Responsabilitatea si raspunderea juridica in dreptul administrativ

RESPONSABILITATEA SI RASPUNDEREA JURIDICA IN DREPTUL ADMINISTRATIV

A. ELEMENTELE INFRASTRUCTURI ETICE A FUNCTIEI PUBLICE

1. CONSIDERATII INTRODUCTIVE

- functia executiva a statului se realizeaza prin organele administratiei publice si a serviciilor publice, care cuprind functiile publice, deci competentele, atributiile si responsabilitatile speciale si exclusive, stabilite doar prin lege, necesare realizarii intereselor generale ale societatii;

- aceste autoritati indeplinesc functii de autoritate publica, de drept public, ce implica exercitiul autoritatii de stat, prin intermediul persoanelor ce le ocupa - functionarii publici - care detin drepturi si obligatii cu caracter etic si moral, scrise sau nescrise, circumscrise notiunii de etica a profesiei de FP;

- datoria esentiala a FP este servirea interesului public; obligatiile sale etice si morale decurg din scopul exercitarii functiei publice: slujirea societatii si a cetatenilor; respectarea lor capata dimensiuni stricte, ale caror consecinte, urmare ignorarii, respectarii sau a nerespectarii lor, se plaseaza in cadrul elementelor de raspundere disciplinara, contraventionala, civila sau penala, dupa caz;

- obligatiile FP, unele cu valoare de principii, au fost sanctionate prin lege sub forma unor indatoriri, denumite norme de conduita; ele sunt obligatorii, intrucat asigura buna functionare a autoritatilor publice, cresterea calitatii, eficientei si eficacitatii serviciului public, mai buna administrare a interesului public, eliminarea birocratiei si a coruptiei din administratia publica;

2. PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZA CONDUITA PROFESIONALA A FUNCTIONARULUI PUBLIC

2.1. PROBITATEA: defineste corectitudinea, indeplinirea corecta si completa a atributiilor profesionale,de serviciu; FP poate indeplini functia cat timp intelege ca acea functie, cu responsabilitatile si puterile ei, reprezinta o indatorire sfanta pentru el ; orice exceptii, motivatii sau criterii invocate pentru a justifica neindeplinirii acesteia reprezinta lipsa de probitate;

2.2. DEMNITATEA: deriva, ca sens si continut, din sintagma functie publica, in sensul de reprezentare a unui organ al statului in relatiile cu ceilalti; caracterul public al activitatii, importanta social 121b18b a a acesteia si semnificatia posturii de reprezentant al puterii publice ii interzice FP adoptarea oricarui fel de tip comportament, ci doar pe acela care deriva din postura de agent public demn, echilibrat, modest,corect, onest, cinstit si incoruptibil; acest tip de conduita ii interzice sa se comporte ca ceilalti, sa pretinda sau sa accepte avantaje pentru el sau pentru altii; fiind salarizat de catre stat, el trebuie sa manifeste abtinere si ponderare, intrucat moral el se bucura de un prestigiu si de o autoritate, ce nu trebuie intinate prin acte sau gesturi degradante;

2.3. SUBORDONAREA: presupune obligatia de executa ordinele si dispozitiile primite de la sefii ierarhici, exceptand dreptul de a nu executa ordinului vadit ilegal sau prin a carui executare s-ar prejudicia grav interesele fundamentale ale cetatenilor; in aceste situatii, FP este obligat sa anunte, in scris, conducerea autoritatii cu privire la motivele refuzului de a executa acel ordin; corelativ, sefii ierarhici poarta intreaga raspundere pentru legalitatea ordinelor transmise subordonatilor;

2.4. RESPCTUL FATA DE FUNCTIE: presupune obligatia de a respecta functia in limitele competentelor acesteia; FP nu trebuie sa-si depaseasca atributiile de serviciu, respectiv atributiile fixate prin fisa postului; inclusiv interdictia de a prelua cereri pe care nu are competenta de a le rezolva dau de a interveni pentru rezolvarea unei asemenea cereri;

2.5. NEUTRALITATEA POLITICA: literatura si practica occidentala contine doua opinii contrare: una considera AP anexa a politicului si admite inregimentarea politica a FP, cea de a doua considera ca FP trebuie sa execute doar deciziile politice devenite lege, fara a participa la viata politica; practica romaneasca a adoptat o solutie de mijloc, comparativ cu cele doua curente europene: pentru anumite categorii de FP este interzisa activitatea politica( cei ce fac parte din categoria inaltilor functionari publici, militarii, magistratii, politistii), pentru ceilalti este interzis sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice si/ sau sa faca politica la locul de munca;

2.6. INTERDICTIA CUMULULUI DE FUNCTII PULICE: rezulta din ideea de unicitate a functiei publice, a acelui ansamblu de atributii ce corespunde unui interes public pe care FP trebuie sa-l satisfaca pe deplin; nimeni nu poate fi investit decat cu o functie publica retribuita de stat la nivel central, la judet, la oras sau comuna cu salariu, diurna sau orice alta indemnizatie; in occident, se considera ca, in general, un FP nu poate avea interese contrarii AP si deci nu poate desfasura activitati lucrative in scop personal; totusi s-au admis derogari pentru activitati de creatie artistica, literara, stiintifica, activitate de consultanta specializata ce nu au legatura cu AP, exploatare brevetelor de inventii; la noi, cumulul de functii este permis doar pentru domeniul didactic, al cercetarii stiintifice sau al creatiei literar-artistice; regula este interdictia de a desfasura alte activitati remunerate sau neremunerate.

- in ceea ce priveste cumulul de functii administrative, un functionar, angajat principal intr-un serviciu public, ar putea desfasura temporar/partial o activitate remunerata pentru un alt serviciu public al AP cu doua conditii:

- sa se incadreze in limitele plafonului de venituri prevazut de legea salarizarii;

- sa aiba acordul autoritatii administrative pentru care lucreaza.

2.7 Doctrina si legile statelor democratice au promovat o serie de alte principii care definesc cu mai multa fidelitate continutul exercitarii unei functii publice, conduita ceruta unui functionar public; si legislatia romaneasca invoca urmatoarele principii care stau la baza functiei publice:

- legalitatea, impartialitatea si obiectivitatea;

- egalitatea de tratament;

- transparenta;

- eficienta si eficacitatea;

- responsabilitatea, conforma prevederilor legii;

- orientarea catre cetateni;

- stabilitatea in exercitarea functiei publice;

- subordonarea ierarhica

3. ELEMENTELE INFRASTRUCTURII ETICE IN ADMINISTRATIA PUBLICA

- reprezinta metode, sisteme si conditii care ofera impulsuri pentru profesionalizarea AP si adoptarea unor inalte standarde de conduita pentru functionarii publici;- elementele cheie ale infrastructurii etice sunt urmatoarele:

* un cadru juridic complet si explicit: legi si alte normative prin care sa fie definite standardele minimale ale conduitei pe care trebuie sa le respecte un FP, incluzand reglementarea conflictului de interese, regimul incompatibilitatilor cu alte functii, interdictiilor si al restrangerilor, precum si metodele de implementare a standardelor, de monitorizare a respectarii si de sanctionare a nerespectarii;

* mecanisme eficiente de responsabilizare a functionarilor publici: seturi de indrumari privind activitatile publice, de verificare a rezultatelor inregistrate ( proceduri administrative, de audit, de evaluare a performantelor institutiilor si a FP, comisii de monitorizare); ele ar trebui sa incurajeze conduita AP si a FP si sa creeze un mediu potrivnic indisciplinei;

* codurile de conduita: ele au succes in sistemele de AP care au implementat un sistem managerial asemanator sectorului privat; ele ofera FP indrumari, stabilesc norme de comportament obligatorii, reglementeaza conflictele de interese si regimul incompatibilitatilor, ofera solutii pentru controlul comportamentului la locul de munca;

* un corp coordonator de conduita: sub forma unor comisii, consilii, departament; rolul de a controla, consilia, promova normele etice in AP;

* un control intern, extern si jurisdictional puternic,deschis si complet;

* o societate civila activa, care sa sesizeze

CADRUL CONCEPTUAL AL CODURILOR DE CONDUITA

- comportamentul functionarilor publici este fixat in reglementari juridice ce contin principiile si regulile stabilite in scopul asigurarii continuitatii si consistentei activitatii si a responsabilizarii si controlului asupra corpului functionarilor publici; cea mai uzitata metoda este cea a adoptarii codurilor de conduita pentru diversele categorii de functionari publici;

- codurile de conduita pot imbraca diverse forme ( coduri, regulamente, norme, juraminte) , unele venind din antichitate ( juramintele folosite in Grecia antica); primul cod modern in SUA, in 1923; apoi, ulterior scandalului Watergate, cele mai multe dintre statele componente ale SUA au adoptat coduri pentru functionarii publici; toate statele democratice au impus regula adoptarii si utilizarii codurilor de conduita;

- Scopurile adoptarii codurilor de conduita sunt urmatoarele:

- promovarea conduitei etice a FP si infranarea comportamentului neprofesionist al acestuia;

- fixarea standardelor in raport de care sa poata fi stabilit comportamentul non-etic;

- reglementarea situatiilor dificile privind procesul de luare a deciziilor;

- precizarea obligatiilor, responsabilitatilor si a drepturilor FP;

- stimularea si cresterea importantei profesiei de FP;

- o declaratie de principiu care sa indice existenta, necesitatea si importanta respectivului corp profesional;

- stabilirea unui contract intre FP si cetateni;

- o declaratie privitoare la dezvoltarea si perfectionarea continua a acestui corp al functionarilor publici;

- legitimarea normelor profesionale si justificarea sanctiunilor aplicabile in situatia incalcarii normelor deontologice;

- imbunatatirea mediului de lucru al FP;

- facilitarea deciziilor in situatii de incompatibilitate si de conflict de interese;

- crearea cadrului legal de imbunatatire a calitatii serviciilor publice;

- pot completa sau suplini cultura organizationala a AP.

B. RASPUNDEREA JURIDICA A FUNCTIONARILOR PUBLICI

1. CONCEPTUL SI EVOLUTIA RASPUNDERII JURIDICE A FUNCTIONARILOR PUBLICI

- ele pot fi studiate si apreciate numai in raport cu evolutia si caracterul statului; forma de guvernamant are rolul determinant, prin felul de abordare a realitatilor politice, economice, sociale, culturale, etice si morale din partea legiuitorului;

- democratiile romana si greceasca au impus primele forme de responsabilitate a statului si dreptul de anulare a hotararilor consulilor de catre popor; epoca feudala a fost mai ostila ideii de responsabilitate a puterii( regii erau trimisii divinitatii pe pamant, detineau toate parghiile puterii, nu putea gresi in fata supusilor);

- intre secolele XVIII-XX, dominant a fost principiul iresponsabilitatii puteri publice, statul fiind considera o putere infailibila si superioara tuturor, aflata deasupra tuturor, care nu putea grasi si nici nu trebuia tras la raspundere; cu timpul, daca un act era prejudiciabil, singurul vinovat era agentul emitent;

- in epoca moderna, teoriile liberale si contractualiste au introdus noi abordari ale responsabilitatii si ale raspunderii juridice: cea mai importanta este acceptarea principiului egalitatii cetatenilor in fata serviciilor publice; statul trebuie sa vina in intampinarea cetatenilor prin actiunile sale, sa ii protejeze, sa nu constituie in obstacole in calea realizarii drepturilor acestora; este vorba despre un stat responsabil el insusi atunci cand un functionar greseste: fie numai el, fie numai functionarul, fie in cadrul unei raspunderi solidare; raspunderea trebuie sa fie prompta si indestulatoare;

2. CONSIDERATII PRIVIND RESPONSABILITATEA FUNCTIONARILOR PUBLICI IN ROMANIA

- sediul actual al materiei il reprezinta art. 70-79 din Legea nr. 188/1999 si completarile aduse de Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei;

- specificul raspunderii juridice este dat de:

- circumstantierea locului, timpului si a modului de savarsire a faptului ilicit;

- calificarea subiectului activ, din punct de vedere al savarsirii faptei, care trebuie sa aiba calitatea de functionar public si pasiv, din punct de vedere al raspunderii juridice;

- sun considerate fapte care atrag raspunderea juridica a FP doar acele fapte ilicite care indeplinesc cumulativ conditiile:

- sunt fapte care intra, potrivit legii, in sfera ilicitului;

- sunt fapte savarsite cu vinovatie;

- sunt fapte generatoare de prejudicii;

- legatura de cauzalitate intre savarsirea faptei si producerea prejudiciului;

- subiectul activ, al savarsirii si pasiv, al raspunderii, juridice este un FP;

- faptul ilicit, izvor al raspunderii juridice, este savarsit pe timpul serviciului sau in legatura cu atributiile de serviciu ale autorului faptei ilicite generatoare de prejudicii.

- responsabilitatea functionarilor publici in exercitarea atributiilor de serviciu presupune adoptarea unei anumite discipline, atitudini, conduite si garantii bine reglementate de normele juridice; indeplinirea cu buna credinta a sarcinilor si preocuparea pentru perfectionarea activitatii reprezinta valoarea suprema a responsabilitatii;

- disciplina se refera la ansamblul regulilor de purtare impuse membrilor unei colectivitati, legate direct de atributiile serviciului desfasurat, care asigura bunul mers al acelei colectivitati sau autoritati; ele se refera la totalitatea regulilor de comportare si de ordine obligatorii pentru toti membrii colectivitatii;

- responsabilitatea si raspunderea juridica a functionarului public reprezinta cheile de bolta ale bunei functionari a unui serviciu public si a intregii AP;

- avem in vedere doar elementele raspunderii juridice administrative, care imbraca mai multe forme si trebuie sa se regaseasca intr-un act normativ, act care trebuie sa reglementeze:

- obligatia ce revenea functionarului public si/sau serviciului public administrativ;

- sanctiunea aplicabila functionarului public si/sau serviciului public ce incalca obligatia din actul normativ;

- organul competent sa constate abaterea si sa aplice sanctiunea;

- caile de atac si organele competente sa solutioneze cererile celor care se considera neindreptatiti de sanctiunile aplicate acestora.

3. RESPONSABILITATEA SI RASPUNDEREA JURIDICA IN DREPTUL ADMINISTRATIV ROMANESC

- responsabilitatea este institutia juridica prin care se instituie raspunderea persoanelor de drept public pentru actele si faptele juridice ilicite pe care le savarsesc in elaborarea, organizarea si executarea atributiilor derivate din lege, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflata in administrarea lor;

- raspunderea juridica reprezinta raspunderea concreta a persoanei juridice sau fizice, stabilita de o autoritate competenta( administrativa sau judecatoreasca) in cadrul unei proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sanctiuni ( civile, disciplinare, contraventionale sau penale) si prin anulare actului ilicit, inlaturarea starii de fapt ilegale, restabilirea situatiei de fapt anterioare si stabilirea despagubirilor pentru repararea prejudiciului cauzat de faptul ilicit;

- raspunderea juridica nu trebuie confundata cu sanctiunea; sanctiunea neconcretizata are un caracter generic, ipotetic, ca element al normei juridice si nu se concretizeaza decat atunci cand se naste raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit savarsit de o persoana fizica sau juridica, act sau fapt producator de pagube;

- sanctiunea si celelalte masuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea competenta , in cadrul unei proceduri, si se indreapta impotriva faptuitorului, in raport de natura, forma si pericolul social reprezentat de faptul incriminat;

- pentru a ajunge la definirea notiunii de responsabilitate administrativa, trebuie luate in considerare toate elementele necesare si anume:

- specificitatea responsabilitatii si a raspunderii administrative, comparativ cu sfera generala a acestora in dreptul comun;

- raportarea doar la acea responsabilitate si la acea raspundere care deriva numai din normele juridice de drept administrativ, respectiv din normele care vizeaza organizarea executarii si executarea in concret a legii;

- constatarea faptului ca responsabilitatea si raspunderea juridica administrativa apare numai ca urmare a unui fapt ilicit;

- responsabilitatea si raspunderea juridica de drept administrativ sunt guvernate de principiile specifice ale acestor institutii: subordonarea ierarhica, suprematia interesului public, indeplinirea neconditionata a serviciului public, celeritatea actului administrativ, concordanta intre competenta si responsabilitate, epuizarea cailor administrative pentru a se ajunge la transformarea responsabilitatii in raspundere juridica, conditiile responsabilitatii si raspunderii juridice de drept administrativ sunt fixate unilateral, pe baza si in executarea legii;

- unii autori considera ca raspunderea administrativa cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaza raspunderea juridica a celor care nesocotesc si incalca normele dreptului administrativ, adica acele norme care reglementeaza raporturile sociale ce apar intre organele administratiei publice in realizarea sarcinilor de putere executiva, precum si intre aceste organe si particulari (persoane fizice sau juridice);

- noi opinam astfel: responsabilitatea administrativa este institutia juridica prin care o persoana de drept public este declarata de catre legiuitor potential responsabila pentru intreaga activitate, inclusiv pentru actele si faptele administrative producatoare de prejudicii sau de pericole si pe care le-ar putea comite pe timpul organizarii executarii si a executarii in concret a legii, fie personal, fie prin functionarii sai publici ori prin lucrurile aflate in administrarea sa;

- prin comparatie, raspunderea juridica administrativa este forma de raspundere juridica stabilita concret de autoritatea competenta, in urma unei proceduri legale, prin aplicarea sanctiunii,insotita sau nu de anularea actului ilicit, inlaturarea starii de fapt ilegale, reconstituirea starii de fapt anterioare si stabilirea masurilor de reparare a prejudiciului cauzat prin actul sau faptul ilicit, dupa caz;

- rezulta, fara echivoc,faptul ca fundamentul responsabilitatii si al raspunderii administrative se regaseste in normele dreptului administrativ: Constitutia, celelalte legi si actele normative emise de catre autoritatile publice abilitate, in domeniul strict rezervat acestora prin lege;

- mai mult, deducem ca temeiul raspunderii administrative se bazeaza pe: prevederile actelor normative referitoare la raspundere, procedura infaptuirii acesteia, organele competente sa constate si sa aplice sanctiunea; savarsirea actului sau faptului ilicit generator de raspundere civila, contraventionala, disciplinara sau penala; hotararea judecatoreasca ori actul autoritatii publice competente prin care s-a stabilit raspunderea juridica si s-a aplicat

4. FORMELE RASPUNDERII JURIDICE ADMINISTRATIVE

- putem analiza si clasifica formele raspunderii juridice administrative dupa criterii diverse:

a) dupa criteriul naturii juridice a raspunderii:

- raspunderea juridica disciplinara;

- raspunderea juridica contraventionala;

- raspunderea juridica civila;

- raspunderea juridica penala;

- primele trei apar ca urmare a incalcarii unor valori pe care statul a inteles sa le ocroteasca prin norme sanctionatorii, stabilind si o gradualitate functie de gravitatea faptei, de valoarea atinsa si de gradul de pericol social al faptei imputabile;

b) dupa criteriul ramurii de drept in care pot fi incadrate normele juridice care pot fi incalcate, incalcare care atrage raspunderea juridica a autoritatii sau functionarului public vinovat:

- raspunderea juridica de drept public:

- disciplinara;

- contraventionala;

- penala;

- raspunderea juridica de drept civil.