Servicii publice

SERVICII PUBLICE

Obiective

Prezentul capitol isi propune:

Sa explice ce sunt si ce misiune au serviciile publice

Sa prezinte caracteristicile principale ale serviciilor publice

Sa explice modalitatile legislative de organizare a serviciilor publice

Sa explice specificul serviciilor publice locale 646i86g

Sa explice principiile de realizare si cerintele functionale ale serviciilor publice locale 646i86g

Notiunea de serviciu public

Interesul public

Daca inundatiile de primavara au distrus podul ce lega un sat de munte de drumurile principale de acces, atunci oamenii s-au vazut izolati de celelalte comunitati din jur. Dificultatile legate de alimentarea cu hrana si cu alte resurse, precum si cele legate de transport, contribuie la integrarea nevoilor individuale ale locuitorilor acestui sat intr-o necesitate care se constientizeaza la nivelul intregii colectivitati. Construirea unui nou pod devine astfel o nevoie recunoscuta de catre toti membrii comunitatii, nevoie care se analizeaza si la Primarie. Ca rezultat al framantarilor acestor sateni se decide in Consiliul local gasirea de resurse materiale si financiare pentru construirea unui nou pod. Astfel, dorinta fiecarui locuitor din acest sat de munte de a avea un nou pod s-a transformat treptat intr-o nevoie constientizata la nivel de comunitate locala si apoi intr-o recunoastere publica, din partea administratiei locale. In acest moment, interesul fiecarui cetatean din sat de a avea un nou pod a devenit interes comunitar, respectiv interes public.

Daca schimbam perspectiva si in loc de o comunitate locala ne referim la un judet, la o regiune sau chiar la intreaga tara, atunci vom recunoaste ca exista o serie de alte nevoi integrate intr-un interes general si comun, cum sunt cele de alimentare cu apa potabila, de canalizare, de alimentare cu energie electrica, de ordine publica, de justitie, de legiferare, de invatamant, etc. Acest interes constientizat la nivel de comunitate si recunoscut in mod oficial de autoritatile administrative se numeste interes public. Recunoasterea printr-o lege, ordonanta, hotarare de Guvern sau un alt document oficial al acestui interes general ca fiind un interes public este esentiala. In acest sens, Armenia Androniceanu face urmatoarele sublinieri (Androniceanu, 1999, p.51):

" Trebuie precizat faptul ca acest interes public, ca de altfel si continutul serviciului public, sunt precizate de puterea politica. Deci, ridicarea unei nevoi sociale la rangul de interes public presupune si o consacrare legislativa a limitelor actiunii managementului public. Atata timp cat nu exista o minima reglementare legala nu putem vorbi de interes public si autoritatile administratiei publice constitutionale nu au nici o obligatie juridica".

Prin aceasta recunoastere nu se modifica natura sau esenta interesulului general, ci modalitatile juridice, economice si manageriale prin care se poate satisface acest interes. De exemplu, la noi in tara se considera ca transportul calatorilor pe caile ferate este un interes public, fapt pentru care statul isi asuma responsabilitatea gasirii mijloacelor juridice, economice, materiale si manageriale de satisfacere a lui. In alte tari, cum ar fi de exemplu Marea Britanie sau Japonia, sistemele de transport pe caile ferate au fost privatizate. Prin aceasta, nevoia de transport pe calea ferata nu mai este considerata de interes public.

In mod similar, dar la o alta scara, transportul public dintr-o localitate poate fi recunoscut de catre Consiliul local si de Primarie ca fiind de interes public sau nu. In primul caz, Primaria isi asuma responsabilitatea gasirii solutiilor practice de organizare a serviciilor care sa raspunda acestui interes public; in cel de-al doilea caz, vor interveni initiativele private pentru a gasi solutii la aceasta problema, dar intr-un context legislativ, economic si managerial total diferit. In concluzie, conceptul operational de interes public ar putea fi caracterizat prin urmatoarele (Androniceanu, 1999):

Este o reflectare a unei nevoi sociale, dar nu se confunda cu aceasta;

Este precizat de puterea politica;

Reprezinta mobilul managementului public;

Presupune existenta unui cadru legislativ care sa precizeze limitele de actiune ale functionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale;

Are un anumit grad de generalitate;

Isi poate schimba continutul, in diferite perioade istorice.

Valente semantice

Dictionarul explicativ al limbii romane defineste notiunea de serviciu prin: actiunea, faptul de a servi, de a sluji; forma de munca prestata in folosul sau in interesul cuiva. In acest context, serviciul public inseamna o forma de munca prestata in interes public. Cu alte cuvinte, serviciul public poate fi considerat ca fiind un ansamblu de activitati organizate pentru a satisface nevoi sociale in interes public.

De multe ori, notiunea de srviciu public se foloseste si pentru a desemna organizatia sau institutia a carei misiune este sa realizeze servicii pentru satisfacerea interesul public, la nivel local sau national. Astfel, serviciul poate fi definit ca fiind (Alexandru si Matei, 2000, p.90): "acea organizatie de stat sau a colectivitatii locale, infiintata de autoritatile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinte ale membrilor societatii, in regim de drept administrativ sau civil in procesul de executare a legii".

Complexitatea si varietatea nevoilor sociale a generat o multitudine de srvicii publice, care se disting intre ele atat prin natura lor cat si prin modalitatile organizatorice prin care se realizeaza. De aceea, unii autori considera necesara o distinctie intre serviciile publice si serviciile de utilitate publica (Alexandru si Matei, 2000). In prima categorie de servicii publice intra cele care sunt realizate de organizatii de stat, indiferent de forma lor juridica de constituire. In cea de a doua categorie intra serviciile realizate de organizatii care nu apartin statului, dar care au ca misiune satisfacerea unor cerinte publice. De exemplu, o universitate particulara este o institutie de drept privat, dar de utilitate publica.

In concluzie, in sensul restrans al notiunii, consideram serviciile publice ca fiind bunuri economice realizate cu scopul de a satisface un anumit interes public. Organizatiile care produc aceste bunuri intangibile sunt institutii publice sau institutii de utilitate publica. In acest context semantic, managementul serviciilor publice se refera, de fapt, la managementul organizatiilor care realizeaza servicii publice, indiferent de forma lor juridica constitutiva. In sensul larg al notiunii de servicii publice, acestea pot fi considerate ansambluri de persoane si bunuri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate, supuse autoritatii si controlului acesteia (Alexandru si colab., 2003).

Caracteristici si clasificare

Caracteristici

Serviciile publice au intotdeauna ca scop satisfacerea unei nevoi publice, fiind astfel un raspuns posibil la satisfacerea interesului general. Nu trebuie facuta confuzie intre interesul general si interesul colectiv, deoarece primul termen se refera la interesele tuturor cetatenilor unui stat sau locuitorilor unei localitati, in timp ce al doilea termen se refera la un interes de grup format in cadrul unei organizatii (Parlagi si Iftimoaie, 2001). Serviciile publice sunt asigurate de institutii ale administratiei publice in regie proprie sau de operatori economici atestati si acreditati in acest scop de administratia publica.

Infiintarea institutiilor publice, respectiv a organizatiilor care presteaza servicii publice se face prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se infiinteaza prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se infiinteaza prin hotariri de Guvern, iar cele din subordinea ministerelor prin ordine ale ministrilor. La nivel local, astfel de organizatii se infiinteaza prin hotarari ale consiliilor locale, in functie de necesitati. Cei care isi desfasoara activitatea in institutii publice au calitatea de functionari publici.

Resursele financiare ale institutiilor care presteaza servicii publice sunt asigurate de la bugetul de stat, din venituri proprii sau in mod combinat, in functie de specificul activitatii. De exemplu, o universitate de stat primeste finantare prin bugetul ministerului de resort, dar poate sa obtina si o serie de venituri proprii prin multitudinea activitatilor pe care le desfasoara pentru societate. In schimb, o universitate particulara isi formeaza bugetul numai din resurse financiare proprii, desi presteaza acelasi spectru de activitati pentru societate. In general, se poate spune ca resursele financiare pentru organele administratiei publice si pentru unele dintre institutiile publice se asigura de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes public isi asigura mijloacele banesti, in mare parte, din veniturile proprii. Aceasta face ca organele administratiei publice si institutiile bugetare sa-si ofere serviciile catre populatie in mod gratuit, in timp ce regiile autonome sa ofere servicii care sa fie platite de beneficiari.

Dintre caracteristicile de baza ale serviciilor publice, prezentate in literatura de specialitate, ne vom referi in continuare la cele de intangibilitate, inseparabilitate, variabilitate si perisabilitate (Alexandru si Matei, 2000).

Intangibilitatea. Daca bunurile economice sub forma de produse pot fi vazute, atinse si masurate intr-un sistem oarecare, bunurile economice sub forma de servicii nu sunt tangibile. Ele nu pot fi vazute, nu pot fi atinse si nu pot fi masurate direct, prin sistemele cunoscute din fizica si chimie. In acest context spunem ca ele sunt intangibile. Ele se pot distinge de alte servicii prin consecintele lor si pot fi evaluate cu ajutorul unor metrici specifice. De aici decurg si principalele dificultati in realizarea unui management performant al acestor servicii.

Inseparabilitatea. Prin comparatie cu modul in care sunt puse pe piata si vandute produsele materiale, pentru produsele imateriale este caracteristic raportul de

simultaneitate dintre prestator si beneficiar, in actul de consum al serviciului prestat. Prestatorul devine in acest context, in sens generic, parte componenta a serviciului oferit. De exemplu, atunci cand un student foloseste un curs universitar pentru pregatirea lui profesionala, prezenta profesorului este virtuala, prin continutul cursului elaborat. Atunci cand studentul respectiv, in calitatea lui de beneficiar se duce sa audieze un curs in aula universitara, prestatia oferita de profesor este simultana cu consumul serviciului oferit de profesor. Prelegerea profesorului implica prezenta studentilor, in calitatea lor de beneficiari ai acesteia.

Variabilitatea. Aceasta caracteristica se refera la unicitatea fiecarui serviciu oferit, intr-un anumit context si cu o anumita prestatie din partea institutiei publice respective. De aici decurge si imposibilitatea repetarii acestui serviciu in mod identic, modalitatea practica si calitatea prestatiei fiind dependente de factorul uman, de contextul realizarii serviciului si de ireversibilitatea procesului de prestatie.

Standardizarea. Spre deosebire de procesele tehnologice de fabricatei a produselor, care au la baza standarde tehnice si standarde de calitate, procesele de realizare a serviciilor sunt greu cuantificabile. Necesitatea de asigurare a unei anumite calitati in oferirea serviciilor publice a condus la introducerea unor cerinte si criterii, dar sensul de indeplinire a lor este nuantat, in functie de specificul activitatii. De aceea standardizarea serviciilor publice trebuie inteleasa ca o modalitate de satisfacere a unor cerinte functionale si criterii de calitate minime si nu ca o repetabilitate identica a lor sau ca o impunere de uniformizare si rigidizare a lor. De exemplu, politica statului inainte de 1989, de folosire a unor programe de invatamant si a unor manuale unice in scoli a fost o incercare de standardizare a procesului de invatamant, dar in sens mecanicist si industrial, fara a tine cont de specificul creativ al procesului de invatare si de formare a unor personalitati distincte si puternice. Reforma invatamantului romanesc din ultimii ani a reconsiderat  aceasta problema si a deschis optiunea spre folosirea unor manuale alternative si a unor programe de invatamant cadru, generative. In domeniul invatamantului superior, elaborarea si implementarea strategiilor de calitate trebuie sa tina cont de specificul proceselor de invatare si de cercetare stiintifica si nu sa se transpuna mecanic standardele de calitate dezvoltate pentru procesele industriale si cele de afaceri (Bratianu, 1999/b si 2000/b).

Perisabilitatea. Aceasta caracteristica se refera la imposibilitatea stocarii serviciilor, respectiv la capacitatea lor de a fi consumate simultan cu prestarea lor. Fiind rezultatul unor activitati umane, serviciile sunt procese ireversibile si deci se degradeaza in timp prin insasi natura lor entropica.

Clasificare

Avind in vedere diversitatea clasificarilor serviciilor publice existente in literatura de specialitate, dar si relativitatea acestora in raport cu criteriile folosite de diferitii autori, vom prezenta  in cele ce urmeaza categoriile considerate de Ioan Alexandru si Lucica Matei (Alexandru si Matei, 2000):

Serviciul public de legiferare, la care participa si Parlamentul (Camera Deputatilor si Senatul) si prin care se adopta normele juridice obligatorii care reglementeaza, in mod uniform, la nivel national, raporturile sociale;

Serviciul public judiciar, care se realizeaza de catre instantele judecatoresti. Prin acesta se solutioneaza conflictele juridice generate in societate;

Serviciile publice administrative. Acestea asigura organizarea executarii si executarea legilor si a hotararilor judecatoresti, ordinea publica, siguranta nationala, realizarea institutionalizata a procesului de invatamant etc.

Daca ne referim acum numai la serviciile publice administrative, atunci se pot evidentia urmatoarele patru grupe de servicii, avand la baza criteriile de natura, anvergura, mod de realizare si foma de proprietate (fig.2.1).

A. Dupa natura lor:

Servicii publice pur administrative, carora li se aplica regimul juridic administrativ (organizare si functionare);

Servicii publice industriale si comerciale, carora li se aplica regimul juridic civil (organizare si functionare).

B. Dupa anvergura lor:

Servicii publice nationale;

Servicii publice locale 646i86g .

C. Dupa modul de organizare:

Ca autoritati ale administratiei publice;

Ca institutii publice.

D. Dupa forma de proprietate:

Servicii publice realizate in regim monopolist, exclusiv de sectorul public;

Servicii publice realizate de sectorul privat sau in mod combinat de sectoarele public si privat.

Modalitati legislative de organizare

Regii autonome

Regiile autonome se organizeaza si functioneaza indeosebi in ramurile strategice ale economiei nationale, cum sunt: industria de armament, industria energetica si in mod special industria energetica nucleara, exploatarea minelor si a gazelor naturale, exploatarea padurilor si a apelor, posta si transportul feroviar. Decizia de infiintare a regiilor autonome o ia Guvernul pentru situatiile de interes national, cum sunt cele din exemplele de mai sus. Pentru situatiile de interes local deciziile se iau de autoritatile administratiei publice locale 646i86g . Regia autonoma, indiferent de anvergura ei organizatorica, este proprietara bunurilor din patrimoniul sau, trebuind ca prin activitatile desfasurate pe baza de gestiune economica si autonomie financiara, sa-si acopere integral cheltuielile si sa obtina eventual si profit.

Prin actul de constituire al regiei autonome se stabileste denumirea ei, spectrul obiectelor de activitate, patrimoniul si sediul principal. Structura organizatorica si functionala a regiei autonome se stabileste prin regulamentul ei de organizare si functionare. Anual, regia autonoma isi proiecteaza un buget de venituri si cheltuieli si realizeaza un bilant contabil. Conducerea regiei autonome este numita de catre ministerul de resort sau de consiliul local, in virtutea calitatii de proprietar al patrimoniului pe care-l foloseste regia. Conducerea operativa a regiei revine consiliului de administratie numit pe o perioada de patru ani, dar care poate fi reinnoit in proportie de 50% la fiecare doi ani. Intre sedintele consiliului de administratie conducerea revine directorului, angajat prin contract de management de catre regie.

Servicii publice in regie proprie

Din punct de vedere al logicii administrative, solutia cea mai convenabila este de a organiza prestarea unui serviciu public in regie proprie. Spunem ca un serviciu public se

presteaza in regie proprie, atunci cand el este gestionat direct de catre autoritatea sau persoana publica, care l-a infiintat (Parlagi si Iftimoaie, 2001). Termenul de gestiune este folosit aici cu sensul lui generic de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de catre reprezentantul ei (Alexandru si Matei, 2000). Ca urmare, serviciul public respectiv nu va avea personalitate juridica proprie, distincta fata de persoana publica prin care s-a infiintat. In principiu, toate serviciile publice administrative se pot organiza si functiona in regie proprie. Ele pot fi astfel organizate incat sa fie finantate direct de catre administratie sau sa fie finantate indirect pe baza unei autonomii functionale si financiare. Aceasta distinctie este necesara mai ales atunci cand avem in vedere servicii publice cu caracter industrial si comercial, deoarece autonomia financiara impune acoperirea cheltuielilor din veniturile proprii si nu de la bugetul statului sau de la bugetul local.

In cazul administratiei publice locale, Legea nr.326/2001 prevede posibilitatea satisfacerii unor cerinte ale populatiei prin crearea de servicii publice sub forma unor departamente, directii, birouri, etc. a caror organizare si functionare se caracterizeaza prin:

Serviciile publice nu dispun de personalitate juridica proprie si nu au buget propriu de venituri si cheltuieli, respectiv nu au autonomie financiara;

Conducerea serviciului public se face de catre un functionar care este subordonat direct primarului sau presedintelui consiliului judetean si care nu se afla intr-un raport juridic de management, ci de munca, fata de administratie;

Deoarece nu au personalitate juridica, aceste servicii pot fi recunoscute ca subiecte de drept civil numai prin intermediul persoanei juridice a consiliului local, respectiv a persoanei juridice care le-a creat.

Concesionarea serviciilor publice

Practica concesionarii este relativ veche si poate imbraca o diversitate de forme. Concesionarea se realizeaza printr-un contract, prin care o persoana fizica sau juridica acorda drepturi si puteri pe care numai ea le are si le poate acorda unui tert. In esenta, contractul de concesiune se realizeaza intre doua parti care se numesc generic: concedent si concesionar. Concedentul transmite concesionarului spre administrare rentabila, pe un termen determinat si in schimbul unei redevente, o activitate economica, un serviciu public, o subunitate productiva sau un teren proprietate de stat (Alexandru si Matei, 2000).

Relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitati intre avantajele care ii sunt acordate concesionarului si responsabilitatile ce ii revin. Prin concesiune se instituie o modalitate de atragere de fonduri bugetare, deoarece redeventa obtinuta prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetul local, dupa caz. Concesionarea unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public se face prin licitatie publica sau prin negociere directa, conform legislatiei existente in vigoare.

In ceea ce priveste regimul juridic care se aplica concesiunilor de servicii publice trebuie precizat faptul ca acestea difera, in functie de natura serviciilor (Parlagi si Iftimoaie, 2001):

Pentru regiile autonome care gestioneaza servicii publice de interes national sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ);

Pentru societatile comerciale care desfasoara activitati industriale sau comerciale pentru satisfacerea unui interes public, dar obtin profituri prin vanzarea de servicii catre beneficiari, se aplica un regim mixt de drept public/privat;

Pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private si care nu satisfac deci nici un interes general, este aplicabil regimul juridic civil.

Autoritatile administratiei publice care concesioneaza servicii publice au ca obligatii de baza stabilirea, urmarirea si incasarea pretului stabilit; prin pret se realizeaza venitul garantat al colectivitatii locale asa incat el constituie element de fond al contractului asupra caruia nu se poate negocia. Spre deosebire de pret, redeventa constituie un venit suplimentar pentru autoritatile administrative in calitatea lor de concedente. De exemplu, in cazul concesiunii unui teren, care contine bogatii in subsol, administratia are dreptul la un venit in natura sau bani, suplimentar fata de pretul concesiunii.

Concesionarul are obligatia de a respecta principiile si regulile de functionare a serviciilor publice: continuitatea, adaptabilitatea, egalitatea de tratament a beneficiarilor, calitatea si cantitatea serviciilor oferite. El are obligatia de a realiza investitiile specificate prin caietul de sarcini, precum si a programului de retehnologizare, in conditiile respectarii cerintelor de protectie a consumatorilor si a mediului ambiant. Din punct de vedere economic, concesionarul are obligatia de a realiza serviciile prevazute in conditii de eficienta si fiabilitate.

Asocierea in participatiune

Potrivit art. 251 din Codul Comercial, asocierea in participatiune are loc atunci cand o persoana juridica acorda unei alte persoane juridice o participatiune in beneficiile si respectiv, in pierderile uneia sau mai multor operatiuni comerciale. Asa cum remarca o serie de autori, asocierea in participatiune cu diferite persoane juridice private a exercitat o adevarata tentatie pentru autoritatile administrative locale 646i86g deoarece prin aceasta modalitate legislativa se eludeaza obligatia organizarii de licitatii publice. Uneori, nici macar nu poate fi vorba de o asociere in participatiune propriu-zisa, deoarece administratia publica pune la dispozitia comerciantilor un spatiu comercial contra unei sume de bani, realizandu-se astfel o ichiriere mascata (Parlagi si Iftimoaie, 2001).

Desi tentanta prin simplitatea si posibilitatile de manevra pe care le ofera, asocierea in participatiune se afla de cele mai multe ori la limita de incompatibilitate juridica pentru autoritatile administrative, deoarece:

Codul comercial subliniaza necesitatea ca persoana juridica care initiaza asocierea in participatiune sa aiba statut de comerciant, un statut nefiresc pentru autoritatile din administratia publica;

Contractul impune ca partile asociate sa participe atat la beneficii cat si la pierderi, dar administratia publica nu poate incheia unui contract in conditii de risc, deoarece nu are dreptul sa accepte pierderi din patrimoniul colectivitatilor locale;

Asocierea in participatiune are un caracter ocult, deoarece continutul ei este cunoscut numai de partile asociate, iar asocierea in sine nu genereaza o noua persoana juridica.

Servicii publice in regim de franchising

Acest regim juridic a cunoscut o dezvoltare spectaculoasa in special in S.U.A., prin preluarea modelului McDonald`s. Contractele de franchising au ca obiect transmiterea sau concesionarea marcii, a mijloacelor de comercializare a produselor si a serviciilor. Franchisingul a fost conceput ca un tip de extindere a unei afaceri, prin producerea si comercializarea unor bunuri tangibile si intangibile pe noi piete. Avantajul cel mai important al acestui mod de afaceri consta in faptul ca partea care concesioneaza marca unui produs pune la dispozitia comerciantului copyrightul si toate informatiile necesare, precum si experienta care poate fi exprimata si formulata sub forma de know-how, metodele de marketing si de logistica performante de care dispune.

Pentru autoritatile din administratia publica, sistemul de franchising poate fi benefic deoarece transfera agentului economic privat intreaga activitate de realizare a serviciilor publice contractate, iar acesta este obligat sa respecte normele impuse, sa asigure functionarea comerciala in conditii de eficienta si calitate, sa efectueze investitiile prevazute, sa isi asume riscurile ce decurg din functionarea pe o piata competitiva si sa plateasca redeventa calculata in procente sau in valoare fixa, prevazuta in contract.

Servicii publice in locatie de gestiune

Locatia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoana publica incredinteaza unei persoane private exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri. Cele mai frecvente situtii de acest gen care se intalnesc in practica sunt reprezentate prin contractele de locatie a lucrarilor de constructii, incredintate unor antreprenori specializati, care, dupa terminarea lucrarilor beneficiaza de exploatarea lor in conformitate cu clauzele contractuale.

Prin comparatie cu regimul contractelor de concesionare, titularul unui contract de locatie este remunerat de catre administratia publica in sistem forfetar, respectiv pe baza de comision care se calculeaza in raport cu valoarea facturii.

Servicii publice locale 646i86g

Specificul serviciilor publice locale 646i86g

Pentru realizarea unor conditii de viata  normale pentru locuitorii unei localtati, oricare ar fi aceasta, sunt necesare o serie de activitati specifice de interes general, cum ar fi: alimentarea cu apa, alimentarea cu energie electrica si termica, distribuirea gazelor, canalizare, salubrizare, etc. Din punct de vedere politic si administrativ, aceste activitati care satisfac interesele generale ale locuitorilor trebuie asigurate de autoritatile publice locale 646i86g in virtutea faptului ca ele raspund fata de cetatenii care le-au desemnat tocmai pentru a le reprezenta interesele. Infiintarea serviciilor publice locale 646i86g este atributul exclusiv al autoritatilor administrative deliberative, respectiv ale consiliilor locale, in timp ce organizarea si functionarea lor constituie atributul autoritatilor administrative executive, respectiv al prefectilor pentru judete si al primarilor pentru comune si orase.

Legea nr.326/2001 stabileste cadrul juridic unitar privind infiintarea, organizarea, monitorizarea si controlul functionarii serviciilor publice de gospodarie comunala in judete, orase si comune. In fig. 2.2 se prezinta o ilustrare grafica a procesului de infiintare a serviciilor publice locale (Parlagi si Iftimoaie, 2001, p.16). Conform art.2 din aceasta lege, serviciile publice de gospodarie comunala reprezinta ansamblul activitatilor si actiunilor de utilitate si de interes local, desfasurate sub autoritatea administratiei publice locale 646i86g , avand drept scop furnizarea de servicii de utilitate publica, prin care se asigura: alimentarea cu apa; canalizarea si epurarea apelor uzate si pluviale; salubrizarea localitatilor; alimentarea cu energie termica produsa centralizat; alimentarea cu gaze naturale; alimentarea cu energie elctrica; transportul public local; administrarea fondului locativ public; administrarea domeniului public.

In functie de necesitati, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv prin hotarare a consiliului local , se pot infiinta servicii publice de gospodarie comunala, avand ca obiect si alte activitati decat cele prevazute mai sus. Serviciile publice de gospodarie comunala se realizeaza prin intermediul unui ansamblu de constructii, instalatii tehnologice, echipamente

functionale si dotari specifice care formeaza impreuna sisteme publice de gospodarie comunala. Aceste sisteme fac parte integranta din infrastructura edilitara a localitatilor.

Finantarea si realizarea investitiilor aferente sistemelor publice de gospodarie comunala se fac cu respectarea legislatiei in vigoare privind initierea, fundamentarea, promovarea si aprobarea investitiilor publice, pe baza urmatoarelor principii (Legea nr. 326/2001, art.8):

Promovarea rentabilitatii si eficientei economice prin pastrarea unei parti a veniturilor realizate din aceste activitati la nivelul comunitatilor locale;

Intarirea autonomiei fiscale locale 646i86g pentru crearea mijloacelor financiare necesare in vederea functionarii utilitatilor publice locale 646i86g ;

Promovarea crearii pietelor locale de capital;

Intarirea autonomiei locale privind contractarea si garantarea unor imprumuturi necesare pentru finantarea utilitatilor publice. Serviciile publice locale 646i86g sunt realizate de operatori prestatori sau furnizori de servicii,

care sunt specializati pe domenii de activitate si care pot fi: a) compartimente de specialitate autorizate din aparatul propriu al consiliilor locale si b) agenti economici atestati. Autorizarea sau atestarea se face de catre autoritatile nationale de reglementare sau de catre autoritatea administratiei publice locale, pentru activitatile care nu intra in competenta autoritatii nationale de reglementare.

Cerinte functionale si principii de realizare

Organizarea, exploatarea si functionarea serviciilor publice de gospodarie comunala trebuie sa asigure satisfacerea cerintelor cantitative si calitative ale utilizatorilor, cerinte care se regasesc sistematizate in prevederile contractuale. Functionarea sistemelor tehnologice si managementul acestor servicii trebuie sa se faca in conditii de fiabilitate tehnologica, rentabilitate si eficienta economica, in concordanta cu parametrii optimi prevazuti in caietele de sarcini si cu regulamentele de organizare si functionare. In contextul satisfacerii interesului general local, pentru care au fost create, aceste srvicii publice trebuie sa satisfaca urmatoarele cerinte functionale:

Continuitate in furnizarea serviciilor, cu respectarea clauzelor contractuale privind cantitatea si calitatea acestora;

Adaptabilitate la cerintele consumatorilor;

Accesibilitate egala la obtinerea acestor servicii;

Asigurarea sanatatii si a calitatii vietii.

Legea nr. 326/2001 prevede o serie de principii care trebuie avute in vedere la proiectarea, realizarea tehnologica, exploatarea si managementul serviciilor publice de gospodarie comunala. Deoarece in lege se prezinta o simpla enumerare a lor, intr-o ordine oarecare, vom incerca in cele ce urmeaza sa facem anumite sublinieri si comentarii pentru a intelege mai bine importanta respectarii acestor principii atat de catre cei care proiecteaza si realizeaza sistemele publice de gospodarie comunala, cat si de catre cei care le exploateaza si furnizeaza serviciile pentru populatie.

. Principiul autonomiei locale. Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale 646i86g de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii. Aplicarea acestui principiu conduce in mod natural la dezvoltarea capacitatii de inovare a autoritatilor locale in gasirea celor mai adecvate solutii la problemele reale ale cetatenilor. Serviciile publice oferite nu sunt standardizate, dupa cum nici interesele generale din diferitele comunitati umane nu sunt identice. Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care apartin comunei, orasului sau judetului.

. Principiul descentralizarii serviciilor publice. Acest principiu se completeaza functional cu principiul precedent, in sensul ca procesul de descentralizare nu se poate realiza decat prin cresterea capacitatii de decizie si de actiune a autonomiei locale. Din nefericire, generatiile care au fost educate in sistemul nostru politic, administrativ si economic supercentralizat, existent pana in 1989, cu greu se pot obisnui cu gandirea flexibila si distribuita, care este specifica descentralizarii si autonomiei functionale locale 646i86g .

. Principiul responsabilitatii si legalitatii. Acesta este mai mult un principiu implicit, deoarece investirea autoritatilor administratiei publice cu competente decizionale este in acelasi timp o investire cu responsabilitatile asumate in actul decizional. Este adevarat ca, principiul raspunderii colective care a functionat pana in 1989 a permis manifestarea unor atitudini iresponsabile, prin diluarea sau chiar eludarea responsabilitatii actelor decizionale sub umbrela colectivitatii. Astfel de atitudini se mai vad si astazi la unii conducatori, care incearca sa eludeze responsabilitatea consecintelor nefaste ale unor decizii superficiale, prin gasirea tipica a unor vinovati. De aceea este necesar ca acest principiu sa fie aplicat in mod curent pentru toate deciziile care se iau in sfera de activitate a serviciilor publice locale 646i86g , pentru a se evita vatamarea interesului general.

. Principiul dezvoltarii durabile. Acesta este un principiu general al dezvoltarii societatii moderne si are la baza o gandire strategica, respectiv o gandire care ia in consideratie proiectia in timp si ireversibilitatea proceselor. Totodata, dezvoltarea sociala, economica si tehnologica se coreleaza cu resursele disponibile si cu necesitatea de a proteja mediul inconjurator. Din pacate, atat gandirea politica si administrativa dinainte de 1989 cat si gandirea clasei politice din anii de tranzitie au demonstrat o ignorare totala a acestui principiu. Consecintele se vad in generarea unor puternice dezechilibre ecologice si in degradarea unor resurse naturale, cum sunt padurile, pasunile alpine si apele. Totodata, nerespectarea acestui principiu general a condus la zone puternic afectate prin cresterea gradului de poluare a aerului, apelor si solului. In ultimii ani, sub presiunea procesului de  integrare in Uniunea Europeana, au fost elaborate si adoptate o serie de documente legislative care sa contribuie la aplicarea efectiva a acestui principiu al dezvoltarii durabile. Acest proces legislativ trebuie insa complementat cu masuri concrete de implementare a lui si cu o activitate sociala si educativa de constientizare a necesitatii protejarii mediului inconjurator de catre noi toti.

. Principiul corelarii cerintelor cu resursele. Acesta este un principiu care se integreaza in principiul dezvoltarii durabile si decurge din necesitatea realizarii unui echilibru dinamic intre ceea ce consumi si resursele de care dispui. Atunci cand se gandeste pe termen scurt se creeaza de multe ori iluzia ca se dispune de mai multe resurse, deoarece se ignora procesul de epuizare a lor in timp. Este ca si cum ai imprumuta continuu de la viitor, fara sa te gandesti ce vor face generatiile care vin dupa noi. Distrugerea incredibila a padurilor noastre din ultimii ani a fost posibila tocmai datorita existentei unei gandiri primitive, incapabile sa coreleze cerintele sociale cu resursele, pe termen lung. Dincolo de privarea generatiilor viitoare de aceste resurse naturale care au nevoie de zeci de ani pentru regenerare, prin depopularea unor zone intinse de paduri s-au creat grave dezechilibre ecologice.

. Principiul protectiei si conservarii mediului natural si construit. Actiunea acestui principiu este convergenta cu actiunea principiilor mai sus prezentate. Este un principiu implicit, care ar trebui invatat din frageda copilarie si aplicat in tot ceea ce facem. Din nefericire, educatia noastra a transformat acest principiu intr-un slogan in care nimeni nu crede, desi ignorarea lui a generat o serie de dezechilibre ecologice a caror consecinte le vedem cu totii. Protectia si conservarea mediului natural si construit trebuie sa fie un principiu de viata pentru noi toti, dincolo de responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale 646i86g in luarea deciziilor privind infiintarea si functionarea serviciilor publice.

. Principiul participarii si consultarii cetatenilor. Acest principiu decurge din procesul democratic al alegerilor politice si administrative. Cei care sunt alesi devin reprezentanti ai interesului general si promotori ai solutiilor de satisfacere a cerintelor alegatorilor. Pe de alta parte, prin consultarea permanenta si antrenarea cetatenilor la rezolvarea problemelor publice locale 646i86g cresc sansele de inovare si de gasire a celor mai adecvate solutii la aceste probleme. Consultarea cetatenilor constituie cea mai buna metoda de evaluare a gradului de satisfactie a lor, in calitate de beneficiari ai serviciilor publice.

. Principiul administrarii eficiente a bunurilor din proprietatea publica. Desi acesta a fost considerat de legiuitor un principiu, el poate fi interpretat ca o consecinta directa a unui principiu mai larg si mai consistent, de asigurare a unui management performant. Subliniem acest lucru, deoarece de multe ori in numirile care sunt facute pentru cei care conduc serviciile publice se urmaresc satisfacerea unor interese ale clientelei politice si nu asigurarea unui management profesionist si performant. Intr-un astfel de context, cand se promoveaza incompetenta si impostura este absurd sa pretinzi repectarea principiului de mai sus.

. Principiul asigurarii mediului concurential. Concurenta este singurul mecanism validat de istorie care asigura promovarea celor mai bune solutii. Totodata, un mediu concurential sanatos si coerent stimuleaza dezvoltarea inovarii si a capacitatii de adaptare a structurilor organizatorice si functionale la cerintele noi sociale si economice. Dar concurenta implica asumarea unor riscuri si evident a unor esecuri. De aceea, in sistemul romanesc de gandire concurenta isi face cu greu loc in mediul sufocat de monopolism si dirijism. Prin insasi statutul lor, autoritatile publice locale 646i86g dispun de un monopol natural in organizarea executarii si executarea legislatiei. De cele mai multe ori, acest monopol este folosit in mod excesiv si in domenii economice, in care ar trebui sa functioneze concurenta. Impunerea prin lege a acestui principiu al asigurarii mediului concurential subliniaza necesitatea delimitarii clare a comportamentului decizional monopolist de cel al comportamentului concurential.

. Principiul liberului acces la informatii privind serviciile publice. Prin traditie, informatia este considerata putere in mainile celor care o detin si de aceea ea este ascunsa. Comportamentul dictatorial si crearea unui mediu monopolist de piata au fost punctele forte ale regimului politic si administrativ de dinainte de 1989. Din pacate pentru societatea noastra, anii tranzitiei s-au caracterizat printr-o nebuloasa totala in domeniul informatiilor utile, fapt ce a favorizat impostura si furtul. Asigurarea unui mediu concurential implica accesul liber la informatie, respectiv realizarea unei transparente functionale in activitatea autoritatilor administratiei publice. Aceasta inseamna insa un proces profund de schimbare a mentalitatii, atat a celor care conduc cat si a celor care sunt condusi. Transparenta informatiilor de interes general constituie totodata o conditie esentiala in realizarea unui management performant al serviciilor publice locale 646i86g .

Operatorii de servicii publice de gospodarie comunala

Conform Legii nr. 326/2001, art. 15 Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea si controlul functionarii serviciilor publice de gospodarie comunala sunt atribute ale autoritatilor administratiei publice locale 646i86g ".

Gestionarea acestor servicii se poate face in mod direct sau indirect, sub forma unei gestiuni delegate. In cazul gestiunii directe, autoritatile administratiei publice locale 646i86g isi asuma nemijlocit toate sarcinile si responsabilitatile prin compartimente specializate, organizate in cadrul aparatului propriu al consiliului local si care trebuie sa fie autorizate. Structura organizatorica si functionala a unui astfel de compartiment specializat se realizeaza printr-un regulament de organizare si functionare, care este aprobat de consiliul local.

In cazul gestiunii delegate, autoritatile administratiei publice locale 646i86g pot apela la unul sau mai multi operatori de servicii publice, pe baza unui contract de delegare a gestiunii. In conformitate cu competentele si atributiile ce le revin potrivit legii, autoritatile administratiei publice locale 646i86g pastreaza prerogativele privind adoptarea politicilor si strategiilor de dezvoltare a serviciilor, respectiv a sistemelor publice de gospodarie comunala, precum si dreptul de a supraveghea si controla calitatea realizarii acestor servicii si modul de formare si stabilire a tarifelor pentru serviciile publice furnizate.

Operatorii de servicii publice de gospodarie comunala sunt societati comerciale autorizate sa furnizeze servicii publice in conditiile stabilite de autoritatile administratiei publice locale 646i86g . Daca domeniul de activitate al acestor operatori se afla sub incidenta unei autoritati nationale de reglementare, atunci atestarea lor se va face de catre aceasta. Delegarea gestiunii serviciilor publice de gospodarie comunala catre operatori atestati se face prin licitatie publica, in conditii de transparenta totala.

Operatorii de servicii publice de gospodarie comunala de interes local se afla sub coordonarea consiliilor locale si se organizeaza pentru unul sau mai multe servicii de utilitate publica, in functie de marimea localitatilor, de complexitatea tehnologica a serviciilor, precum si de alti factori specifici locali. Operatorii de interes judetean se organizeaza sub autoritatea consiliilor judetene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, pentru urmatoarele categorii de activitati:

Construirea, intretinerea, modernizarea si exploatarea drumurilor si podurilor de interes judetean;

Alimentarea cu apa, respectiv canalizarea si epurarea apelor uzate in sistem regional;

Alimentarea cu gaze in sistem teritorial;

Producerea, transportul si distributia energie electrice in sistem regional;

Producerea, transportul si distributia energiei termice in sistem regional;

Colectarea, procesarea si depozitarea deseurilor menajere in sistem regional;

Transportul de persoane, inclusiv transportul de elevi intre localitati.

Autoritatea Nationala de Reglementare

Pentru a se putea organiza si desfasura procesul de autorizare si atestare a operatorilor s-a infiintat Autoritatea Nationala de Reglementare pentru serviciile publice de gospodarie comunala, care functioneaza in regim de monopol natural. Aceasta este o institutie publica, cu personalitate juridica, care functioneaza sub autoritatea Guvernului si care se finanteaza din fonduri extrabugetare obtinute prin acordarea licentelor de atestare si autorizare. Autoritatea Nationala de Reglementare are urmatoarele atributii principale:

Atestarea si autorizarea operatorilor de servicii publice de gospodarie comunala;

Realizarea unor baze de date privind activitatea operatorilor;

Controlul documentelor operatorilor de servicii publice de gospodarie comunala;

Stabilirea mecanismelor de ajustare a tarifelor, in conditiile respectarii contractelor de delegare a gestiunii;

Solutionarea conflictelor dintre operatori si utilizatorii serviciilor furnizate de acestia;

Solicitarea de la operatorii de servicii a programelor de imbunatatire a activitatii, in cazul in care prestatiile acestora nu corespund parametrilor stabiliti in licenta de operare, respectiv in contractul de delegare a gestiunii;

Retragerea licentelor de operare, in cazul in care operatorul de servicii publice de gospodarie comunala refuza sa ia masuri in vederea imbunatatirii activitatii.

Este important sa subliniem faptul ca Autoritatea Nationala de Reglementare isi exercita prerogativele legale fata de toti operatorii de servicii de gospodarie comunala, indiferent de forma in care se desfasoara gestiunea serviciilor in cadrul comunitatii locale respective.

Sumar

Interesul constientizat la nivel de comunitate si recunoscut in mod oficial de autoritatile administrative se numeste interes public. Este esentiala recunoasterea acestui interes general, ca fiind un interes public, printr-o lege, ordonanta, hotarare de Guvern sau un alt document oficial.

Prin aceasta recunoastere nu se modifica natura sau esenta interesulului general, ci modalitatile juridice, economice si manageriale prin care se poate satisface acest interes. De exemplu, la noi in tara se considera ca transportul calatorilor pe caile ferate este un interes public, in timp ce in alte tari ( Marea Britanie, Japonia) sistemele de transport pe caile ferate au fost privatizate.

Conceptul operational de interes public ar putea fi caracterizat prin urmatoarele: este o reflectare a unei nevoi sociale, dar nu se confunda cu aceasta; este precizat de puterea politica; reprezinta mobilul managementului public; presupune existenta unui cadru legislativ care sa precizeze limitele de actiune ale functionarilor publici pentru satisfacerea nevoii sociale; are un anumit grad de generalitate; isi poate schimba continutul, in diferite perioade istorice.

Serviciile publice au intotdeauna ca scop satisfacerea unei nevoi publice, fiind astfel un raspuns posibil la satisfacerea interesului general. Serviciile publice sunt asigurate de institutii ale administratiei publice in regie proprie sau de operatori economici atestati si acreditati in acest scop de administratia publica.

Infiintarea institutiilor publice, respectiv a organizatiilor care presteaza servicii publice se face prin acte de autoritate.

Cei care isi desfasoara activitatea in institutii publice au calitatea de functionari publici.

Caracteristicile de baza ale serviciilor publice sunt: intangibilitatea, inseparabilitatea, standardizarea, variabilitatea si perisabilitatea.

Regiile autonome se organizeaza si functioneaza indeosebi in ramurile strategice ale economiei nationale, cum sunt: industria de armament, industria energetica si in mod special industria energetica nucleara, exploatarea minelor si a gazelor naturale, exploatarea padurilor si a apelor, posta si transportul feroviar.

Decizia de infiintare a regiilor autonome o ia Guvernul pentru situatiile de interes national si autoritatile administratiei publice locale 646i86g , pentru cele de interes local.

Regia autonoma este proprietara bunurilor din patrimoniul sau, trebuind ca prin activitatile desfasurate pe baza de gestiune economica si autonomie financiara, sa-si acopere integral cheltuielile si sa obtina eventual si profit.

In cazul administratiei publice locale, legislatia in vigoare prevede posibilitatea satisfacerii unor cerinte ale populatiei prin crearea de servicii publice sub forma unor departamente, directii, birouri etc. care nu dispun de personalitate juridica proprie si nu au buget propriu de venituri si cheltuieli, respectiv nu au autonomie financiara.

Concesionarea se realizeaza printr-un contract, prin care o persoana fizica sau juridica acorda drepturi si puteri pe care numai ea le are si le poate acorda unui tert.

Contractul de concesiune se realizeaza intre doua parti care se numesc generic: concedent si concesionar. Concedentul transmite concesionarului spre administrare

rentabila, pe un termen determinat si in schimbul unei redevente, o activitate economica, un serviciu public, o subunitate productiva sau un teren proprietate de stat.

Asocierea in participatiune are loc atunci cand o persoana juridica acorda unei alte persoane juridice o participatiune in beneficiile si respectiv, in pierderile uneia sau mai multor operatiuni comerciale.

Locatia de gestiune este un contract administrativ prin care o persoana publica incredinteaza unei persoane private exploatarea unui bun din domeniul public sau a unei afaceri. Cele mai frecvente situtii de acest gen sunt reprezentate prin contractele de locatie a lucrarilor de constructii, incredintate unor antreprenori specializati, care, dupa terminarea lucrarilor beneficiaza de exploatarea lor in conformitate cu clauzele contractuale.

Infiintarea serviciilor publice locale este atributul exclusiv al autoritatilor administrative deliberative, respectiv a consiliilor locale, in timp ce organizarea si functionarea lor constituie atributul autoritatilor administrative executive, respectiv al prefectilor pentru judete si al primarilor pentru comune si orase.

Serviciile publice locale 646i86g sunt realizate de operatori prestatori sau furnizori de servicii, care sunt specializati pe domenii de activitate si care pot fi: a) compartimente de specialitate autorizate din aparatul propriu al consiliilor locale si b) agenti economici atestati.

Autorizarea sau atestarea se face de catre autoritatile nationale de reglementare sau de catre autoritatea administratiei publice locale 646i86g , pentru activitatile care nu intra in competenta autoritatii nationale de reglementare.

Principiile care trebuie avute in vedere la proiectarea, realizarea tehnologica, exploatarea si managementul serviciilor publice de gospodarie comunala sunt: autonomia locala; descentralizarea serviciilor publice; respectarea responsabilitatii si legalitatii; dezvoltarea durabila; corelarea cerintelor cu resursele; protectia si conservarea mediului natural si construit; participarea si consultarea cetatenilor; administrarea eficienta a bunurilor din proprietatea publica; asigurarea mediului concurential; liberul acces la informatii privind serviciile publice.

Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, coordonarea si controlul functionarii serviciilor publice de gospodarie comunala sunt atribute ale autoritatilor administratiei publice locale 646i86g .

In cazul gestiunii directe, autoritatile administratiei publice locale 646i86g isi asuma nemijlocit toate sarcinile si responsabilitatile prin compartimente specializate, organizate in cadrul aparatului propriu al consiliului local si care trebuie sa fie autorizate.

In cazul gestiunii delegate, autoritatile administratiei publice locale 646i86g pot apela la unul sau mai multi operatori de servicii publice, pe baza unui contract de delegare a gestiunii.

Operatorii de servicii publice de gospodarie comunala sunt societati comerciale autorizate sa furnizeze servicii publice in conditiile stabilite de autoritatile administratiei publice locale 646i86g . Daca domeniul de activitate al acestor operatori se afla sub incidenta unei autoritati nationale de reglementare, atunci atestarea lor se va face de catre aceasta.

Intrebari

1. Ce se intelege prin notiunea de interes public?

2. Prin ce se deosebeste interesul public de alte categorii de interese?

3. Ce se intelege prin notiunea de serviciu public?

4. Care sunt caracteristicile de baza ale serviciilor publice?

5. Ce sunt regiile autonome?

6. Cum functioneaza serviciile publice in regie proprie?

7. Ce inseamna concesionarea serviciilor publice?

8. Prin ce s-a facut atractiva asocierea in participatiune in ultimii ani la noi?

9. Pot functiona servicii publice in regim de franchising? Cum?

10. Cum functioneaza serviciile publice in locatie de gestiune?

11. Care sunt elementele specifice serviciilor publice locale 646i86g ?

12. Care sunt cerintele functionale de baza ale serviciilor publice locale 646i86g ?

13. Ce sunt operatorii de servicii publice de gospodarie comunala?

14. Care este rolul Autoritatii Nationale de Reglementare?

15. Care sunt punctele slabe ale actualei legislatii privind organizarea si functionarea serviciilor publice locale 646i86g ?