Controlul administrativ - formele raspunderii juridice a functionarilor publici

CONTROLUL ADMINISTRATIV - FORMELE RASPUNDERII JURIDICE A FUNCTIONARILOR PUBLICI

A. FORMELE RASPUNDERII JURIDICE ADMINISTRATIVE

- putem analiza si clasifica formele raspunderii juridice administrative dupa criterii diverse:

a) dupa criteriul naturii juridice a raspunderii:

- raspunderea juridica disciplinara;

- raspunderea juridica contraventionala;

- raspunderea juridica civila;

- raspunderea juridica penala;

- primele trei apar ca urmare a incalcarii unor valori pe care statul a inteles sa le ocroteasca prin norme sanctionatorii, stabilind si o gradualitate functie de gravitatea faptei, de valoarea atinsa si de gradul de pericol social al faptei imputabile;

b) dupa criteriul ramurii de drept in care pot fi incadrate normele juridice care pot fi incalcate, incalcare care atrage raspunderea juridica a autoritatii sau functionarului public vinovat:

- raspunderea juridica de drept public:

- disciplinara;

- contraventionala;

- penala;

- raspunderea juridica de drept civil.

B. RASPUNDEREA JURIDICA DISCIPLINARA

- analizam pe scurt, aici, raspunderea juridica disciplinara, deoarece ii vom aloca ulterior un spatiu mai larg, intr-un curs dedicat exclusiv;

- aceasta forma a raspunderii juridice este prevazuta in Statutul functionarilor publici si intr-o serie de legi speciale, destinate unor categorii aparte de functionari publici;

- Statutul defineste astfel raspunderea disciplinara: incalcarea cu vinovatie de catre functionarul public a indatoririlor corespunzatoare functiei publice pe care o detine si a normelor de conduita profesionala si cariera prevazute de lege; el completeaza si prevede ca aceste incalcari constituie abateri disciplinare si atrag raspunderea disciplinara a acestora;

- rezulta, fara echivoc, faptul ca temeiurile raspunderii disciplinare sunt numai faptele expres prevazute de lege ca fiind abateri disciplinare, celelalte incalcari cu efecte specifice pagubitoare putand imbraca forma contraventionala, civila sau penala, dupa caz;

- asadar, abaterea disciplinara deriva din normele legale care definesc abaterea si precizeaza elementele constitutive ale acesteia ( latura obiectiva, subiectul, latura subiectiva si sanctiunea), precum si procedura urmata, competenta de constatare si de aplicare a sanctiunii disciplinare si caile de atac impotriva sanctiunilor aplicate;

- fiind intotdeauna o fapta concreta, abaterea trebuie sa intruneasca toate elementele constitutive minim necesare si pe cele circumstantiale: subiect, latura subiectiva, obiect, latura obiectiva si sanctiunea;

Elementele constitutive ale abaterii disciplinare:

- subiectul: in dreptul administrativ, subiectul abaterii si al raspunderii disciplinare este intotdeauna functionarul public, adica persoana fizica care este numita, in conditiile legi, intr-o functie publica, de demnitate publica sau de autoritate publica, incluzandu-i si pe functionarii publici delegati sau detasati;

- obiectul: in dreptul administrativ, obiectul abaterii disciplinare il constituie valoarea sociala lezata prin actiunea sau inactiunea functionarului public, aceasta rezultand din continutul normei juridice care prevede abaterea disciplinara si sanctiunea aplicabila in cazul incalcarii ei;

- latura obiectiva: in dreptul administrativ, latura obiectiva are caracter legal descriptiv, in sensul ca, pentru fiecare tip de fapta considerata abatere disciplinara, legea precizeaza, descrie, explica actiunile sau inactiunile apreciate ca fiind abateri, precum si elementele circumstantiale de timp si de loc ale savarsirii acestora;

- latura subiectiva: in dreptul administrativ, latura subiectiva defineste vinovatia autorului, fie ca se prezinta sub forma intentiei directe sau indirecte, fie sub forma culpei din usurinta sau a culpei simple

2. Trasaturile abaterii disciplinare:

- aceste trasaturi, specifice dreptului administrativ, prezentate si detaliate anterior, sunt urmatoarele:

- este o raspundere de drept public, spre deosebire de raspunderea disciplinara din dreptul muncii, care este o raspundere disciplinara de drept privat;

- intervine numai atunci cand este savarsita o fapta calificata ca abatere prin normele dreptului administrativ, deci care apare in raporturile juridica de drept public;

- subiectul activ al faptei care constituie abatere disciplinara este neconditionat si intotdeauna un functionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau institutia publica la care acesta este incadrat;

- procedurile de constatare, aplicare si de contestare a sanctiunii disciplinare sunt supuse unor norme speciale, expres precizate de lege;

- abaterile si sanctiunile disciplinare sunt prevazute prin normele imperative cu putere de lege

3. Faptele care constituie abateri disciplinare:

- in definirea indatoririlor pe care le considera abateri disciplinare, legiuitorul s-a oprit numai asupra urmatoarelor:

- intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor;

- neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor;

- absente nemotivate de la serviciu;

- nerespectarea, in mod repetat, a programului de lucru;

- interventiile sau staruintele pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal;

- nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor cu acest caracter;

- manifestari care aduc atingere prestigiului autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;

- desfasurarea in timpul programului de lucru a unor activitati cu caracter politic;

- refuzul de a indeplinii atributiile de serviciu;

- incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictiile impuse functionarilor publici;

- stabilirea de catre functionarii publici de executie de relatii directe cu petentii in vederea solutionarii cererilor acestora.

4. Sanctiunile ce pot fi aplicate functionarilor publici:

- statutul functionarilor publici - adevaratul sediu al materiei in domeniu - stipuleaza ca sanctiunile care pot fi aplicate functionarilor publici sunt urmatoarele:

a) mustrarea scrisa;

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioada de pana la 3 luni;

c) suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare in functia publica pe o perioada de 1 - 3 luni;

d) trecerea intr-o functie inferioara,pe o perioada de pana la un an, cu diminuarea corespunzatoare a salariului;

e) destituirea din functie.

5. Considerentele pentru individualizarea sanctiunii aplicate:

- sunt necesare pentru eliminarea subiectivismului, arbitrariului sau abuzului in procesele de constatare, cercetare si aplicare a sanctiunii; acestea sunt:

a) cauzele si gravitatea abaterii disciplinare;

b) imprejurarile in care aceasta a fost savarsita;

c) gradul de vinovatie al functionarului public;

d) consecintele abaterii;

e) comportarea generala in serviciu a functionarului public;

f) existenta in antecedentele functionarului public vinovat a altor sanctiuni disciplinare care nu au fost radiate.

6. Procedura de constatare si de aplicare a sanctiunilor:

- este prevazuta de SFP si de HG nr. 121072003; ambele stipuleaza ca sanctiunile disciplinare nu pot fi aplicate decat dupa cercetarea prealabila a faptei si dupa audierea functionarului public considerat vinovat, sens in care in cadrul autoritatilor publice se constitue comisii de disciplina, competente sa cerceteze faptele sesizate si sa propuna o sanctiune, exceptand mustrarea care poate fi aplicata direct de catre conducatorul autoritatii, la propunerea sefului compartimentului de resurse umane;

- activitatea comisiei se bazeaza pe respectarea unor principii si anume:

- prezumtia de nevinovatie: FP este considerat nevinovat atata timp cat vinovatia nu a fost dovedita;

- garantarea dreptului la aparare: se recunoaste dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi in apararea sa si de a fi asistat de un aparator sau de un reprezentant;

- celeritatea procedurii: obligatia de a proceda fara intarziere la solutionarea cauzei cu respectarea procedurii disciplinare;

- contradictorialitatea: asigurarea posibilitatii, pentru FP incrimina, de a a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legatura cu abaterea imputata cu care fost sesizata comisia;

- proportionalitatea: trebuie respectat un raport corect intre gravitatea abaterii, circumstantele comiterii acesteia si sanctiunea disciplinara propusa

- legalitatea sanctiunii: comisia poate propune doar o sanctiune prevazuta de lege;

- unicitatea sanctiunii: pentru o abatere disciplinara nu poate fi aplicata decat o singura sanctiune disciplinara.

7. Continutul cercetarii disciplinare :

- cercetarea unei abateri presupune indeplinirea urmatoarelor acte:

a) audierea persoanei care a formulat sesizarea; b) audierea functionarului public a carui fapta constituie obiectul sesizarii; c) audierea oricaror alte persoane ale caror declaratii pot inlesni solutionarea cazului; d) culegerea informatiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevazute de lege; e) administrarea probelor, precum si verificarea documentelor si a declaratiilor prezentate.

- raportul comisiei de disciplina va contine:descrierea faptei care constituie abatere disciplinara; precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplina; motivele pentru care au fost inlaturate eventualele aparari formulate de functionar pe timpul cercetarii disciplinare; temeiul legal in baza caruia este aplicata sanctiunea; termenul in care sanctiunea disciplinara poate contestata si instanta competenta la care actul administrativ prin care s-a dispus sanctiunea disciplinara poate fi contestat.

- sanctiunea disciplinara se aplica prin actul administrativ de sanctionare al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, emis in cel mult 5 zile de la data primirii raportului comisiei si se comunica in 15 zile de la data emiterii acestuia.

B. RASPUDEREA CONTRAVENTIONALA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

b1. Sediul materiei:

.Sediul materiei il regasim in Statutul functionarilor publici si in alte legi speciale referitoare la unele categorii de functionari publici, completate cu dreptul comun, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiei;

Statutul precizeaza ca raspunderea functionarilor publici se angajeaza in situatia in care acestia savarsesc o contraventie in timpul si in legatura cu serviciul iar sanctiunile aplicabile sunt avertismentul sau amenda;

b2. Elementele constitutive ale contraventiei:

- obiectul raspunderii contraventionale: valorile sociale aparate de lege ce se regasesc in normele care prevad contraventiile si sanctiunile aplicabile;

- subiectul contraventiei: subiectul activ si culpabil al contraventiei este, in mod neconditionat, fie un functionar public, indeobste, respectiv persoana fizica numita in temeiul legii intr-o functie publica, pentru atributii ce apartin direct si in exclusivitate acestuia, fie o autoritate sau o institutie publica, in calitate de persoana juridica, pentru acele atributii care apartin acesteia:

- latura obiectiva: consta in actiuni sau inactiuni ale functionarilor publici; ele sunt prevazute de lege mai intotdeauna, fiind calificate si delimitate astfel de legiuitor, atunci cand pericolul social al acestora este mai redus decat in cazul infractiunilor;

- latura subiectiva: se refera la atitudinea functionarilor publici fata de faptele savarsite si urmarile acestora, respectiv la elementele volitionale cu care au actionat sau nu au actionat in savarsirea lor, care definesc fie intentia ( directa sau indirecta), fie culpa ( cu usurinta sau culpa simpla);

- sanctiunea: este, in principiu, aceeasi care se aplica in dreptul comun pentru orice persoana sau pentru salariati, respectiv avertismentul sau amenda; unele legi speciale pot prevedea si alte sanctiuni specifice; exista si sanctiunea complementara a confiscarii bunurilor utilizate in comiterea contraventiei, doar in masura in care acestea apartin functionarului si/sau daca ele, chiar aflate in propietatea publica sau privata a autoritatii sau institutiei vizate, sunt interzise la detinere sau utilizare;

b3. Constatarea contraventiilor:

- cauzele care ar putea inlatura raspunderea functionarilor publici: sunt in genere cele acceptate in dreptul comun, cu precizarea ca unele, cum ar fi minoritatea faptuitorului, nu-si gasesc aplicarea in dreptul administrativ;

- caracterul personal al raspunderii contraventionale reprezinta o trasatura de care trebuie sa se tina seama la aplicarea unei sanctiuni impotriva unui functionar public sau unei autoritati sau unei institutii publice, in calitatea acesteia de persoana juridica, intrucat in aceasta materie este exclusa raspunderea solidara a ambelor persoane;

- atragem atentia asupra faptului ca sanctiunile contraventionale pot fi aplicate in paralel ( impreuna ) cu cele disciplinare sau civile, nu insa si cu cele penale, intrucat o fapta nu poate constitui, in acelasi timp, si contraventie si infractiune;

- constatarea contraventiilor savarsite de functionarii publici se poate face de catre organele care exercita controlul administrativ extern de specialitate asupra activitatii acestora, intre care mentionam urmatoarele: Curtea de Conturi, Inspectoratele pentru Situatii de Urgenta, Politia Sanitar - Veterinara s.a.;

- faptele, pentru a caror incalcare impotriva functionarilor publici pot fi aplicate sanctiuni contraventionale, sunt prevazute in actele normative care reglementeaza domeniile de activitate ce au tangenta cu atributiile si responsabilitatile functionarilor publici in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice in care functioneaza acestia;

- procesul - verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii ( avertismentului sau a amenzii) poate fi atacat cu o contestatie la judecatoria in a carei raza de actiune ( circumscriptie) isi are sediul autoritatea sau institutia publica in care activeaza functionarul public sanctionat contraventional; termenul in care functionarul public sanctionat contraventional are dreptul sa introduca contestatia impotriva procesului - verbal este de 15 zile de la data comunicarii procesului verbal;

C. RASPUNDEREA CIVILA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

c1. Sediul materiei:

- aceasta forma a raspunderii juridice este reglementata expres de Statutul functionarilor publici ( in art. 78 si 79 ) si in legi si/sau statute speciale, pentru diverse categorii de functionari publici, uneori alaturi de raspunderea patrimoniala, materiala a acestora; intrucat in actuala forma nu se face nici o precizare cu privire la raspunderea patrimoniala a functionarilor publici, in situatiile in care acestia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autoritatii sau institutiei la care sunt incadrati, credem ca in situatiile de acest gen se aplica regulile dreptului civil;

- sediul materiei pentru situatia in care se platesc despagubiri pentru pagube unor terte persoane, in calitate de comitent, se regaseste in art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004;

c2. Caracteristicile raspunderii civile a functionarului public

- raspunderea civila a functionarului public pentru prejudiciul adus autoritatii sau institutiei la care este incadrat are trasaturi comune cu raspunderea din dreptul muncii dar si o serie de particularitati:

- persoana care a creat prejudiciul trebuie sa fie un functionar public, prejudiciul sa se fi produs cu ocazia exercitarii atributiilor de serviciu sau in legatura cu acestea iar calitatea de functionar public sa fi fost detinuta la data producerii prejudiciului;

- raspunderea civila a functionarului public este intotdeauna o raspundere individuala, nu solidara, cu exceptia situatiei in care functionarul public cheama in garantie, potrivit Legii contenciosului administrativ, pe superiorul sau ierarhic de la care a primit dispozitia sau ordinul scris care aplicat a creat prejudiciul;

- raspunderea civila a functionarului public fata de autoritatea sau institutia publica in care este incadrat poate intervenii in doua situatii:

¤ pentru pagube produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care este incadrat, sau

¤ pentru nerestituirea in termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit; in aceasta situatie, vinovatia nu se prezuma, ea trebuind sa fie dovedita de catre de autoritatea sau institutia publica in care este incadrat, cu exceptia functionarilor publici care indeplinesc atributii de gestiune;

¤ pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica in care este incadrat in calitate de comitent, in temeiul unei hotarari judecatoresti ramase definitive si irevocabile;

- functionarul public, spre deosebire de salariatul obisnuit, care raspunde efectiv numai pentru prejudiciul material, raspunde si pentru prejudiciul moral suferit de persoana care se considera lezata prin actiunea sau inactiunea acestuia;

- raspunderea civila a functionarului public, in sensul prevazut in Statutul functionarilor publici, poate fi cumulata cu raspunderea disciplinara, contraventionala si/sau penala, dupa caz;

- repararea pagubelor produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice, precum si recuperarea sumelor acordate necuvenit functionarului public se efectueaza prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau dispozitii de imputare, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata din partea functionarului implicat iar pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, direct pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile;

- Statutul functionarilor publici prevede termenul maxim pana la care poate fi emis ordinul sau dispozitia de imputare, acesta fiind de cel mult trei ani de la data producerii prejudiciului; de asemenea, in raport cu data constatarii prejudiciului, acest ordin sau dispozitie de imputare trebuie emis/a in cel mult 30 de zile de la constatare; astfel, pentru a fi legal acel ordin sau dispozitie, este necesara respectarea ambelor termene: de cel mult trei ani de la data comiterii prejudiciului si de 30 de zile de la data constatarii acestuia; constatarea pagubei se poate face pe toata perioada de trei ani, chiar si in ultima zi a termenului, cand trebuie emis/a si ordinul sau decizia de imputare;

- in situatia in care autoritatea sau institutia publica plateste despagubiri pentru pagube produse unor terte persoane, in calitate de comitent, potrivit art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, actiunile in justitie in materia contenciosului administrativ pot fi formulate direct impotriva functionarului public ori a autoritatii sau institutiei publice parate care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii daca se solicita plata unei despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere; tertul pagubit poate alege intre trei posibilitati de actionare: fie impotriva autoritatii, fie a functionarului, fie impotriva amandurora, pentru a raspunde solidar;

C3. Temeiul raspunderii autoritatii sau institutiei publice

- acest temei consta in culpa proprie, aceea de a-l nu-l fi selectionat, recrutat, incadrat, pregatit, instruit, supravegheat, indrumat, condus si controlat in mod corespunzator pe functionarul public in exercitarea atributiilor de serviciu, indeosebi in executarea actului administrativ producator de prejudicii;

- trebuie retinut ca raspunderea in solidar a autoritatii sau institutiei publice in calitate de comitent poate interveni numai in situatiile in care prejudiciul a fost urmarea unui act emis in exercitarea atributiilor de serviciu de catre un functionar sau a refuzului neintemeiat de a emite un act, nu si de acte sau actiuni ale acestuia care nu au legatura cu calitatea de functionar public si cu atributiile de serviciu prevazute in fisa postului, cand se pune problema raspunderii individuale a functionarului, exclusiv in conditiile prevazute de dreptul civil;

- problema raspunderii functionarul public si a autoritatii sau institutiei publice se pune doar in situatia in care tertul solicita despagubiri; de aceea, in situatia in care actiunea vizeaza doar anularea actului sau emiterea unui act administrativ neredactat in termenul legal, actiunea este formulata numai impotriva autoritatii sau institutiei publice, care nu mai apare cu calitatea de comitent;

- legea a prevazut si posibilitatea pe care o are functionarul public de a chema in garantie, in instanta, pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a produs prejudicii materiale/morale, situatie in care vinovatia sa este inlaturata, chiar exclusa;

D. RASPUNDEREA PENALA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

d1. Sediul materiei:

- art. 77 alineat 1 din Statutul functionarilor publici stipuleaza ca raspunderea penala a functionarilor publici se poate angaja si pentru infractiunile savarsite de acestia in timpul sau in legatura cu atributiile functiei indeplinite, dar in conditiile prevazute de legea penala;

- in mod firesc, angajarea raspunderii penale are loc in conditiile prevazute si reglementate de Codul Penal, legile penale speciale si Codul de Procedura Penala ale Romaniei;

- astfel, Codul Penal include in randul infractiunilor de serviciu: abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor, abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi, abuzul in serviciu contra intereselor publice, abuzul in serviciu in forma calificata, neglijenta in serviciu, purtarea abuziva, neglijenta in pastrarea secretului de stat, neglijenta in pastrarea secretului profesional, luarea de mita, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenta etc.;

d2. Specificitatea calitatii de functionar in dreptul penal:

- potrivit prevederilor penale si procedurale, functionarul public poate aparea atat ca subiect activ si culpabil al unei infractiuni, cat si ca subiect pasiv al unei infractiuni comise impotriva acestuia;

- in planul dreptului penal, notiunea de functionar public are o sfera mai larga decat cea uzitata in dreptul administrativ, fiind definit ca persoana care exercita permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent de forma de investire, o insarcinare de orice natura, retribuita sau neretribuita, in serviciul uneia dintre unitatile prevazute de art. 145 din Codul Penal;       Codul penal mai asimileaza

pe orice alt salariat care exercita o insarcinare in serviciul unei alte persoane juridice; in sensul dreptului penal, nu are relevanta titlul insarcinarii sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare, detasare;

- intr-o serie de situatii, calitatea de functionar constituie o forma agravanta a infractiunii ( de exemplu, la comiterea infractiunii de sustragere de inscrisuri);

- in foarte multe situatii, faptele care constituie infractiuni savarsite de functionarii publici sunt aproape identice ( sub aspectul laturii obiective si al obiectului juridic al faptei) cu cele pe care legea le defineste ca abateri disciplinare sau contraventii astfel incat delimitarea lor trebuie efectuata prin aprecierea gravitatii si pericolului social al acestora;

d3. Consecintele actiunii penale asupra situatie juridice a functionarului public:

- in situatia in care a fost dispusa inceperea urmaririi penale sau a fost pusa in miscare actiunea penala pentru infractiuni care atrage incompatibilitatea faptuitorului cu calitatea de functionar public, conducatorul autoritatii sau institutiei publice trebuie sa dispuna suspendarea functionarului public din functia publica detinuta;

- ulterior, in masura in care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmarirea penala sau incetarea incetarea urmaririi penale ori instanta de judecata dispune achitarea faptuitorului functionar public, suspendarea din functie inceteaza de drept, functionarul public va fi repus in functie iar autoritatea sau institutia publica are obligatia de a achita drepturile salariale de care acesta a fost privat;

- este normal ca, exceptand aceste infractiuni de serviciu, functionarii publici sa raspunda penal pentru orice alta infractiune de drept comun savarsita.