in jos a performantelor, pe cand evaluarea, dupa cum am vazut, este o functie de feed-back pentru tot personalul si poate fi realizat nu doar de sefii unei organizatii ci si de evaluatori externi.

Specialistul in managementul ONG-urilor David E. Mason concepe controlul managerial specific acestora ca pe un "sistem de feed-back" vizand sarcinile, calitatea serviciilor furnizate dar si voluntarii, spunand ca "in cadrul functiei de control rezultatele trebuie sa fie evaluate prin alti indicatori decat banii, iar sistemul de feed-back legat de calitatea serviciilor furnizate trebuie sa se bazeze pe alta moneda decat dolarul si centii" (asa cum se intampla in cazul firmelor profitabile - n.n.; David E. Mason, 1984 - Voluntary Nonprofit Enterprise Management, p. 97

Evaluarea de teren a unui program a fost definita astfel de specialistul in evaluare J. S. Wholey: "o comparatie a performantei unui program cu o performanta-standard sau estimata, si tragerea unor concluzii despre eficienta si valoarea programului respectiv" (Wholey, 1981, apud xxx, 1995, Shadish, Cook & Leviton, eds. - Op. cit., p. 225). Autorul crede chiar ca evaluarea in cazul managementului unui program politic ori specific agentiilor guvernamentale realizeaza ceea ce profitul realizeaza pentru firmele private, pentru ca demonstreaza in mod critic atingerea sau ratarea obiectivelor de catre program.

Rezultatele obtinute ulterior nu au confirmat totusi opinia lui Wholey cum ca evaluarea in general ar conduce, in mod automat, la politici sau programe mai eficiente. De multe ori, managerii si factorii decizionali ("factorii politici", cum ii numeste Wholey, in mod generic), pur si simplu nici macar nu folosesc evaluarile pe care ei insisi le comanda. Care ar fi cauzele Wholey crede ca exista trei astfel de cauze pentru care un management al agentiilor guvernamentale este greu de realizat: lipsa de definire, de logica clara si de management, toti acesti trei factori nefiind in responsabilitatea evaluatorilor, ci a managementului public "Factorii federali de decizie politica si managerii programului lucreaza intr-un mediu ce tinde sa inhibe managementul eficient al programului, intr-un mediu cu obiective si prioritati definite ambiguu, cu o lipsa de personal, de resurse si de autoritate, cu o fluctuatie rapida si cu o reorganizare continua de personal" (J. S. Wholey si altii, 1975, apud xxx, 1995, Shadish, Cook & Leviton, eds. - Op. cit. p. 231).

Totusi, datorita faptului ca sursele de finantare a evaluarilor se gasesc intotdeauna la indemana managementului (mai ales de stat) si pentru ca resursele in acest scop sunt din ce in ce mai limitate, este necesara colaborarea dintre evaluatori si managerii programelor de stat sau mixte, caz in care primii nu ar trebui sa fie doar critici care pot astfel accentua imaginea negativa a Guvernului, ci si sustinatori de programe.

Cu alte cuvinte, evaluarea managementului nu inlocuieste managementul insusi ca proces de imbunatatire constanta a performantelor intr-o agentie guvernamentala, ci devine parte integranta a imbunatatirii programelor asupra caruia decide consiliul de conducere..

Evaluatorii pot fi nu numai economisti, ci si politologi, psiho-sociologi, medici, pedagogi, asistenti sociali sau juristi (uneori specializati in domeniu). Faptul ca ei pot proveni din mai multe domenii de activitate (politica, economica, sociala, juridica, manageriala, medicala etc.) asigura un evantai larg de utilizare a unor tipuri de evaluari, dintre care cele mai citate sunt urmatoarele (Drummond & comp., 1987 - Methods for the Economics Evaluation of Health Care):

analiza minimalizarii costurilor;

analiza cost - eficienta;

analiza cost - beneficiu;

analiza cost - utilitate;

identificarea costurilor si beneficiilor relevante.

Masurarea costurilor (financiare, suplimentare) si a beneficiilor (pentru persoanele carora se adreseaza, pentru organizatiile sau sponsorii programului, pentru autoritatile locale, centrale, regionale, guvernamentale sau private) presupun cunoasterea marimii sacrificiilor (de exemplu, in termeni financiari, in costuri de timp si sociale - psihologice) si a gradului de satisfactie in privinta rezultatelor implementarii programului (prin sondarea opiniei clientilor, a sponsorilor si a opiniei publice).

Un exemplu foarte cunoscut si sugestiv de evaluare a costurilor pentru programele de management social este reprezentat de asa-numitul 'audit', aplicabil in orice tip de ONG, considerat ca forma de evaluare ('diferit de monitorizare, care este o forma de evaluare externa, audit-ul este un « ochi » extern centrat pe proceduri si/ sau obiective prestabilite, focus-ul lui fiind conformitatea" - G. Matauan, 1999 - Op. cit., p. 100):

Tipuri de audit al programelor

Fig. 65

Sursa: Ion Boboc, 1998 - Managementul cultural in economia de piata, p. 35.

Cu toata rationalitatea proceselor de conducere si implementare a programelor inscrise in planurile manageriale, se constata adesea o scadere a productivitatii. Aceasta scadere, de cele mai multe ori, nu este un efect al ineficacitatii programelor, ci un efect al dinamicii pietelor in care se « misca » organizatiile.

Mutatiile profunde in piata produselor, serviciilor si in piata muncii au serioase implicatii pentru organizatii in Romania, indiferent de domeniul lor, dar mai ales pentru institutiile bugetare din domeniile politic, social, cultural, educational sau al sanatatii.

Cel mai semnificativ indicator economic (caderea economica sau lipsa fondurilor), pare sa prevada o criza structurala, ca o caracteristica a prezentului si care va continua si in primul deceniu al secolului XXI.

Managementul financiar, in cateva cuvinte, vizeaza modul in care sunt folositi banii alocati de organizatii pentru atingerea scopurilor, nu numai de catre un nivel managerial sau altul ci de catre toate aceste niveluri, managerii financiari fiind executantii deciziilor cu continut financiar ale managerilor de la varful strategic.

O schema sugestiva privind managementul financiar al unei institutii bugetare (de exemplu, din domeniul social, cultural, educational sau al sanatatii), la care participa toti managerii implicati in luarea deciziilor, este prezentata in Fig. 66:

Procesul de alocare a bugetului

intr-o institutie non-profit

Fig. 66

Principalele recomandari pe care le dau specialistii pentru dezvoltarea si pregatirea personalului din domeniul politic, social, economic, educational, cultural, sau al sanatatii, care conduc si implementeaza proiecte si programe specifice, sunt:

Ø        Perfectionarea si instruirea periodica a personalului sa fie recunoscute si constientizate ca o parte integrala a functiei de conducere;

Ø        Este nevoie de conditii favorabile pentru a dezvolta munca cu grupuri - tinta de consumatori de produse si servicii politice, economice, sociale, educationale, de sanatate etc.;

Ø        Identificarea si rezolvarea problemelor privind coeziunea moralului personalului care lucreaza la programele si proiectele politice, sociale, economice, culturale, educationale, de sanatate etc. si care, asociata cu disfunctiile ocupationale (a se vedea nivelul salarizarii in aceste domenii), reprezinta o prioritate;

Ø        Planificarea si implementarea programelor politice, economice, sociale, culturale, educationale, de sanatate, sa reflecte nivelurile locale;

Ø        Competenta celor care efectueaza evaluarea programelor politice, economice, sociale, culturale, educationale, de sanatate, este o sarcina inerenta a 'top-managementului';

Ø        Contributia reala sau potentiala trebuie sa fie insotita de o alegere corespunzatoare a colaboratorilor, dupa aptitudinile in domeniu, de care dispun acestia;

Ø        Intre politicile economice, sociale, culturale, educationale, de sanatate si cele ale dezvoltarii si pregatirii personalului trebuie sa existe o conexiune stransa;

Ø        Conceperea, conducerea si implementarea programelor si proiectelor politice, economice, sociale, culturale, educationale, de sanatate, necesita o strategie care urmareste, din start si pana la finalizare, identificarea si acoperirea unor nevoi specifice la nivel national, zonal si local;

Ø        Este necesara proiectarea evaluarii pe cel putin 2 - 3 ani a programelor si proiectelor politice, de dezvoltare social-economica, culturala, educationala, de sanatate, care sa fie revizuita anual;

Ø        Este nevoie de unele servicii de consultanta politica externa, pe langa conducere;

Ø        Este necesara existenta unor grupuri de sprijin reciproc, pentru managerii de nivel mediu (cu un rol consultativ extern);

Ø        Trebuie facilitate legaturile intre consulting si planificare, in toate domeniile: politice, economice, sociale, culturale, educationale, de sanatate, pe de o parte si institutiile care ofera certificate de calificare in management si programe de post-calificare; apoi trebuie intarite legaturile intre centrele sau institutiile de cercetare in domeniu;

Ø        Trebuie gasite forme de marketing politic, economic, social, cultural, educational, de sanatate (raspandirea informatiei privind nevoile si activitatile specifice, plus capacitate de a « vinde » produse, concomitent cu cauze politice, sociale, culturale, medicale, educationale etc.) si de imbunatatire a perceptiei sociale si activitatile cu privire la importanta domeniilor politice, sociale, culturale, educationale, de sanatate, pentru societate (impreuna cu cercetarea, aceste domenii sunt cele mai sigure investitii in viitor);

Ø        Managerii de nivel mediu (sefii de departamente, directii, de echipe sau functionarii de suport si tehnocratii din sistemul politic, social, economic, educational etc.), ca si personalul de secretariat, trebuie sa dea dovada de devotament fata institutii si fata de clientii lor, daca vor lucra impreuna si daca munca le va fi apreciata de sefii superiori;

Ø        Echipele trebuie incurajate sa utilizeze tehnologia informatica in managementul general si in cel specific (managementul general politic, economic, al serviciilor sociale, culturale, educationale, de sanatate);

Un management eficient impune asadar o cunoastere in profunzime a intregului spectru al activitatilor care urmeaza a fi evaluate, o interconectare a evaluatorilor cu echipele care iau decizii si cu a celor care le implementeaza, o diagnoza a nevoilor si posibilitatilor de a le acoperi in timp optim, eliminandu-se tendintele risipei fondurilor alocate pentru programe sau proiecte manageriale.

Exista, de asemenea, o intreaga metodologie de valorizare a oportunitatii proiectelor de schimbare manageriala:

Pasii implementarii unei evaluari

Fig. 67

- dorinta de sustinere a schimbarii;

- judecatile profesionale (evaluatorii considera, de exemplu, ca un proiect sau program este oportun sau nu ? si cat ar costa fiecare ?);

- indicatorii calitatii proiectului si a calitatii managementului, evaluarea eficientei si a eficacitatii;

- estimarea elementelor de incertitudine legate de realizarea proiectului sau programului (prin raportarea rezultatelor la fiecare etapa de implementare si eventual realocarea anticipata de fonduri sau de personal).

Evaluarea trebuie sa ia in calcul mai ales efectele finale obtinute de management: acesta se obtine dintr-un cumul de efecte:

efectele totale din care se scad efectele neconditionate si se obtin efectele aditionale totale;

din efectele aditionale totale se scad efectele de inlocuire si se obtin efectele aditionale directe nete;

la efectele aditionale directe nete se adauga efectele indirecte.

Toate aceste efecte se regasesc in metodele de evaluare, care trebuie sa urmareasca numai performantele datorate implemen-tarii programelor prin efort propriu, fara interventii din afara participantilor la program.

2. Evaluarea calitatii managementului politic

Evaluarea calitatii managementului politic si a serviciilor sale este o activitate complexa si la inceput de drum.

Dupa cum am aratat in alta lucrare, organizatiile de orice fel au inceput sa efectueze evaluari ale serviciilor lor, ele fiind cerute de donatori (Ion Boboc, 2004 - Managementul organizatiilor non-guvernamentale):

mai intai, Crucea Rosie americana a inceput prin a pune la dispozitia managementului propriu - de varf si intermediar -, un "Ghid al calitatii serviciilor si al eficientei manageriale" (xxx, 2002 - "Guide for Conducting Service Quality and Effectiveness Surveys: Indicators of Chapter Performance and Potential"). La inceput de an, fiecare manager trebuie sa completeze un chestionar cu privire la rezultatele obtinute in anul precedent, la care ataseaza planuri si recomandari pentru noul an;

apoi, de cativa ani, ONG-ul numit United Way, prin filialele ei locale (Local United Ways), a impus modelul distribuirii unor "Manuale ale calitatii muncii caritabile";

ONG-urile AmeriCorps, Senior Corps si Learn and Serve America au propus un sistem de indicatori de performanta, prin programele lor (de exemplu, in cazul primului ONG: AmeriCorps State and National, AmeriCorps VISTA si AmeriCorps NCCC - National Civilian Community Corps).

Sinteza realizata de autori foloseste 3 categorii de indicatori, pe baza carora se realizeaza evaluarea evaluarilor (metaevaluarea) performantelor activitatii unei organizatii:

rezultatele brute (outcomes);

rezultatele intermediare ("intermediate" outcomes) si

rezultatele finale ("end" outcomes).

Rezultatele brute sunt identificate prin trei alti indicatori:

a.            beneficiile membrilor si voluntarilor;

b.           efectele durabilitatii organizationale asupra comunitatii;

c.            beneficiile pentru cetatenii asistati prin programele organizatiei respective.

Evaluarea interna poate lua forme foarte diferite, ea efectuandu-se de membrii organizatiilor de partid, de aceea ea mai poate fi denumita si evaluare participativa. Acest termen este tratat, alaturi de altii, de specialistii consultanti la Banca Mondiala.

Banca Mondiala propune o serie de mijloace si instrumente de monitorizare si evaluare (M & E) a performantelor diverselor organizatii, a politicilor, programelor si proiectelor acestora, prin grupul numit OEDKE - Knowledge Programs and Evaluation Capacity Development Group (xxx, 2004 - Monitoring & Evaluation: Some Tools, Methods & Approaches).

Tipurile de abordari evaluative tratate sunt urmatoarele:

Indicatori de performanta : mijlocul prin care sunt apreciate diverse aspecte, precum resursele, procesele, produsele, rezultatele si impactul acestora. Aplicatiile posibile ale folosirii indicatorilor de perfortmanta sunt: a. fixarea obiectivelor de performanta si masurarea progreselor ce se cer realizate, b. detectarea problemelor cu ajutorul unui sistem de alerta rapida, cu care sa putem decide asupra unor masuri corective, c. determinarea, daca este necesar, unei examinari sau a unei aprofundari;

Cadrul logic: Aceasta abordare ajuta la definirea mai clara a obiectivelor oricarui proiect, program sau politica si la determinarea legaturilor de cauzalitate scontate - « logica programului » - intre diverse elemente ale lantului evenimentelor, inainte de obtinerea rezultatelor: aport de resurse, modalitati de aplicare, produse (care sa vizeze inclusiv grupurile beneficiare), rezultatele si impactul lor. Cadrul logic permite si asocierea partenerilor in definirea obiectivelor si in conceperea activitatilor. In stadiul de aplicare, cadrul logic este si el un mijloc util de monitorizare. Aplicatiile posibile ale folosirii cadrului logic sunt: a. ameliorarea calitatii conceperii de proiecte si programe - impunand definirea obiectivelor clare, utilizarea indicatorilor de performanta si evaluarea riscurilor, b. sintetizarea conceperii activitatilor complexe, c. facilitarea pregatirii programelor operationale detaliate, c. furnizarea unei baze obiective pentru examinarea, monitorizarea si evaluarea activitatilor;

Evaluarea bazata pe teorie: prezinta similitudini cu metoda cadrului logic, dar permite o mai profunda intelegere a functionarii unui program sau unei activitati. (« baza teoretica » sau « baza logica a unui program »). Ea necesita identificarea conditiilor critice de reusita, iar daca datele culese arata ca aceste conditii nu sunt reunite, este rezonabil sa tragem concluzia ca programul are putine sanse de a-si atinge obiectivele. Aplicatiile posibile ale sale se refera la: a. orientarea conceperii activitatilor complexe ale politicilor, programelor si proiectelor si b. ameliorarea planificarii si a managementului lor;

Anchetele formale: se refera la adunarea de date din esantioane de indivizi sau gospodarii, alese cu grija, de la care se colecteaza date comparabile fata de un numar relativ ridicat de persoane care folosesc donatiile transmise de o organizatie catre anumite grupuri-tinta. Aplicatiile posibile ale sale sunt: a. furnizarea unei baze de referinta care sa permita o performanta a strategiei pentru care managementul organizatiei a optat, b. compararea diferitelor grupuri la un moment dat, c. compararea schimbarilor intervenite in sanul unui acelasi grup intr-o perioada data, c. compararea realitatii cu obiectivele definite asa cum au fost ele concepute in program sau proiect, d. determinarea situatiei unei comunitati sau grup tinta, e. furnizarea unor elemente de informare esentiale in vederea evaluarii formale a impactului unui program sau proiect, f. evaluarea nivelurilor in care se gasesc diferite grupuri tinta, a problemelor acestora (de exemplu, a saraciei), in vederea pregatirii strategiei adecvate (de exemplu, strategia de reducere a saraciei in zona). Exemple de anchete formale : anchete cu obiective multiple (saracie, somaj, analfabetism, violenta in familie etc.), chestionare cu indicatori asupra bunastarii sau nivelului de trai, anchete privind satisfactia clientilor (asupra prestatiilor de servicii - pentru organizatii se specifica mai ales instrumentul numit « protocolul de observatie », similara identificarii prestatiilor de servicii si altor tipuri de anchete);

Metodele de evaluare rapida: reprezinta un mijloc rapid si putin costisitor de consultare a beneficiarilor si a altor cetateni si care furnizeaza managerilor organizatiei informatii pretioase cu privire la nivelul asistentei si gradul de satisfactie al acestor beneficiari, dar si cu privire la noi modalitati de abordare a managementului unui program sau proiect. Aplicatiile posibile ale sale se refera la: a. furnizarea rapida a informatiilor necesare luarii deciziilor manageriale, b. permite o aprecire calitativa asupra schimbarilor socioe-economice complexe, a situatiilor sociale puternic interactive, asupra unor valori, motivatii si reactii ale populatiei, d. permite situarea problemelor in contextul lor si interpretarea datelor cantitative impreuna cu cele dobandite prin metode mai formale. Se realizeaza cu instrumente diverse: prin consultarea principalelor surse de informare (indivizi alesi pe baza expertizei lor), prin utilizarea unor focus-grup de experti (8-12 participanti cu expertiza similara), prin consultarea unui grup comunitar (dezbateri cu ocazia unor adunari, urmata de un chestionar), prin observatie directa, prin mini-ancheta (50-75 persoane investigate);

Metodele participative : permit asocierea activa a managerilor organizatiei cu voluntarii si ceilalti participanti la beneficii, din cadrul proiectului, programului sau strategiei organizatiei Aplicatiile posibile ale sale se refera la: a. mai buna cunoastere a situatiei, a perspectivelor si prioritatilor populatiei locale, la marirea eficacitatii interventiilor, care astfel devin mai bine adaptate si cu o durabilitate crescuta, b. detectarea problemelor si propuneri de solutii pe parcursul aplicarii metodei, c. posibilitatea ameliorarii cunostintelor si competentelor, precum si a mijloacelor de actiune pentru perfectionarea activitatii in favoarea protectiei persoanelor aflate in nevoie. Se realizeaza cu instrumente precum: analiza participantilor (pentru intelegerea raporturilor de forta intre persoanele asociate unei activitati, influenta fiecarei parti si interesele lor, precum si identificarea participarii fiecareia si stadiul acestei participari, evaluarea participativa rurala, evaluarea prin beneficiari, evaluare si monitorizare participativa (prin asocierea partilor);

Alte tipuri de evaluare : anchetele de urmarire (monitorizare) a cheltuielilor de la buget, analiza costuri-avantaje si cost-eficacitate.

Evaluarea externa a activitatii politice a unui partid se realizeaza de catre institutii de profil (firme de consultanta specializate in evaluare politica, ori de sondare a opiniei publice).

Evaluarea externa se refera la activitatea unui partid politic sau la activitatea politica in general, de pe teritoriul tarii. Un exemplu in acest ultim sens, este dat de SUA, unde prestigioasa firma de consultanta PriceWaterhouseCoopers[4] a realizat, in 1998, un studiu privind satisfactia organizatiilor politice in legatura cu o institutie care administreaza politica electorala a tarii. Este vorba de Comisia Federala a Alegerilor - FEC (Federal Election Commisssion, a se vedea: xxx, 1999, PriceWaterhouse Coopers).

La realizarea studiului au participat urmatoarele organizatii politice: membri ai comitetelor celor doua partide importante din SUA: republican si democrat (18 %, din care 50 % republicani si 45 % democrati, iar 5 % alte partide), reprezentanti ai PAC-urilor (Political Action Committes - 42 %, din care 47 % din partea unor corporatii, 24 % din partea unor asociatii patronale comerciale, 15 % din partea unor PAC-uri necomerciale sau sindicale, 10 % din partea sindicatelor si restul de 4 % din partea altor tipuri de PAC-uri nedeclarate sau necunoscute ca afiliere), reprezentanti ai Casei Albe (26 %), reprezentanti ai Senatului (parte a Parlamentului american - 14 %), in total 353 de persoane care au raspuns la chestionare.

Un alt tip de evaluare poate viza modul in care sedintele de partid contribuie la dezvoltarea simtului civic si al angajarii politice a populatie de pe raza unui localitati (judet, municipiu, oras, comuna sat, sectie etc.).

Doua exemple, realizate efectiv printr-o evaluare de acest gen, sunt prezentate mai jos:

Studiu de caz: Protocol de observatie asupra vietii interne de partid prin

evaluare participativa

Participare la ACTIVITATEA 1:

Sediu: PNL, sector 1 - Bucuresti (sala de sedinte cu o capacitate de 35 locuri);

Data: joi, 14.10. 2004;

Orele adunarii de partid: 17,30-18,18 (48 minute);

Nr. participanti (din 712 membri) - 28, adica 4 % din total membri la sector 1 (dintre care: 3 au venit cu o intarziere de 45 minute si 2 dupa 1 ora si 10 min.); femeile participante sunt in numar de 3 (adica 10,7 %).

Obiective: observarea activitatii si raportare;

Resurse: protocol (fisa);

Strategii: observatia si participarea (interventia);

Evaluare: concluzii si recomandari

Continutul sedintei: Presedintele prezinta un scurt speech, in care anunta necesitatea sustinerii si mai accentuate a candidaturii domnului Traian Basescu - presedintele PD (cu care PNL este in "Alianta D.A.") - la functia de presedinte al Romaniei. Se adauga, cu satisfactie, ca rezultatele ultimului sondaj arata ca dl. Basescu conduce cu 40 % din preferintele electoratului, fata de dl. Nastase - candidatul si presedintele PSD, care are 30 % (zvon doar, pentru ca PSD nu doreste sa dea publicitatii acest sondaj, comandat de el, dar in care se vede pus in inferioritate).

Iau cuvantul, in total, 9 persoane (32 % din cei prezenti, 1 de 2 ori, 4 de 3 ori, 5 de 4 ori), mai ales mici patroni (6) si altii (3). Subiectele abordate sunt centrate pe doua problematici importante: viata politica (1/3 din discutii) si viata economica (2/3 din discutii - in special probleme care intereseaza pe patroni: inchiriere de piete, interventii pe langa reprezentantul Primariei sectorului 1, prezent in prezidiu).

Participare la ACTIVITATEA 2:

Sediu: PNL, sector 1 - Bucuresti (sala de sedinte cu o capacitate de 35 locuri);

Data: joi, 21.10. 2004;

Orele adunarii de partid: 17,20-18,00 (48 minute);

Nr. participanti (din 712 membri) - 26, adica 3,6 % din total membri la sector 1 (dintre care: 2 au venit cu o intarziere de 15 minute si 1 dupa 20 min.); femeile participante sunt in numar de 6 (adica 7 %).

Obiective: observarea activitatii si raportare;

Resurse: protocol (fisa);

Strategii: observatia si participarea (interventia);

Evaluare: concluzii si recomandari

Continutul sedintei: Vicepresedinta PNL sector 1 prezinta situatia la zi a activitatii partidului la nivel central Subiectele abordate sunt centrate pe doua problematici importante: viata politica si necesitatea revitalizarii activitatii membrilor de partid la nivelul sectorului 1 (1/2 din discutii) si activitatea politica la nivelul sectorului 1 -primar PNL Andrei Chiliman (1/3 din discutii - la sedinta participa reprezentantul Primariei sectorului 1).

Evaluarile se realizeaza nu numai in legatura cu activitatile de partid sau cu managementul politic central, ci si cu cel local, vizand politicile publice.

La nivel local, guvernarea se poate realiza, conform experientelor de pana in prezent pe plan international, in trei feluri (Robin Hambleton, 1998 - Local Government Political Management Arrangements. An International Perspective)

sub forma primarului de consiliu ("mayor-council", cum este cazul modelului din Baltimore - SUA);

sub forma managerului de consiliu, plus un primar ("council-manager and a mayor", cum este cazul modelului din orasul Christchurch - Noua Zeelanda);

sub forma cabinetului de consiliu si un sistem de comitete de vecinatati ("cabinet-council an a system of neghbourhood committees", cum este cazul modelului capitalei Norvegiei - Oslo).

In Romania, modelul este cel traditional, al primarului de consiliu, forma de city-manager fiind propusa de candidatul Partidului Social Democrat, la alegerile pentru Capitala din anul 2004, fara sanse de succes insa (a se vedea evaluarea celor trei forme, din cele trei tari, in capitolul 8).

Robin Hambleton a realizat si o evaluare a celor trei modele de mai sus, pe care o reluam si noi prin prezentarea de mai jos:

Evaluarea optiunilor de management politic la nivel local

Tabel 60

Sursa: Robin Hambleton, 1998 - Op.cit, p. 65.

Sunt exemple numeroase de orase sau zone departamentale occidentale, care efectueaza evaluari externe. De exemplu, County Council of Essex din Anglia a efectuat, pana in 2004, evaluari externe pe baza unor rapoarte ale unor firme despecialitate in audit administrativ, care inregistrau performante folosind calificative de « excelent », « bine », « suficient », « slab », cu o evaluare pe baza de stele (1-5 stele), incepand cu 2004-2005, pe domenii de activitate: cultura, mediu, sanatate, educatie, utiliuarea resurselor, relatiile cu corporatiile (vezi: Internet, Website: https://www.essexcc.gov.uk: Political management in Essex County Counsil).