 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
 |
ECONOMIE
Economia este o stiinta sociala ce studiaza productia si desfacerea, comertul si consumul de bunuri si servicii. Potrivit definitiei date de Lionel Robbins in 1932, economia este stiinta ce studiaza modul alocarii mijloacelor rare in scopuri alternative. Deoarece are ca obiect de studiu activitatea umana, economia este o stiinta sociala. |
| StiuCum
Home » economie
» economie politica
» Sectorul public in raport cu cel privat
|
|
Caracteristici ale comportamentului si motivatiilor birocratiei |
|
| Functionarea curenta a guvernului este realizata de catre birourile deparAŽtamentelor si agentiilor centrale si locale. Ele primesc periodic venituri de la legislativ nu din nzare catre consumatori. Corpul legislativ acorda birouriAŽlor veniturile bugetare, impreuna cu instructiunile de administrare si de utilizare a resurselor primite. Sarcina birourilor este de a transforma bugetul in bunuri si servicii publice. intrebarile firesti sunt: cum opereaza managerii birourilor si functionarii publici in raport cu indatoririle lor oficiale si care sunt motitiile si raspunsurile lor prin fapte la deciziile reprezentantilor electoAŽratului? A trata problemele aplicarii deciziilor publice fara a da raspunsuri la asemenea intrebari inseamna a idealiza conditiile reale, inseamna a pastra analiza departe de viata Pana cand nu vom lua in considerare comportamentul, motitiile si conAŽflictele de interese ale acelei categorii de agenti, care, in fapt, ofera bunurile si serviciile publice, nu vom putea avea o imagine completa si reala asupra economiei publice, asupra mecanismului de functionare a acesteia si mai cu seama asupra deciziilor publice. intr-ader, votantii aleg membrii legislatiAŽvului. Legislativul, prin partidul majoritar sau prin coalitia de partide, alege guvernul care, la randul sau, face selectarea sau optiunea politica dintre alternative. insa aplicarea propriu-zisa a politicii, care inseamna procesul real de guvernare si de productie a bunurilor si serviciilor publice - dupa cum subliniaza Buchanan -, ramane in sarcina persoanelor care detin diferite poAŽzitii in administratia publica si care formeaza aparatul administrativ de stat. Cum se comporta si care sunt conflictele de interese ale acestora si ale celorAŽlalte categorii de agenti au fost amplu analizate de Tullock, Niskanen, Downs s.a. De exemplu, in sectiunea sa "Politica birocratiei", publicata in 1965, Tullock isi punea urmatoarele intrebari: care sunt recompensele si penalizarile apliAŽcate unui functionar public localizat intr-o ierarhie si ce feluri de comportaAŽmente descriu eforturile sale pentru a maximiza propria sa utilitate1? Mitologia functionarului public (birocratului) fara fata, urmand ordinele de mai sus, executand dar nefacand alegeri politice si motit fiind numai de a promo "interesul public" - subliniaza Buchanan - nu a fost capabila sa supraAŽvietuiasca atacului logic. Functionarii publici nu mai puteau fi mult timp conAŽsiderati ca "eunuci economici". A devenit o obligatie pentru analisti faptul de a se uita la structura birocratica si la comportamentul individual in cadrul acestei structuri2. Si acest lucru l-au facut cu un neobisnuit spirit de obsertie si proAŽfunzime Tullock in sectiunea sa mentionata mai sus, precum si Downs3 si Niskanen4, care au pus bazele stiintifice ale teoriei moderne a birocratiei.In procesul de aplicare a deciziilor apar mai multi factori care produc inAŽsemnate distorsiuni sau devieri de la proiectele elaborate si aprobate de corAŽpul legislativ sau de guvern. Toate acestea creeaza mari dezantaje sectoruAŽlui public, in general, si serviciilor sau birourilor publice, in special.In cele ce urmeaza, prezentam pe scurt urmatorii factori: imposibilitatea masurarii rezultatelor, interesul individual, lipsa de competitie, imposibilitaAŽtea controlului exercitat de catre corpul legislativ asupra birocratiei. Imposibilitatea masurarii rezultatelor din activitatea birourilor Modelele economice sunt construite pe baza unor indicatori masurabili reAŽprezentand relatiile dintre intrarile de resurse (inputuri) si rezultatele obtiAŽnute sub forma de productie, beneficii etc. (outputuri).in principiu, in toate sectoarele economice exista dificultati in legatura cu posibilitatea masurari: si exprimarii inputurilor si outputurilor prin indicatori cat mai relenti s: mai cuprinzatori. In sectorul birocratic insa, dificultatile mentionate sunt inAŽsurmonile, in primul rand, este greu de gasit criterii cat mai reprezentaAŽtive si mai precise pe baza carora sa fie apreciate rezultatele obtinute de fiecare individ si de fiecare timent in parte pentru a se putea face atie in ce priveste succesele obtinute. in al doilea rand, este mai dificil de gasit indicatori pentru exprimarea si masurarea costurilor si rezultatelor Multi dintre acestia raman doar simple aprecieri calitative. in al treilea rand. dificultatile mentionate cresc si mai mult datorita multiplicitatii obiectivelor oficiale guvernamentale asociate cu programe publice necorelate sau contraAŽdictorii listate prin legi si instructiuni, fara a se specifica insa modul curr. obiectivele respective, aflate in conflict, sunt acomodate reciproc. Adeseori, acomodarea la nivelul agentiilor si timentelor este imposibila datorita gradului ridicat de specializare, a lipsei de coordonare intre acestea de a ceda anumite antaje proprii in favoarea altora din afara. Datorita imposibilitatii masurarii cheltuielilor si rezultatelor, nu se poate aplica un sistem stimulativ prin recompense si sanctiuni in functie de rezultatele obtinute, atat la nivel individual, cat si la nivelul grupului. Interesul individual versus interesul publicIn conceptia weberiana persoana oficiala - functionarul public - ar fi in inAŽtregime dedicata satisfacerii fie interesului guvernului, fie interesului public general in directionarea comportamentului agentilor si birourilor administraAŽtiei de stat. Economistii, in cele mai multe studii, contrazic categoric aceasta teza, considerand-o complet lipsita de temei. Potrivit principiului teoriei alegerii publice, studiul interesului public inceAŽpe de la nivelul indivizilor. Numai prin agregarea preferintelor acestora se ajunge la exprimarea dorintei sau vointei grupului. De aceea, si in cazul biroAŽcratiei, definirea interesului se face la nivel individual.in aceata definitie treAŽbuie tinut seama - asa cum am subliniat mai sus - de urmatoarea caracteAŽristica: functionarii administrativi lucreaza pentru organizatii mari in cirAŽcumstantele in care contributiile lor directe la organizatie nu pot fi efectiv eluate in mod direct. in definitia interesului pe care functionarii publici il urmaresc in activitatea lor profesionala trebuie pornit - ne indeamna Niskanen - de la premisa generala adoptata de teoria alegerii publice si anume: birocratii seamana destul de mult cu noi ceilalti - nici mai mult nici mai putin virtuosi sau egoisti. in conditiile acestei premise exista doua moAŽdele de abordare: cel al lui Downs si cel al lui Niskanen. A. Modelul lui Downs Birocratii - ca functionari publici - trebuie zuti intr-o tripla ipostaza. Prima, aceea de copie a antreprenorului din teoria firmei, care cauta sa maxiAŽmizeze profitul. A doua, aceea de copie a consumatorului din teoria cererii, care este pus sa exprime preferintele sau optiunile. A treia, aceea de copie a votantului afiliat la un grup (partid) din teoria alegerii publice care este pus sa inteleaga rietatea ratiunilor care stau in spatele actiunilor oamenilor. Downs a cautat sa combine aceste ipostaze pentru a defini cat mai simplu ceea ce vor sau urmaresc birocratii.In cadrul acestei incercari, el a ajuns la solutia de a combina: a) un model general al felului cum se comporta functioAŽnarii administrativi; b) cu o tipologie a diferitelor personalitati birocratice1. a) in cadrul modelului general se subliniaza faptul ca in rolurile atat publice, cat si prite birocratii sunt maximizatori rationali de utilitate sau optimizatori de beneficii. Fiecare functionar public - subliniaza Downs - actioAŽneaza cel putin partial in propriul sau interes, iar unii dintre acestia sunt motiti numai de propriul lor interes2. In model sunt incluse cinci motitii in interesul propriu si patru, in scopuri de interes general (potential altruist). Motitiile in interes propriu sunt urmatoarele: 1) puterea in interiorul orAŽganizatiei sau in exteriorul acesteia; 2) venitul banesc; 3) prestigiul; 4) oporAŽtunitatea - minimizarea efortului personal; 5) siguranta, definita ca o probaAŽbilitate scazuta a viitoarelor pierderi de putere, de venituri banesti, de prestiAŽgiu si de oportunitati. Motitiile in interes mai larg (general) sunt: 1) loialitatea fata de grupul de lucru, fata de organizatie, fata de guvern, fata de tara; 2) identificarea cu un program specific de actiune sau o misiune angajament; 3) mandria fata de performanta, de competenta profesionala; 4) dorinta de a servi interesul puAŽblic care inseamna ceea ce functionarul public crede ca organizatia ar trebui sa faca pentru a realiza functia sa sociala.In completarea acestora intervin si asa-numitele motitii instrumentale in comportamentul birourilor (organizatiilor) aratate prin urmatoarele patru tendinte cheie ce se manifesta prin modul de operare in cadrul organizatiilor si in raporturile acestora cu organizatiile politice (legislativul si executivul): 1) functionarii publici prezinta, intotdeauna, superiorilor sau politicienilor, inAŽformatiile privind activitatea proprie ori a organizatiei lor in cea mai favorabila lumina, deci, in forma distorsionata; 2) acestia (functionarii) raspund la deciziile superiorilor si politicienilor intr-un mod aproape discretionar, aplicand mult mai rapid deciziile compatibile cu propriile interese si lasand la o parte ori amanand deciziile incompatibile cu interesele lor; 3) alegand intre ma: multe solutii, intotdeauna prioritatea o avea cea cu rezultate antajoase intereselor lor; 4) cercetarea comportamentului pentru noile solutii politice este puternic influentata de interesele proprii. b) Tipologia diferitelor personalitati. Motitiile mentionate mai sus fie cele ce tin de interesul strict personal, fie cele de interes mai larg, nu se manifesta in mod egal la toti functionarii publici. Manifestarea motitiilor depinde de tipurile de personalitate ce caracterizeaza pe fiecare functionar ir. parte. Downs mentioneaza cinci tipuri de personalitate caracteristice birocraAŽtiei si anume: cele care se concentreaza pe motitiile stramt egoiste - carieriste s: Consertoare; - cele care se concentreaza pe combinarea interesului personal cu consiAŽderente mai largi, altruiste; zelosi pentru realizarea unor programe sau schimbari; aparatori ai unor orientari in interes general; oameni de stat cu vederi largi pentru problemele bunastarii sociale.Introducerii ordinii si legalitatii in viata economica si sociala. B. Modelul lui Niskanen Potrivit afirmatiilor lui Dunleavy, motitiile birocratilor zute de Niskanen sunt interpretate in spiritul teoriei alegerii publice. Aceste motiAŽtii se disting prin doua trasaturi: 1) punerea in centrul analizei a individului ca inerent maximizator; 2) concentrarea atentiei asupra unei conceptii specifice economiciste a ceea ce oamenii (birocratii) doresc sa realizeze. ComportamenAŽtul indivizilor ghidati de o intentie utila reprezinta esenta comportamentului social. Inspirandu-se din conceptia economiei neoclasice privind antajele pe care le pot obtine antreprenorii si managerii firmelor din maximizarea profiAŽtului, Niskanen, ca si multi alti economisti, adopta postulatul maximizarii veniturilor bugetare. Cu cat bugetele sunt mai mari, cu atat motitiile sporesc si ele, sub cele mai diferite forme, constand in salarii mai mari, castiguri suplimentare, reputatie publica, putere, protectie sau sprijin, output si serviAŽcii. Toate acestea - potrivit afirmatiilor lui Niskanen - reprezinta o functie poziti a bugetului total al biroului pe toata durata detinerii functiei In concluzie, desi exista credinta ca personalul administratiei de stat serAŽveste doar interesul public si ca singura functie este doar cea sociala, analiza de mai sus a aratat ca in fond indivizii acestei categorii socio-profesionale sunt conditionati in actiunile lor in mod semnificativ de interese proprii si nu neaparat numai de interese altruiste. De aici rezulta ca nici aceasta categorie de personal nu face exceptie de la regula generala privind interesul propriu. Monopolul birocratiei si problema controlului acestuia Am zut in modulul precedent ca in domeniul economic si in cel politic mecanismele decizionale se desfasoara in conditiile existentei relatiilor com-petitionale intre agentii economici pentru a atrage cat mai multi clienti si intre agentii politici (intre partide) pentru a atrage cat mai multi votanti. in sectorul birocratic, relatiile dintre agenti fiind puse pe baza de ordin sau de instructiuni, este exclusa concurenta. Lipsind ambianta concurentiala, organiAŽzatiile birocratice isi desfasoara activitatea fara sa fie stimulate prin recomAŽpense pentru succese si eficienta si fara sa fie sanctionate pana la faliment pentru insuccese, inactivitate sau lipsa de eficienta. De exemplu, absenta conAŽcurentei elimina presiunea asupra managerilor de a minimiza costurile proAŽductiei, intrucat este permisa cresterea costurilor, societatea trebuie sa plaAŽteasca mai mult pentru serviciile oferite de administratia de stat, fie direct, fie prin impozite. Birourile administratiei de stat joaca un rol de monopol atat in raporturile cu clientii (populatia), cat si in raporturile cu politicul, (legislativul si executivul). Monopolul birocratiei in raporturile cu clientii: in calitate de unici furnizori de servicii publice, birourile administratiei de stat, neand nici concurenti si nici parteneri pentru negocieri, impun clientilor (populatiei) toate conditiile de livrare, de plata, de calitate, de program s.a. Ele nu rasAŽpund in fata clientilor intrucat, pe de o parte, sunt unici furnizori, iar, pe de alta parte, au asigurate veniturile de la buget. Monopolul birocratiei in raporturile cu politicul: Din cele aratate nu trebuie trasa concluzia ca birourile administratiei publice sunt libere de a acAŽtiona cum vor. Ele sunt supuse controlului politic al cetatenilor prin reprezenAŽtantii lor alesi (prin politicieni). Numai politicienii, in calitate de ministri si secretari de stat, au dreptul sa dea ordine departamentelor si tot politicienii, in calitate de parlamentari majoritari, pot distribui (prin buget) fondurile neAŽcesare pentru executarea ordinelor. Departamentele depind de fondurile buAŽgetare care sunt alocate anual de cabinet si de parlament1. in felul acesta birourile administratiei de stat sunt controlate de autoritatea parlamentara si de cea guvernamentala. Daca balanta puterii ar inclina in mod hotarator in favoarea politicienilor, controlul ar fi efectiv si eficient.In realitate, birocratia are comanda exclusi si directa asupra expertizelor profesionale si asupra diferitelor tipuri de informatii, astfel incat - constata Van Den Doel - parlaAŽmentul si cabinetul sunt dependente de ea (de birocratie) in ce priveste proAŽductia dorita de bunuri publice. Dupa Gwartney si Wagner, exista patru cauAŽze majore care fac extrem de dificil si ineficient controlul asupra birocratiei din partea corpului legislativ si executiv2.In primul rand, birourile nu au o linie inferioara limita usor identificabila exprimata printr-un indicator analog venitului net al unei corporatii ce ar putea fi folosita pentru a judeca performantele acestora. Birourile nici nu produc un output usor identificabil la care ar putea fi folosit un calcul al cosAŽturilor. Absenta unor indicatori de performanta si de costuri bine definiti ofeAŽra managerilor din sectorul public posibilitatea de a ascunde ineficienta si de a urma obiective personale. In al doilea rand, sursa principala de informatii cu privire la performanta birourilor provine in mod inriabil de la o sursa partinitoare (favorizanta) - de la birourile insesi. in timp ce managerii birourilor stiu mai mult despre costuAŽrile outputurilor alternative decat oricare altii, ei au, de asemenea, un puternic stimulent pentru a satisface alte obiective decat minimizarea costurilor.In al treilea rand, insasi operatia de control este extrem de complicata si de multe ori neconcludenta datorita faptului ca nu exista o baza reala obiecAŽti de eluare. Daca in domeniul economic prit, de exemplu, cheltuielile facute in exces, care nu vor fi recuperate prin loarea (pretul) produsului, vor insemna falimentul organizatiei si oprirea operatiilor, in domeniul public nu exista nici criterii si nici mijloace de a opri operatiile. in realitate, in doAŽmeniul public esecul de a atinge anumite obiective fixate nu duce la incetarea activitatii ci la presiuni pentru sporirea alocatiilor in vederea realizarii obiecAŽtivului respectiv. In al patrulea rand, birocratia, cu grupurile sale de interes, formeaza adeAŽseori o coalitie pentru o puternica presiune in scopul maririi bugetului in diAŽferite domenii. intrucat functionarii publici, sustinuti de grupurile de interes, au o concentrare puternica, de multe ori, ei inregistreaza succese in politica de revendicari in raport cu contribuabilii care sunt neorganizati si dispersati dar care vor suporta, prin cresterea impozitelor si taxelor, orice spor al chelAŽtuielilor bugetare. In viata reala mai exista un obstacol adeseori foarte puternic in calea conAŽtrolului birocratiei: cresterea sectorului public si a organizatiilor birocratice. Cu cat sectorul public si organizatiile birocratice devin mai mari, cu atat mai putin important este dreptul de facto al unui politician de a da ordine directe pentru executarea unor masuri1. De exemplu, din cauza existentei sistemului de organizare ierarhic, practic, nici un sef de departament nu poate penetra in toate timentele din subordine pentru a da ordine si controla in mod direct. In acest caz, controlul se face prin intermediul personalului cu functii ierarhice de diferite grade (de regula patru grade). Controlul ineficient exercitat de politicieni asupra birocratiei are o serie de consecinte negative.In primul rand, ineficienta controlului conduce la o supraproductie de buAŽnuri si servicii, care cere proliferarea unor noi departamente si birouri adminisAŽtrative si cresterea celor existente si sporirea numarului de personal pentru a produce politici si instructiuni si alte servicii tot mai numeroase si mai costisiAŽtoare. De exemplu, in Romania, in perioada 1990-l996, personalul din adminisAŽtratia de stat a crescut foarte mult in loc sa scada. Numai in domeniul pritiAŽzarii au fost create mai multe organizatii centrale cu puternice ramificatii in teritoriu. Acestea produc o mare cantitate de instructiuni si reglementari si documente care mai mult sufoca activitatea practica de pritizare. In al doilea rand, birocratia absoarbe, in beneficiul sau si pe seama altor caAŽtegorii ale populatiei platitoare de impozite, mai multe resurse decat loarea reaAŽla a serviciilor pe care ea le livreaza societatii. Lee afirma ca statul colecteaza mai mult decat livreaza. Cu cat mai multi functionari publici are o societate, cu atat mai mare este probabilitatea ca tributul birocratic continua sa creasca si :a statul creste pe cheltuiala populatiei active din sectorul economic2.In al treilea rand, exercitarea unui control administrativ nu numai ca nu poate fi efectiv si eficient dar distorsioneaza ori falsifica sensul lucrurilor. Birourile guvernamentale se erijeaza in aparatoare ale interesului public astfel incat fiecare functionar al administratiei de stat crede, in mod sincer, :a el este acela care apara bunurile societatii pe cat poate mai eficient. El nu poate sa inteleaga ca, in realitate, este platit din contributia populatiei penAŽtru a o servi, pentru a maximiza satisfactiile acesteia. Toate distorsiunile si neajunsurile mentionate au loc in administratia de iti-t nu pentru ca cei care lucreaza in acest sector nu ar dispune de onestiAŽtatea necesara ori de puterea de intelegere, ci pentru ca mecanismele de funcAŽtionare a acestui sector bazate pe relatii monopoliste impun asemenea comAŽportamente si interpretari. Atata timp cat se mentine situatia de monopol a serviciilor administratiei de stat, nici comportamentele si nici mentalitatile r.u vor putea fi schimbate, in mod radical, numai prin eforturile depuse pentru educarea functionarilor. in sectoarele in care predomina relatiile concuren-tiale, principala preocupare a producatorilor de bunuri si servicii este aceea de a satisface cat mai bine dorintele clientilor. Aici nu trebuie sa intervina nici o forta din afara pentru a determina asemenea comportament aflat, eviAŽdent, la polul opus in raport cu cel din sectorul administratiei de stat. Sunt sufiAŽciente cele doua instrumente ale concurentei: recompensa constand in maxiAŽmizarea profitului pentru activitatea eficienta si sanctiunea constand in pierAŽderea pana la faliment pentru activitatea ineficienta. in conditiile monopoliste ale birourilor administratiei de stat asemenea instrumente lipsesc. Acest fapt explica doua aspecte: pe de o parte comportamentele si mentalitatile prezentate au o baza obiecti in relatiile monopoliste; pe de alta parte, aceste comporAŽtamente ar putea fi schimbate nu numai prin educatia functionarilor sau prin apelul la bunavointa acestora ci, in primul rand, prin actiuni intreprinse asupra cauzelor, adica prin efectuarea unor modificari in sectorul public. Pentru o mai buna intelegere a necesitatii si a directiei schimbarii este neceAŽsara o tratare stiintifica a relatiilor de monopol in care sistemul birocratic aplica deciziile publice. Tocmai acestui scop ii sunt rezerte inile urmatoare. |
|
|
Politica de confidentialitate
|
