Motivarea proiectelor actelor normative

MOTIVAREA PROIECTELOR ACTELOR NORMATIVE

Prezentarea ratiunilor care stau la baza adoptarii unui proiect de act normativ reprezinta o parte integranta a procesului de elaborare a legii. Cel care initiaza un proiect de lege trebuie sa stie ca, prin actiunile sale, va tulbura echilibrul normativ al societatii sau, mai precis, echilibrul dintre statica si dinamica dreptului. Aceasta tulburare a echilibrului legislativ nu este lipsita de efecte de ordin practic pe planul existentei umane, al relatiilor ce se stabilesc Intre autoritatile publice si cetateni si chiar in relatiile dintre oameni, in general.

De aceea, motivarea proiectelor actelor normative se impune ca o operatiune intelectuala care are rostul de a-l convinge pe emitentul actului normativ de ne 414i84e cesitatea adoptarii acestuia. Ea trebuie sa prezinte ratiunile care stau la baza noii reglementari juridice, configuratia acesteia, efectele sociale scontate si costurile pe care le presupune aplicarea noului act normativ.

Motivarea proiectului actului normativ joaca si un rol istoric. In decursul timpului, motivarea va furniza celor care aplica legea argumente de interpretare, de intelegere a vointei legiuitorului ori a altui organ emitent al actului notmativ.

Pana la aparitia Legii nr .24/2000, necesitatea motivarii proiectelor actelor normative era reglementata de regulamentele parlamentare si de hotararile Guvernului in aceasta materie. Astfel, potrivit art.84 din Regulamentul Camerei Deputatilor si art.66 alin.2 din Regulamentul Senatului, proiectele de legi inaintate de Guvern si propunerile legislative prezentate de deputati, senatori ori cetateni trebuie insotite de o expunere de motive si redactate in forma ceruta pentru proiectele de lege. Aceasta prevedere regulamentara priveste in egala masura si proiectele de lege pentru aprobarea unei ordonante.

Legea nr .24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative introduce o reglementare de sine statatoare in aceasta materie, nuantata si mai complexa, care generalizeaza motivarea actelor notmative. Astfel, conform art.29 al acestei legi, motivarea proiectelor de lege si a propunerilor legislative se face prin expuneri de motive; ordonantele si hotararile Guvernului se cer a fi insotite de note de fundamentare, iar celelalte acte notmative de referate de aprobare.

Expunerile de motive, notele de fundamentare si referatele de aprobare constituie atat instrumente de prezentare, cat si de motivare a noilor reglementari propuse.

Legiuitorul, simtind carentele practicii parlamentare in materie de tehnica legislativa, a tinut sa precizeze, la art.29 alin.( I) lit. b) 3.1 Legii nr .24/2000, ca ordonantele care trebuie supuse aprobarii Parlamentului, potrivit legii de abilitare'; de motive la proiectul legii de aprobare a acestora. Ne intrebam daca era necesara o asemenea reglementare si daca nu cumva practica de pana acum oferea solutia optima?

Asa cum vom vedea, intre expunerea de motive, nota de fundamentare si referatul de aprobare, potrivit Legii nr.24/2000, nu exista deosebiri de continut, fiecare urmand sa se conformeze dispozitiilor art.30 alin.(l) al legii. Ca atare, toate cele trei documente sunt acte de motivare a unui act normativ si denumirea lor difera in functie de tipul actului normativ la care se refera. Expunerea de motive este un act preparatoriu care insoteste un proiect de lege; nota de fundamentare motiveaza o hotarare de Guvern ori o ordonanta; referatul de aprobare este necesar in cazul altor proiecte de acte normative (ordine, instructiuni etc). In cazul ordonantelor si al hotararilor Guvernului, nota de fundamentare sta atat la baza adoptarii acestora in Guvern', cat si la prezentarea ordonantelor in fata celor doua Camere ale Parlamentului. Intrebarea care se pune este urmatoarea: mai este necesara o expunere de motive care sa insoteasca proiectul de lege de aprobare a ordonantei sau nu? Raspunsul la aceasta intrebare, potrivit legii, este afirmativ. Dar, in opinia noastra, aceasta solutie legala este mai mult decat formala. Astfel, proiectul de lege pentru aprobarea ordonantei se intocmeste dupa aprobarea acesteia de catre Guvern. Acest proiect contine o singura propozitie: 'Se aproba Ordonanta Guvernului nrdin , publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr din.. '. Este oare nevoie de o expunere de motive care sa justifice aceasta propozitie? Dupa parerea noastra, nu este nevoie. In acest caz, motivarea ordonantei rezulta din formula sa introductiva, care va mentiona temeiul acesteia, respectiv legea de abilitare sau cerintele art.115 alin.( 4) din Constitutia Romaniei. Consideram, de asemenea, ca in astfel de cazuri expunerea de motive este neavenita In eventualitatea In care o prima Camera sesizata respinge proiectul de lege de aprobare a ordonantei ~i trimite celeilalte Camere un proiect de lege de respingere a ordonantei, insotit de o expunere de motive de aprobare a ordonantei . Tinand seama d.e cele aratate, avem In vedere ca de lege ferenda sa se ia In considerare variitnta lnsotirii proiectului de lege de aprobare a ordonantei de nota de fundamentare, in exclusivitate.

Asa cum atatam mai sus, expunerile de motive, notete- de fundamentare si referatele de aprobare trebuie sa aiba acelasi continut, respectiv sa evidentieze cerintele care reclama interventia normativa, principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, efectele avute in vedere, implicatiile asupra legislatiei In vigoare, fazele parcurse in pregatirea proiectului si rezultatele obtinute, mentionandu-se studiile, cercetarile, evaluarile statistice, specialistii consultati, preocuparile de armonizare legislativa etc. In plus, in cazul ordonantelor de urgenta este necesar sa fie prezentate distinct imprejurarile obiective si stringente proprii situatiei extraordinare, care justifica aceasta procedura complementara de legiferare, care impune o reglementare juridica imediata.

Alineatul (2) al art.30 al Legii nr.24/2000 introduce o dispozitie cu grad absolut de noutate in aceasta materie. Astfel, pentru fiecare proiect de act normativ, motivarea trebuie sa cuprinda o mentiune expresa cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementarile comunitare -si, daca este cazul sa precizeze masurile viitoare de armonizare cu dreptul european care se impun. Nici aceasta dispozitie legala nu se integreaza armonios in legislatia Romaniei. In primul rand, o asemenea cerinta este valabila doar in cazul expunerilor de motive care insotesc proiecte de lege si al notelor de fundamentare, care justifica reglementarile cuprinse in ordonantele emise in baza unei legi de abilitare. In cazul ordonantelor de urgenta  se cere o astfel de masura, deoarece ele uneori pot cuprinde, pentru o perioada limitata de timp, solutii care nu au nici o legatura cu dreptul comunitar (vidul de reglementare este chiar una din ratiunile ordonantelor de urgenta). De asemenea, in cazul altor proiecte de acte normative nu este necesara afirmarea compatibilitatii cu reglementarile comunitare, deoarece armonizarea legislatiei Romaniei cu cea comunitara nu trebuie sa se faca la nivelul ordinelor, instructiunilor sau al altor acte , administrative, ci la nivelul legii.

Si alineatul (3) al art.30 al Legii nr.24/2000 este inutil. Acesta prevede ca in situatia in care reglementarea propusa se elaboreaza in executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul de baza si in executarea caruia se emite. Din moment ce aceste referiri se trec in mod obligatoriu in formula introductiva a actului normativ, ne intrebam de ce mai este necesar ca ele sa fie reluate in referatul de aprobare ori in nota de fundamentare?

In sfarsit, documentele de motivare, potrivit art.30 alin.(4) al Legii nr .24/2000, trebuie sa contina referiri la avizul Consiliului Legislativ. Aceasta dispozitie este imposibil de realizat in practica, deoarece documentele de motivare ce elaboreaza o data cu proiectul de catre comisia de redactare, comisie care-si inceteaza activitatea la data elaborarii proiectului. Or, avizul Consiliului Legislativ este ulterior acestei date si nu mai poate fi operat in expunerea de motive ori in nota de fundamentare.

Redactarea motivarii trebuie sa tina seama de terminologia legii si sa fie rezentata intr-un stil explicativ, apt sa puna in evidenta ratio legis.

Expunerile de motive la proiectele de lege pentru care initiativa legislativa - exercita de Guvern -potrivit art.32 alin.(l) al Legii nr.24/2000 -se semneaza de catre primul-ministru, dupa aprobarea formei finale a proiectului in sedinta de Guvern.

In cazul propunerilor legislative prezentate de deputati sau senatori, I(punerile de motive se semneaza de catre initiatorii respectivi. Daca initiativa legislativa este exercitata de catre cetateni, expunerea de motive va fi insotita de ocumentele intocmite potrivit art.74 alin.(l) din Constitutie, precum si de punctul de vedere al Curtii Constitutionale, intocmit potrivit prevederilor art. 146 lit.j) din onstitutie. La cele aratate in alin.(3) al art.32 din Legea nr.24/2000 este necesar sa adaugam corelarile necesare cu prevederile Legii nr .189 /1999 privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni. Astfel, potrivit art.3 alin.(l) al acestei legi, opunerea legislativa initiata de cetateni va fi insotita de o expunere de motive, semnata de toti membrii comitetului de initiativa, care trebuie sa fie alcatuit din cel putin 10 cetateni cu drept de vot. Propunerea legislativa se elaboreaza de acest comitet in forma ceruta pentru proiectele de lege.

In sfarsit, tinand seama de importanta pe care o dobandesc expunerile de motive si notele de fundamentare in procesul cunoasterii si interpretarii actelor normative, alin.( 5) al art.31 din Legea nr .24/2000, in forma initiala, instituia obligatia publicarii expunerilor de motive la proiectele de lege si notele de fundamentare la ordonantele si hotararile Guvernului in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, impreuna cu legea, ordonanta sau hotararea Guvernului, dupa caz. Transpunerea in practica a acestei obligatii legale s-a dovedit a fi imposibila datorita unei lacune legislative. In textul legal care instituia obligatia publica si expunerilor de motive nu se preciza care este subiectul acestei obligatii. In consecinta, Camera Deputatilor, care trimitea legea la promulgare, nu putea sa-si asume o asemenea sarcina datorita faptului ca expunerea de motive, semnata de primul-ministru, nu putea fi modificata, la acest nivel, atunci cand apareau neconcordante intre continutul acesteia si forma finala a legii. Pe de alta parte, nu i se putea cere primului-ministru sa-si motidice expunerea de motive, deoarece el nu era prezent la activitatea legislativa a Parlamentului, iar modificarile esentiale din cuprinsul legii nu-i puteau fi opozabile, pentru a-l obliga sa-si modifice expunerea de motive.

Aceste carente legislative au fost eliminate prin Legea nr .189/2000 pentru moditicarea Legii nr 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Astfel, potrivit art.32 alin.(5) al Legii nr.24/2000, expunerile de motive si notele de fundamentare la ordonante si hotarari ale Guvernului, elaborate de initiator, se publica impreuna cu actul normativ in cauza in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sau se prezinta pe internet de catre autoritatea emitenta. Acelasi alineat precizeaza ca, daca in cursul dezbaterilor parlamentare proiectul de lege sau propunerea legislativa a suferit moditicari de fond, expunerea de motive va fi trecuta, dupa promulgarea legii, de catre initiator , la sesizarea secretarului general al Camerei Deputatilor .

Desi prin acest text modificat au fost eliminate obstacolele care se opuneau publicarii expunerii de motive in Monitorul Oficial -expunerea de motive nu se mai semneaza de primul-ministru, iar moditicarea ei este posibila -initiatorii nu ' , recurg la aceasta solutie si prefera alternativa internetului. In opinia noastra, aceasta rezolvare este una partiala si ineficienta in actualul stadiu de dezvoltare a societatii romanesti. De altfel, nici notele de fundamentare in cazul ordonantelor si hotararilor Guvernului nu vad lumina tiparului in Monitorul Oficial al Romaniei, din aceleasi motive.